138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1204 — 581. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á varnarmálalögum, nr. 34/2008.

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund B. Helgason, formann starfshóps um öryggismál og endurskipulagningu stjórnarráðsins, Ingibjörgu Rafnar Péturs
dóttur, Helgu Hauksdóttur og Þórð Ægi Óskarsson frá utanríkisráðuneyti, Ellisif Tinnu Víðisdóttur, Guðmund Ingólfsson, Kristínu Guðmundsdóttur og Jón Björgvin Guðnason frá Varnarmálastofnun, Hlín Hólm frá Flugmálastjórn, Baldur Bjartmarsson og Helga Jóhannes
son frá Siglingastofnun, Jón Bjartmarz frá embætti ríkislögreglustjóra, Dagmar Sigurðar
dóttur og Svanhildi Sverrisdóttur frá Landhelgisgæslu, Val Ingimundarson, fyrrverandi for
mann áhættumatsnefndar, Þórarin Eyfjörð frá SFR – stéttarfélagi í almannaþágu, Viðar Axelsson, trúnaðarmann SFR hjá Varnarmálastofnun, Snorra Magnússon og Jón Baldursson frá Landssambandi lögreglumanna, Magnús Guðmundsson frá Félagi forstöðumanna ríkis
stofnana, Stefán Eiríksson, lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins, Sigríði B. Guðjónsdóttur, lögreglustjóra á Suðurnesjum, og Styrmi Hafliðason, Margréti Cela og Jakob Þór Kristjáns
son frá Nexus: Rannsóknarvettvangi fyrir öryggis- og varnarmál.

Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Alyson J. K. Bailes frá Háskóla Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ellisif Tinnu Víðisdóttur, forstjóra Varnarmálastofnunar, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Flugmálastjórn, Jóni E. Böðvarssyni, Landhelgisgæslu, Lands
sambandi lögreglumanna, Neyðarlínunni hf., Nexus: Rannsóknarvettvangi fyrir öryggis- og varnarmál, Samtökum hernaðarandstæðinga, SFR – stéttarfélagi í almannaþjónustu, Siglinga
stofnun, Slysavarnafélaginu Landsbjörg, tollstjóranum í Reykjavík og Varnarmálastofnun.

Eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið lýsti ríkisstjórnin því yfir á síðasta ári að Varnarmálastofnun yrði lögð niður á árinu 2010 og verkefni hennar samþætt hlutverki annarra opinberra stofnana. Á fundi sínum 4. desember 2009 samþykkti ríkisstjórnin minnis
blað utanríkisráðherra um öryggismál og endurskipulagningu Stjórnarráðsins og ákvað þar með að samræma ákvörðun um að leggja niður Varnarmálastofnun og færa verkefni hennar til annarra stofnana við áform um stofnun innanríkisráðuneytis. Í stefnuyfirlýsingu ríkis
stjórnarinnar kemur fram að stefnt er að sameiningu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytis í nýtt innanríkisráðuneyti fyrir lok kjörtímabilsins.

Í kjölfarið skipaði ríkisstjórnin sérstakan starfshóp til að undirbúa framangreindar breyt
ingar. Áréttað var að áformuðum breytingum væri ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif á varnar- og öryggisskuldbindingar Íslands, svo sem þátttöku í starfi Atlantshafsbandalagsins, varnar
samninginn við Bandaríkin eða annað fjölþjóðlegt samstarf um öryggismál. Var starfshópn
um ætlað að greina þau varnar- og öryggistengdu verkefni sem nú eru falin utanríkisráðu
neyti og Varnarmálastofnun, innviði hins áformaða innanríkisráðuneytis og þá möguleika sem skapast á endurskipulagningu öryggismála með tilkomu þess. Á grundvelli þeirrar grein
ingar var starfshópnum ætlað að gera tillögur um verkaskiptingu innanríkisráðuneytis og utanríkisráðuneytis og fyrirkomulag verkefna Varnarmálastofnunar á vegum innanríkisráðu
neytis.

