139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 346 — 152. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 101/2010, um greiðsluaðlögun einstaklinga, lögum nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., og lögum nr. 24/2010, um greiðsluuppgjör á opinberum gjöldum lögaðila og einstaklinga í atvinnurekstri.

Frá félags- og tryggingamálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fékk á sinn fund Ástu S. Helgadóttur, umboðsmann skuldara, Söru Jasonardóttur, Pálma Rögnvaldsson, Jón Óskar Þórhallsson og Svanborgu Sigmarsdóttur frá umboðsmanni skuldara, Jónu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjár
málafyrirtækja, Guðrúnu Ragnarsdóttur og Önnu Pálu Sverrisdóttur frá Lánasjóði íslenskra námsmanna og Gunnhildi Gunnarsdóttur frá Íbúðalánasjóði. Þá bárust umsagnir frá Félagi atvinnurekenda, Alþýðusambandi Íslands, Kolbrúnu Jónsdóttur, ríkisskattstjóra, Samtökum fjármálafyrirtækja, Neytendasamtökunum, umboðsmanni skuldara, embætti tollstjóra, Fjár
málaeftirlitinu, Hagsmunasamtökum heimilanna, Lánasjóði íslenskra námsmanna og Per
sónuvernd. Við undirbúning frumvarpsins fékk nefndin að auki á sinn fund Sigurð Snævarr frá forsætisráðuneyti, Bryndísi Helgadóttur frá dómsmála- og mannréttindaráðuneyti, Val
gerði Rún Benediktsdóttur frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti, Björn Þór Hermannsson frá félags- og tryggingamálaráðuneyti og Áslaugu Árnadóttur lögfræðing sem einnig kom fyrir hönd félags- og tryggingamálaráðuneytis.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum sem hafa það að markmiði að sníða annmarka af greiðsluaðlögun og tryggja virkni og samræmda framkvæmd hennar.

Breytingar á lögum nr. 101/2010, um greiðsluaðlögun einstaklinga.

Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að mikilvægt væri að tryggja námsmönnum sem sótt hefðu um greiðsluaðlögun og væru með lánsloforð hjá Lánasjóði íslenskra náms
manna framfærslu þar til námslán væru greidd út í lok annar. Þar sem námslán eru ekki greidd út fyrr en námsárangri hefur verið skilað gera flestir námsmenn samning við við
skiptabanka sinn um framfærslulán þar til námslán eru greidd út. Þessi fyrirgreiðsla bankanna telst ekki hluti af námsláni og verður því hluti af þeim samningskröfum sem samið er um í samningi um greiðsluaðlögun. Endurgreiðsla lánasjóðsins í lok annar ráðstafast því ekki til greiðslu fyrirgreiðslunnar sem verður til þess að lánveitendur verða tregir til að veita fyrirgreiðslu til námsmanna. Leggur nefndin því til þá breytingu að sé umsækjandi um greiðsluaðlögun námsmaður og hafi fengið fyrirgreiðslu vegna framfærslu hjá viðskipta
banka á grundvelli námsláns frá Lánasjóði íslenskra námsmanna skuli slík fyrirgreiðsla hafa sömu stöðu við greiðsluaðlögun og lán Lánasjóðs íslenskra námsmanna enda umsamið að láninu skuli ráðstafa að fullu til uppgjörs á fyrirgreiðslu viðskiptabankans. Fái námsmaður ekki, vegna námsframvindu, lán frá lánasjóðnum eða einungis hluta lánsins er því ljóst að fyrirgreiðsla bankans eða sá hluti hennar sem ekki fæst greiddur með láni sjóðsins verður samningskrafa í skilningi laganna. Sé samningur um greiðsluaðlögun kominn á telur nefndin mikilvægt að tryggja að unnt sé að endurskoða hann eftir ákvæðum 24. gr. laganna til að tryggja að slík samningskrafa falli undir samning um greiðsluaðlögun. Er því áréttað að slíkar aðstæður falla eftir atvikum undir 1. eða 2. mgr. 24. gr.

Í samræmi við athugasemdir Lánasjóðs íslenskra námsmanna leggur nefndin að auki til þá breytingu að til skulda vegna námslána teljist ekki almenn skuldabréf sem stofnað er til vegna vanskila, ofgreiðslu námslána eða markaðskjaralána. Endurgreiðsla þessara lána tekur ekki tillit til aðstæðna hverju sinni og því ekki unnt að nýta almenn úrræði lánasjóðsins um frystingu afborgana námslána meðan á greiðsluaðlögun stendur. Skuldir af þessu tagi teljast því almennar samningskröfur og falla undir greiðsluaðlögun.

Samkvæmt d-lið 12. gr. laganna er skuldara óheimilt að stofna til skuldbindinga sem gætu skaðað hagsmuni lánardrottna. Til að tryggt sé að námsmönnum sé heimilt að sækja um fyrirgreiðslu til banka vegna framfærslu er lögð til breyting á ákvæðinu sem heimilar undanþágu frá því sé skuldbinding nauðsynleg til að sjá skuldara og fjölskyldu hans farborða. Ákvæðið er ekki einskorðað við námsmenn en því er þó ætlað að hafa þröngt gildissvið. Undir það falla til að mynda skuldbindingar vegna húsnæðis og öflunar aðfanga sem eru nauðsynleg heilsu og velferð fjölskyldunnar.

