138. löggjafarþing 2009–2010.	Prentað upp.

Þskj. 1228 — 581. mál.	Viðbætur.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á varnarmálalögum, nr. 34/2008.

Frá 1. minni hluta utanríkismálanefndar.

Fyrsti minni hluti gerir alvarlegar athugasemdir við fyrirliggjandi frumvarp til breytinga á varnarmálalögum. Markmið með breytingunum er í hæsta máta óskýrt og verklag og undir
búningur málsins getur engan veginn talist samræmast vönduðum stjórnsýsluháttum. 1. minni hluti telur ekki útilokað fyrir fram að hægt sé að ná fram aukinni hagræðingu eða bættu skipulagi á verkefnum sem tengjast vörnum og öryggi landsins en mótmælir harðlega því vinnulagi og þeim áformum sem felast í frumvarpinu sem kveður á um að veita utanríkisráð
herra heimild til að færa varnar- og öryggistengd verkefni til annarra stofnana án þess að skýrt liggi fyrir hvaða stofnanir þetta eru, hvernig það skuli framkvæmt og hver ávinningur breytinganna sé.

Í athugasemdum með frumvarpinu eru breytingarnar tengdar við væntanlega stofnun innanríkisráðuneytis og endurskipulagningu á stofnunum sem vænst er að fylgi í kjölfar hins nýja ráðuneytisins. 1. minni hluti lýsir furðu sinni á þessu verklagi og telur að eðlilegt væri að gera breytingar í annarri röð, þ.e. byrja ferlið á að koma nýju ráðuneyti á fót og meta svo þörf á breytingum á varnarmálalögum í framhaldi af því. Ef í ljós kemur að breytinga sé þörf yrði hægt að ráðast í þær til framtíðar í stað þess að setja varnar- og öryggismál Íslands í óvissu- og millibilsástand eins og gera á samkvæmt fyrirliggjandi frumvarpi. Engar þær aðstæður eru uppi sem kalla á hraðar breytingar nú og því engin sjáanleg ástæða fyrir því að ráðast í breytingar fyrr en endurskipulagning á stjórnarráðinu hefur farið fram.

Rétt er að rifja upp að ekki eru nema tvö ár síðan Alþingi setti varnarmálalög og kom verkefnum er varða öryggis- og varnarmál Íslands fyrir í nýrri Varnarmálastofnun. Sam
kvæmt frumvarpinu sem nú liggur fyrir er ekki áformað að gera efnislegar breytingar á varnar- og öryggisskuldbindingum Íslands og verkefnum sem af þessum skuldbindingum leiðir heldur beinist frumvarpið að stjórnsýslulegri vistun þessara verkefna sem við niður
lagningu Varnarmálastofnunar færast til annarra stofnana. Það vekur furðu að í frumvarpinu segir ekkert um hvert flytja skuli verkefnin heldur einungis að utanríkisráðherra skuli veitt heimild til þess að færa verkefnin til stofnana sem hann gerir samninga við. Að mati 1. minni hluta getur vart talist eðlilegt að Alþingi samþykki lög um að flytja lögbundin verkefni án þess að kveða á um hvar þeim er fundinn staður, allra síst þegar um er að ræða viðkvæm og vandasöm verkefni sem varða öryggi ríkisins. Jafnframt ber slíkt fyrirkomulag samskiptum Alþingis og framkvæmdarvaldsins ófagurt vitni.

Í nefndaráliti meiri hlutans er gert lítið úr óvissunni um hvert verkefni Varnarmálastofn
unar verða flutt og eru tvær stofnanir, embætti ríkislögreglustjóra og Landhelgisgæslan, til
greindar sem helstu viðtakendur þeirra. Af því tilefni er rétt að rifja upp að eitt helsta mark
mið varnarmálalaganna sem sett voru fyrir tveimur árum var einmitt að tryggja aðskilnað varnartengdra verkefna frá öðrum innlendum verkefnum og voru Landhelgisgæsla og lög
regla tilgreind sérstaklega í því sambandi. Í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að þeim lögum sagði þannig um verkefni sem snúa að varnarviðbúnaði ríkisins og ytra öryggi þess:

Einnig er mikilvægt að þau séu af þessum sökum skýrt aðgreind frá öðrum innlendum stjórnsýsluverkefnum. Þetta er sérstaklega mikilvægt í tilviki lögreglu og landhelgisgæslu, sem eru í eðli sínu borgaralegar stofnanir og eiga að njóta trúnaðar sem slíkar. Það er afar mikilvægt fyrir réttaröryggi borgaranna að ekki sé blandað saman almennri löggæslu og störfum að landvörnum. Í okkar heimshluta eru lögreglu ekki falin verkefni er lúta að gæslu ytra öryggis ríkja."