Frumvarpið kveður á um að Varnarmálastofnun verði lögð niður frá og með 1. janúar 2011 og að utanríkisráðherra verði veitt heimild til að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við aðrar ríkisstofnanir að fengnu samþykki hlutaðeigandi ráðherra. Til að skapa svigrúm fyrir fyrirhugaðar breytingar og ráðstöfun verkefna er lagt til að embætti for
stjóra Varnarmálastofnunar verði lagt niður við gildistöku laganna. Enn fremur er lagt til að utanríkisráðherra skipi verkefnisstjórn til að annast daglegan rekstur Varnarmálastofnunar og þá breytingastjórnun sem nauðsynleg er vegna niðurlagningar stofnunarinnar.

Í frumvarpinu er ekki kveðið á um hvert verkefni Varnarmálastofnunar muni flytjast held
ur einungis gert ráð fyrir að utanríkisráðherra verði veitt heimild til að flytja verkefni hennar til annarra stofnana eins og að framan greinir. Þau sjónarmið komu fram í umsögnum og á meðal gesta nefndarinnar að skýrar þyrfti að kveða á um flutning verkefna, ekki væri fylli
lega ljóst hverjum væri ætlað að vinna þau, hvernig eða hvar. Í athugasemdum við frum
varpið er einkum horft til tækifæra á að samþætta verkefni Varnarmálastofnunar starfi Land
helgisgæslu og embætti ríkislögreglustjóra. Það er í samræmi við skýrslu starfshópsins sem nefndin hefur kynnt sér en þar segir að þessar tvær stofnanir séu vegna fyrirliggjandi verk
efna sinna, eðlis og uppbyggingar best til þess fallnar að taka að sér ábyrgð og fyrirsvar á verkefnum Varnarmálastofnunar. Sú afstaða var ítrekuð af fulltrúum starfshópsins og utan
ríkisráðuneytisins á fundum nefndarinnar. Auk þess verða umræddar stofnanir burðarstofn
anir hins nýja innanríkisráðuneytis og því telur meiri hlutinn ljóst hvar stefnt er að því að vista helstu verkefni Varnarmálastofnunar.

Hvað varðar staðsetningu verkefnanna er ljóst að talsverðar öryggiskröfur eru gerðar til núverandi starfsemi Varnarmálastofnunar og er hún bundin við tiltekna aðstöðu og skilyrði. Verkefni Varnarmálastofnunar eru þannig mörg hver bundin öryggissvæðinu á Keflavíkur
flugvelli. Bindingin felst m.a. í sérstöku öryggishúsnæði sem uppfyllir staðla NATO á því sviði og vottað er sem slíkt. Meiri hlutinn telur því ljóst eftir viðræður við fulltrúa starfshóps
ins og utanríkisráðuneytis að bæði fagleg og fjárhagsleg rök hnígi að því að þeim verkefnum verði sinnt áfram á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli eftir að Varnarmálastofnun hefur verið lögð niður. Verkefnin munu því mörg hver verða unnin áfram með sama hætti, við sömu aðstæður og af sama starfsliði og áður þótt stjórnsýsluleg ábyrgð á framkvæmd þeirra færist frá Varnarmálastofnun til annarra stofnana.

Meiri hlutinn áréttar að embætti ríkislögreglustjóra og Landhelgisgæslan hafa bæði haft með höndum mikilvæg verkefni á sviði öryggismála fyrir daga Varnarmálastofnunar. Sem dæmi má nefna að samkvæmt samningi milli aðildarríkja að Norður-Atlantshafssamningnum um upplýsingaöryggi sem nefndin hefur kynnt sér skulu samningsaðilar tryggja að komið verði á fót innlendu öryggiseftirliti (e. National Security Authority) vegna starfsemi NATO sem hefur umsjón og eftirlit með því að öryggiskröfum sé framfylgt. Samningsaðilarnir skulu setja og beita öryggisstöðlum sem tryggja jafna vernd trúnaðarupplýsinga. Fyrir daga Varnar
málastofnunar fór ríkislögreglustjóri með hlutverk hins innlenda öryggiseftirlits í umboði íslenskra stjórnvalda.