Í 5. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 1. mgr. 11. gr. laganna sem ætlað er að tryggja að þegar frestun greiðslna hefst verði ekki unnt að ganga á ábyrgðarmann til greiðslu skulda eða ráðast í aðgerðir gegn honum til innheimtu þeirra. Bent hefur verið á að þar sem gerður er greinarmunur í nokkrum ákvæðum laganna á sjálfskuldarábyrgð og því að lána veð í eign sinni til tryggingar kröfu þurfi að tryggja sérstaklega stöðu lánsveðhafa svo að frestun greiðslna hafi jafnframt þau áhrif að óheimilt verði að ráðast í innheimtuaðgerðir til inn
heimtu skulda sem tryggðar eru með veði í fasteign þriðja aðila. Nefndin áréttar að skv. 2. gr. laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, felur hugtakið ábyrgðarmaður í sér hvorutveggja, þ.e. bæði að gangast persónulega í ábyrgð eða veðsetja tilgreinda eign sína til tryggingar efndum lántaka. Þeirri vernd sem lögfest er í f-lið 1. mgr. 11. gr. fyrir ábyrgðarmenn er því einnig ætlað að ná til lánsveðhafa og er því m.a. óheimilt að gera fjárnám í eignum láns
veðhafa eða fá þær seldar nauðungarsölu. Til að tryggja að frestun greiðslna nái markmiði sínu og auka skýrleika ákvæðisins leggur nefndin til að bætt verði við nýjum staflið um að óheimilt sé að ráðast í hvers konar aðgerðir til innheimtu krafna sem tryggðar eru með veði í fasteign þriðja aðila.

Nefndin ræddi nokkuð stöðu lögveða en slíkum veðum er oft áskilin tímabundin lögvernd. Sé innheimta ekki hafin innan þess tímafrests fellur lögveðið því niður. Frestun greiðslna hefur m.a. þau áhrif að óheimilt er að innheimta kröfur eða ganga að veði. Nefndin telur mikilvægt að tryggja að ef kröfur eru tryggðar með lögveði þegar frestun greiðslna hefst framlengist lögveðsrétturinn svo að unnt sé að tryggja greiðslu kröfunnar enda greiðast slíkar kröfur fyrstar veðkrafna samkvæmt lögunum. Jafnframt verði að tryggja að ekki sé unnt að misnota það skjól sem felst í frestun greiðslna til að láta tímabundna tryggingu lögveðs renna út. Mikilvægt er því að tryggja að framlengdur gildistími lögveðsins komi ekki til frádráttar lögbundnum gildistíma þess falli greiðsluaðlögunarumleitun niður, skuldari dragi umsókn sína til baka eða hann leiti ekki greiðsluaðlögunar fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði hafi samningur ekki tekist um greiðsluaðlögun. Er því lagt til að sá tími sem frestun greiðslna er í gildi sé undanskilinn lögbundnum gildistíma eða fyrningarfresti lögveðsins.

Með lögum nr. 128/2010 var lögum um greiðsluaðlögun breytt þannig að tímabundin frestun greiðslna skv. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga hefst þegar einstaklingur sækir um greiðsluaðlögun. Á sama tímapunkti virkjast skyldur skuldara skv. 12. gr. laganna. Ákvæði c-liðar 1. mgr. 12. gr. um að skuldara sé óheimilt að láta af hendi eða veðsetja eignir og verðmæti sem gagnast geta lánardrottnum sem greiðsla og ákvæði a-liðar 1. mgr. 11. gr. um að kröfuhafa sé óheimilt að krefjast eða taka við greiðslu á kröfum sínum girða fyrir þann möguleika að skuldari selji eign sína, jafnvel þó um hagkvæma ráðstöfun sé að ræða, sem væri til þess fallin að auka líkurnar á því að skuldara takist í samræmi við markmið laganna að ná tökum á fjármálum sínum til frambúðar. Mikilvægt er að tryggja að skuldari geti selt eignir sínar við slíkar aðstæður, minnkað við sig ef svo ber undir, þ.e. keypt minni fasteign í stað stærri og dýrari eignar, og jafnframt tryggja að unnt sé að ráðstafa eign í samræmi við lög nr. 103/2010, um tímabundið úrræði einstaklinga sem eiga tvær fasteignir til heimilis
nota.