Í athugasemdum með því frumvarpi sem nú liggur fyrir kveður við annan tón en þar segir að í fyrirhuguðum breytingum felist tækifæri til að samþætta verkefni sem varnarmálalög aðskilja frá hefðbundinni borgaralegri starfsemi á sviði öryggismála á borð við almanna
varnir og landhelgisgæslu". Þá segir í athugasemdunum að framtíðarsýn starfshóps um öryggismál og endurskipulagningu Stjórnarráðsins sé að eftir endurskipulagningu á verk
efnum Landhelgisgæslu Íslands, Vaktstöðvar siglinga og ríkislögreglustjóra fari undirstofnun innanríkisráðuneytis með framkvæmd verkefna á sviði varnar- og öryggismála, þ.m.t. þeirra sem áður voru falin Varnarmálastofnun." Þessi kúvending frá fyrri sjónarmiðum um trúnað borgaralegra stofnana og ekki síst réttaröryggi borgaranna er ekki studd haldbærum rökum og það er með miklum ólíkindum að þessi tvö frumvörp komi fram með tveggja ára millibili frá utanríkisráðuneyti í höndum sama stjórnmálaflokks, Samfylkingarinnar.

Auk þess sem meiri hlutinn telur í nefndaráliti sínu að verkefni Varnarmálastofnunar muni færast til Ríkislögreglustjóra og Landhelgisgæslu telur hann að verkefnin verði mörg hver unnin áfram með sama hætti, við sömu aðstæður og af sama starfsliði og áður innan vébanda Varnarmálastofnunar þó að stjórnsýsluleg ábyrgð á framkvæmd þeirra færist til annarra stofnana. Þetta viðhorf er athyglisvert fyrir tvær sakir. Í fyrsta lagi hlýtur að teljast eðlilegast að kveða skýrt á um það í frumvarpinu til hvaða stofnana flytja á einstök verkefni Varnar
málastofnunar ef það liggur að mestu ljóst fyrir og eyða þar með óvissu um afdrif þeirra. Í öðru lagi vekur það upp spurningar um tilgang breytinganna þegar meiri hlutinn skrifar í áliti sínu að verkefnin munu mörg hver unnin með sama hætti, á sama stað og af sama starfsfólki og áður. Hver er þá tilgangurinn með þeim breytingum sem frumvarpið kveður á um og meiri hlutinn leggur svo þunga áherslu á að knýja hratt í gegn?

Í framhaldi af þessu er rétt að geta þess að Alþingi hefur nú til umfjöllunar frumvarp til laga um breytingar á lögreglulögum þar sem fram kemur í athugasemdum að draga skuli úr verkefnum embættis ríkislögreglustjóra. Það skýtur óneitanlega skökku við að samhliða því frumvarpi séu uppi áform um að auka við starfsemi embættisins með hugsanlegri tilfærslu verkefna frá Varnarmálastofnun. Af þessu má vart annað ráða en að ósamræmis gæti um framtíðarsýn og stefnumótun embættis ríkislögreglustjóra innan stjórnarráðsins.