Í skýrslu starfshópsins er velt upp þeim möguleika að við yfirtöku ákveðinna verkefna Varnarmálastofnunar geti reynst hagkvæmt að flytja Landhelgisgæsluna og aðra borgaralega öryggisstarfsemi á öryggissvæðið á Keflavíkurflugvelli og í því sambandi er nefnt að álitleg aðstaða sé fyrir hendi á svæðinu sem áður hefur komið til skoðunar að lögð verði til Land
helgisgæslunnar. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur að fram þurfi að fara ítar
leg skoðun á kostum þess og göllum að flytja Landhelgisgæsluna til Suðurnesja.

Þá tekur meiri hlutinn undir með starfshópnum um möguleika á frekari endurskipulagn
ingu og sameiningu þeirra stofnana sem heyra munu undir hið nýja innanríkisráðuneyti. Sérstaklega kemur fram sú framtíðarsýn hópsins að eftir endurskipulagningu á verkefnum Landhelgisgæslunnar, Vaktstöðvar siglinga og ríkislögreglustjóra fari undirstofnun innan
ríkisráðuneytisins með framkvæmd öryggismála, þ.m.t. þeirra sem áður voru falin Varnar
málastofnun. Í þessu sambandi telur meiri hlutinn að sérstaklega beri að meta hagkvæmni þess að samþætta eða sameina starfsemi Landhelgisgæslunnar, Siglingastofnunar og Vakt
stöðvar siglinga og kanna eins og fyrr sagði möguleika á staðsetningu þessarar starfsemi, a.m.k. að hluta, á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli. Fyrir nefndinni voru reifuð þau sjónarmið að sú starfsemi sem nú fer fram undir hatti Neyðarlínunnar í Skógarhlíð hafi gefist vel og mikilvægt sé að ekki verði röskun á henni þótt breytingar verði á starfssviði Land
helgisgæslunnar, lögreglunnar eða annarra aðila sem þeirri starfsemi tengjast. Meiri hlutinn tekur undir þetta viðhorf en bendir á að það er sjálfstætt atriði hvar sú starfsemi fer fram, aðalatriðið er að hún sé öll á einum stað.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á ákvæðum frumvarpsins. Í 3. gr. þess er að finna ákvæði þess efnis að utanríkisráðherra sé heimilt að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við aðrar ríkisstofnanir. Til að tryggja eftirlitshlutverk Alþingis telur meiri hlutinn rétt að leggja þá skyldu á herðar ráðherra að hann kynni slíka samninga fyrir utanríkismálanefnd og leggur til breytingartillögu þess efnis.

Í d-lið 2. gr. varnarmálalaga segir að eitt markmið laganna sé að auðvelda lýðræðislegt eftirlit með varnartengdri starfsemi. Fjallað er um upplýsingagjöf til utanríkismálanefndar Alþingis í 20., 23. og 25. gr. núgildandi laga. Skv. 16. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að 25. gr. laganna falli brott en hún kveður á um að Varnarmálastofnun gefi utanríkisráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína og jafnframt að utanríkisráðherra kynni efni ársskýrslunnar fyrir utanríkismálanefnd. Enda þótt meiri hlutinn geri ráð fyrir endurskoðun á varnarmála
lögum við stofnun innanríkisráðuneytis, og jafnvel fyrr, leggur meiri hlutinn til að í stað þess að fella brott 25. gr. varnarmálalaga eins og frumvarpið gerir ráð fyrir verði greininni breytt á þann hátt að utanríkisráðherra flytji utanríkismálanefnd árlega skýrslu um framkvæmd laganna og hafi samráð við utanríkismálanefnd um öll meiri háttar öryggis- og varnarmál.