Fyrir breytingu laganna um greiðsluaðlögun einstaklinga hófst frestun greiðslna ekki fyrr en umboðsmaður skuldara hafði samþykkt umsókn um greiðsluaðlögun og á sama tímapunkti var skuldara skipaður umsjónarmaður. Skv. 13. gr. laganna getur umsjónarmaður ákveðið að selja skuli þær eignir sem umsjónarmaður telur af sanngirni og með hliðsjón af greiðslu
getu og fjölskylduaðstæðum að skuldari geti verið án. Leggur nefndin því til breytingu á bráðabirgðaákvæði laganna þess efnis að frá frestun greiðslna og fram að skipun umsjónar
manns sé umboðsmanni skuldara heimilt að veita samþykki til ráðstöfunar eigna skuldara. Slík heimild sé bundin þeim skilyrðum að hún verði talin til þess fallin að auðvelda skuldara að endurskipuleggja fjármál sín og koma á jafnvægi milli skulda og greiðslugetu. Sala eigna skal eftir því sem við á vera í samræmi við 13. gr. laganna, eðlilegt verð skal koma fyrir eignir og sé hagnaður eftir greiðslu áhvílandi veðskulda skal hann varðveittur þannig að hann liggi fyrir óskertur við lok frestunar greiðslna. Þrátt fyrir ákvæði laganna um frestun greiðslna skal lánardrottni sem á áhvílandi veð í hinni seldu eign til tryggingar kröfu sinni heimilt að taka við greiðslu vegna sölunnar. Þá verði tryggt að hagnaður af sölu eigna sé varðveittur á vörslureikningi sem verði í umsjón umboðsmanns skuldara þar til samningur um greiðsluaðlögun kemst á enda mikilvægt að kröfuhöfum sé ekki mismunað og hagnaður komi til ráðstöfunar samkvæmt samningi um greiðsluaðlögun.

Breytingar á lögum nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., með síðari breytingum.

Í II. kafla frumvarpsins er lögð til breyting á 1. mgr. 63. gr. a sem er ætlað að tryggja samræmda meðferð krafna. Náist ekki samningur um greiðsluaðlögun verði því eins farið með kröfur í nauðasamningi til greiðsluaðlögunar leiti skuldari eftir honum. Til að samræmd meðferð krafna sé tryggð leggur nefndin til sambærilegar breytingar og greint er frá að framan vegna fyrirgreiðslu viðskiptabanka vegna framfærslu námsmanna sem og breytinga á kröfum vegna námslána.

Áður en lög um greiðsluaðlögun einstaklinga, nr. 101/2010, tóku gildi var fyrir hendi heimild í 63. gr. i gjaldþrotaskiptalaga til að ljúka gjaldþrotaskiptum með nauðasamningi til greiðsluaðlögunar. Þessi heimild var felld brott þegar ný lög um greiðsluaðlögun tóku gildi enda heimild fyrir þrotamann í 149. gr. gjaldþrotaskiptalaga til að ljúka skiptum með nauðasamningi. Var sú heimild talin nægjanleg. Bent hefur verið á að heimildir fyrrum 63. gr. i og gildandi 149. gr. eru ekki alls kostar sambærilegar auk þess sem greiðsluaðlögun hefur nú tekið nokkrum breytingum. Er því lögð til breyting á lögum um gjaldþrotaskipti þar sem skýrt verði kveðið á um heimild til að ljúka gjaldþrotaskiptum með nauðasamningi til greiðsluaðlögunar og eftir atvikum tímabundinni greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafna. Til að gæta samræmis þykir rétt að við gerð frumvarpa verði tekið mið af ákvæðum V. kafla laga um greiðsluaðlögun einstaklinga.

Breyting á lögum um umboðsmann skuldara.

Samhliða umfjöllun um frumvarp nefndarinnar ræddi hún rekstur umboðsmanns skuldara. Í 5. gr. laga nr. 100/2010, um umboðsmann skuldara, er kveðið á um að lánastofnanir, sbr. 4. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, Íbúðalánasjóður og lífeyrissjóðir skuli standa straum af kostnaði við reksturinn með greiðslu sérstaks gjalds. Útfærslu gjaldtökunnar eru svo gerð nánari skil í greininni en nefndin fékk upplýsingar þess efnis að við útreikning álagningar gjalds hafi komið í ljós vankantar sem sníða þurfi af. Í 5. mgr. 5. gr. er kveðið á um að gjaldskyldir aðilar greiði gjaldið í hlutföllum við umfang útlánastarfsemi sinnar. Til að tryggja virkni og skýrleika ákvæðisins er lagt til að miðað skuli við upplýsingar um umfang útlánastarfsemi í lok næstliðins árs. Þessu til samræmis verði við gjaldtöku vegna ársins 2010 miðað við upplýsingar um umfang útlána í lok árs 2009. Þá verði jafnframt kveðið á um að gjaldskyldur aðili sé undanþeginn greiðslu á því ári sem hann hefur starfsemi en árið eftir greiði hann 500 þús. kr. gjald. Álagning slíks lágmarksgjalds er í samræmi við gjaldtöku vegna reksturs Fjármálaeftirlitsins, sbr. lög nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er grein fyrir hér að framan og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Jónína Rós Guðmundsdóttir og Ásmundur Einar Daðason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 25. nóv. 2010.

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,

form., frsm.

Ólafur Þór Gunnarsson.

Pétur H. Blöndal.

Guðmundur Steingrímsson.

Unnur Brá Konráðsdóttir.

Þórunn Sveinbjarnardóttir.

Lilja Rafney Magnúsdóttir.