Í kjölfar þeirra áfalla sem dunið hafa á íslenskri þjóð á undanförnum misserum hefur mikil umræða átt sér stað um nauðsyn vandaðra stjórnsýsluhátta þar sem fagleg og yfirveguð vinnubrögð eru í hávegum höfð. Nægir þar að vísa til skýrslu rannsóknarnefnar Alþingis og skýrslu starfshóps forsætisráðuneytisins um viðbrögð stjórnsýslunnar vegna skýrslu rann
sóknarnefndarinnar. Ekki verður séð í gögnum málsins að farið sé að ráðleggingum fjármála
ráðuneytis og Ríkisendurskoðunar um sameiningar og niðurlagningar ríkisstofnana við undir
búning lokunar Varnarmálastofnunar. Í sérstökum spurningalista sem Ríkisendurskoðun hef
ur útbúið og beint er til stjórnvalda þegar formleg ákvörðun um sameiningu stofnana liggur fyrir snúa tveir flokkar spurninga að markmiðum breytinganna og fjárhagslegu mati. Eins og fyrr segir er tilgangur fyrirhugaðra breytinga óljós og þegar kemur að fjárhagslegu mati er hvergi að finna áætlun um hagræðingu eða sparnað sem kæmi til af lokun Varnarmálastofn
unar.

Í nefndaráliti meiri hlutans er tekið dæmi af því að embætti Ríkislögreglustjóra hafi fyrir daga Varnarmálastofnunar farið með hlutverk sérstaks öryggiseftirlits (e. National Security Authority) en aðildarríkjum NATO ber skylda til að starfrækja slíkt eftirlit samkvæmt sér
stökum samningi bandalagsríkjanna um upplýsingaöryggi. Öryggiseftirlitið hefur það hlut
verk að hafa eftirlit með því hvernig íslenska ríkið framkvæmir og fer með trúnaðarupplýs
ingar og gögn NATO hérlendis, sem og að framfylgja öryggisreglum bandalagsins. Til þess þarf sérþjálfaða starfsmenn sem þekkja kerfi og staðla NATO til hlítar og tekur sú þjálfun marga mánuði. Fyrir daga Varnarmálastofnunar fór varnarliðið með hluta af öryggiseftirlitinu gagnvart NATO en ríkislögreglustjóri hafði aðeins takmarkað hlutverk með höndum svo villandi er að vísa í fyrri reynslu ríkislögreglustjóraembættisins af þessum verkefnum.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sérstök verkefnastjórn skipuð af utanríkisráðherra taki yfir starfsskyldur forstjóra Varnarmálastofnunar við gildistöku laganna. Tilgangur þess að verkefnastjórn taki yfir stjórn stofnunarinnar er óljós og vekur upp margvíslegar spurningar um stöðu fjölskipaðs stjórnvalds auk þess sem vænta má að slíkt fyrirkomulag hljóti að hafa mikinn kostnað í för með sér. Hvorki liggur fyrir hvaða reglur gilda um ábyrgð og skyldur verkefnastjórnarinnar né áætlaðan kostnað af henni.

Meiri hlutinn gerir nokkrar breytingartillögur við frumvarpið. Meðal annars er kveðið á um að starfsmenn Varnarmálastofnunar sem við gildistöku laganna fást við verkefni sem flutt verða til annarra stofnana skulu fá boð um starf hjá stofnunum sem við verkefnunum taka. 1. minni hluti telur að hér beri að kveða fastar að orði og tryggja að öllu starfsfólki Varnar
málastofnunar skuli boðið viðeigandi og sambærileg störf hjá þeim ríkisstofnunum sem falin verða verkefni Varnarmálastofnunar.

Þá minnir 1. minni hluti á að við umfjöllun málsins í utanríkismálanefnd barst nefndinni boð um að heimsækja Varnarmálastofnun í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi stofnunar
innar frá fyrstu hendi. Boðinu var ekki tekið og lýsir það bæði virðingarleysi gagnvart því starfsfólki sem þar starfar og áhugaleysi meiri hlutans á því að kynna sér raunverulega verkefni og starfssvið stofnunarinnar.

Að lokum ítrekar 1. minni hluti að það er fyrir neðan virðingu Alþingis að samþykkja lög um að flytja lögbundin verkefni án þess að kveða á um hvar þeim skuli fundinn staður, sér
staklega þegar um er að ræða viðkvæm og vandasöm verkefni sem varða öryggi ríkisins. Því leggur 1. minni hluti til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri

RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:

Þar sem frumvarp þetta er vanbúið, markmið með breytingunum sem það kveður á um er í hæsta máta óskýrt og verklag og undirbúningur málsins getur engan veginn talist samræm
ast vönduðum stjórnsýsluháttum samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.

Alþingi, 3. júní 2010.

Bjarni Benediktsson,

frsm.

Einar K. Guðfinnsson.