Nefndin ræddi talsvert um það fyrirkomulag sem efnisákvæði 4. tölul. 19. gr. frumvarps
ins gerir ráð fyrir um skipan sérstakrar verkefnisstjórnar og var m.a. bent á að fyrir Alþingi liggja nú nokkur frumvörp sem varða sameiningu stofnana og að engin samræmd aðferð virðist viðhöfð hvað varðar málefni starfsmanna, einkum á það við um forstöðumenn við
komandi stofnana. Utanríkismálanefnd telur að ákjósanlegt væri ef samræmdar reglur giltu í þessu efni en tekur ekki afstöðu til þess hvaða aðferð er heppilegust. Meiri hlutinn gerir því ekki tillögu um breytingu á þessu ákvæði frumvarpsins. Þó leggur meiri hlutinn til að í stað þess að núverandi forstjóri Varnarmálastofnunar láti af störfum við gildistöku laganna skuli hann vera verkefnisstjórninni til aðstoðar og ráðgjafar frá því að starfsskyldum er létt af honum til þess tíma er stofnunin er lögð niður svo að sem minnst röskun verði á starfsemi hennar. Á þeim tíma skal hann njóta sömu kjara og hann nýtur nú, en um rétt hans eftir að stofnunin er lögð niður fer skv. 34. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Nefndin ræddi ábyrgð verkefnastjórnar sem tekur yfir starfsskyldur forstjóra Varnarmála
stofnunar við gildistöku frumvarps þessa. Fjölskipað stjórnvald ber sömu ábyrgð og forstöðu
menn og stjórnir ríkisaðila, sbr. 49. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Meiri hlutinn telur því ábyrgð verkefnastjórnarinnar, sem fjölskipaðs stjórnvalds, skýra. Gildir þá einu hvort verkefnastjórnin er skipuð einstaklingum sem þegar eru í ráðningarsambandi við ríkið eða ekki.

Í umsögnum og viðræðum nefndarinnar við fulltrúa SFR – stéttarfélags í almannaþágu og Varnarmálastofnunar komu fram áhyggjur af afdrifum starfsfólks stofnunarinnar við niður
lagningu hennar. SFR telur ekki nægilega skýrt hvert inntak 5. tölul. 19. gr. frumvarpsins er en þar segir m.a. að starfsfólki Varnarmálastofnunar, sem við gildistöku laganna fæst við þau verkefni sem kunna að verða falin öðrum stofnunum, skuli boðið starf hjá þeim ríkisstofn
unum sem falin verða verkefni samkvæmt lögunum til 1. janúar 2011. Nefndin hefur átt við
ræður við utanríkisráðuneytið um málið og leggur áherslu á þann skilning sinn að ákvæðið feli ekki í sér að ráðningarsamband starfsmanna við nýja stofnun standi einungis til áramóta eftir að Varnarmálastofnun hefur verið lögð niður. Dagsetningin vísar til þess að samnings
gerð utanríkisráðherra við stofnun, sem tekur við verkefni, geti átt sér stað á tímabilinu frá gildistöku laganna til 1. janúar 2011. Fyrir þann tíma á að vera búið að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni sem flytja verkefni til annarra stofnana. Boð til starfsmanna Varnarmálastofnunar um störf hjá öðrum stofnunum, sem við verkefnum taka, munu einnig koma til á því tímabili. Til að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn til smávægilega orða
lagsbreytingu á 5. tölul. 19. gr. frumvarpsins og ítrekar jafnframt að réttarstaða og kjör starfs
manna Varnarmálastofnunar verði vel tryggð við væntanlegar breytingar.

Að síðustu áréttar meiri hlutinn að með frumvarpi þessu er einungis tekið á stjórnsýslu
legri vistun varnar- og öryggistengdra verkefna. Utanríkisráðherra hefur boðað að þverpóli
tísk vinna um mótun heildstæðrar stefnu í varnar- og öryggismálum hefjist með haustinu og á hún m.a. að byggjast á nýrri nálgun á öryggishugtakinu á grundvelli skýrslu áhættu
matsnefndar. Meiri hlutinn hvetur til þess að sú vinna verði hafin hið fyrsta og mun fylgjast grannt með því starfi sem þar er fram undan.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er grein fyrir hér að framan og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 3. júní 2010.

Árni Þór Sigurðsson,

form., frsm.

Ögmundur Jónasson.

Valgerður Bjarnadóttir.

Sigmundur Ernir Rúnarsson.

Birgitta Jónsdóttir.

Þórunn Sveinbjarnardóttir.