139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 505 — 219. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 99/1999, með síðari breytingum.

Frá viðskiptanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Kjartan Gunnarsson frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti, Gunnar Andersen, Ragnar Hafliðason og Þorstein Marinósson frá Fjármálaeftirlitinu, Óttar Guðjónsson frá Lánasjóði sveitarfélaga, Stefán Árna Auðólfsson fyrir hönd samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila, Guðjón Rúnarsson frá Samtökum fjármála
fyrirtækja og Andrés Magnússon frá Samtökum verslunar og þjónustu.

Fyrir setningu gildandi laga um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármála
starfsemi var fyrirkomulagið á þann veg að kveðið var á um lágmarksálagningu á hvern einstakan eftirlitsskyldan aðila og auk þess hámarksálagningu á hvern flokk eftirlitsskyldra aðila en ráðherra var ætlað að ákveða álagningu hvers árs innan þess hámarks með reglugerð. Í frumvarpinu sem varð að þessum lögum (200. mál á 125. löggjafarþingi) kemur fram að það hefði þótt vandkvæðum bundið að tryggja að nægileg efnisleg tengsl væru milli gjaldsins og þess eftirlits sem Fjármálaeftirlitið sinnti. Talið var vandasamt að tryggja slík tengsl í eftirlitsstarfsemi eins og þeirri sem Fjármálaeftirlitið sinnti. Það var einnig talið skapa erfið
leika hversu ólíkir eftirlitsskyldir aðilar væru jafnvel þótt þeir væru með sömu tegund starfsleyfa, með öðrum orðum gætu stærð og áhætta fyrirtækis með eins starfsleyfi verið mjög ólík. Með hliðsjón af hagsmunum eftirlitsskyldra aðila vöknuðu spurningar um hvort það gæti talist eðlilegt að fela framkvæmdarvaldinu að meta álagningu á einstaka flokka eftirlitsskyldra aðila. Með setningu gildandi laga var gjaldtökunni breytt í þá veru að gjaldið uppfyllti á hverjum tíma skilyrði stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir. Álagningar
hlutföllinn voru því lögfest og auk þess kveðið nánar á um skattstofn, innheimtu o.fl. Tekið var fram við setningu laganna að almenn markmið skattlagningar væru ólík þeim markmiðum sem stefnt væri að með innheimtu eftirlitsgjaldsins. Markmið skatta er að afla ríkinu tekna og er skattur lagður á og innheimtur óháð þeirri þjónustu sem skattgreiðanda er veitt. Eftir
litsgjaldinu var og er hins vegar ætlað sérgreint hlutverk. Það leggst á afmarkaðan hóp sem fær þjónustu sem endurgjald þótt sérgreining þjónustunnar sé bundin erfiðleikum. Frá setningu laganna hefur viðskiptaráðherra árlega flutt frumvarp til breytingar á álagningarhlut
föllum 5. gr., sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna þar sem kveðið er á um að ef niðurstaða skýrslu Fjár
málaeftirlitsins um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs gefur tilefni til breytinga á hundraðs
hluta eftirlitsgjalds skuli efnahags- og viðskiptaráðherra leggja frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi.

Í 2. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 5. gr. laganna sem fjallar um gjaldskylda aðila, álagningarstofn og álagt gjald. Breytingarnar skýrast af lögbundnu endurmati á kostnaðarskiptingu við rekstur Fjármálaeftirlitsins, þróun álagningarstofna eftirlitsskyldra aðila og mati á kostnaðardreifingu Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að álagningarhlutföll eftirlitsskyldra aðila hækki fyrir utan vátryggingamiðlara, verðbréfafyrirtæki, verðbréfa
miðlanir, verðbréfamiðstöðvar og kauphallir. Þá er lagt til að lágmarks- eða fastagjöld verði hækkuð en þau hafa staðið óbreytt frá árinu 2007. Í sömu grein eru lagðar til breytingar á álagningu fjármálafyrirtækja sem eru undir yfirráðum skilanefndar, slitastjórnar eða bráðabirgðastjórnar í þá veru að áréttað verði í 9. mgr. greinarinnar að fjármálafyrirtæki sem það á við um skuli greiða eftirlitsgjald hvort sem það hefur starfsleyfi eða ekki. Gert er ráð fyrir að fastagjaldið taki þá mið af því starfsleyfi sem viðkomandi fjármálafyrirtæki hafði þegar það var starfandi sem slíkt.

Þá er í 3. gr. frumvarpsins lagt til að við 3. mgr. 6. gr. laganna bætist tilvísun í það ákvæði laganna sem fjallar um fastagjald á fjármálafyrirtæki sem er stýrt af skilanefnd, slitastjórn eða bráðabirgðastjórn. Tilvísuninni er ætlað að hnykkja á því að álagt fastagjald falli ekki niður þótt viðkomandi fyrirtæki hafi ekki lengur starfsleyfi. Þá er þess að geta að í 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um hvernig standa eigi að álagningu eftirlitsgjalds þegar hvorki er fyrir hendi stofnefnahagsreikningur né ársreikningur vegna fyrri starfsemi. Samkvæmt ákvæðinu er Fjármálaeftirlitinu heimilt að leggja bráðabirgðaeftirlitsgjald á viðkomandi aðila á grundvelli áætlaðs efnahagsreiknings og skal það endurskoðað þegar umrædd gögn liggja fyrir.

Lög um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi byggjast á reglum alþjóðlega greiðsluuppgjörsbankans um virkt fjármálaeftirlit (Bank for International Settle
ments – Core Principles for Effective Banking Supervision). Tilgangur þessa frumvarps er að tryggja Fjármálaeftirlitinu fjárhagslegt sjálfstæði, en það hefur frá upphafi verið horn
steinn samskipta þess við ráðuneytið. Hækkun eftirlitsgjaldsins samkvæmt frumvarpinu stafar helst af auknum launakostnaði vegna fjölgunar starfsfólks. Í athugasemdum við frum
varpið kemur fram að ráðnir verði starfsmenn á verðbréfasvið vegna aukinna verkefna við rannsóknir á bankahruninu enda er gert ráð fyrir auknum umsvifum hjá sérstökum saksókn
ara. Þá er gert ráð fyrir fleiri starfsmönnum til að sinna greiningum, vettvangsathugunum og strangara eftirliti. Í áætlunum Fjármálaeftirlitsins er gert ráð fyrir að fjöldi starfsmanna í lok 2010 verði 99 en 117 við lok árs 2011. 17 hinna nýju stöðugilda verði tímabundin störf vegna mikils umfangs rannsóknarverkefna á árunum 2011–2013.

Tekjur vegna gjalda sem eru lögð á skv. 5. gr. laga um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru samkvæmt lögum markaðar til eftirlits með starfsemi eftirlitsskyldra aðila. Tekjur Fjármálaeftirlitsins eru hluti af fjármálum A-hluta ríkissjóðs, sbr. lög nr. 88/1997, en í 9. gr. þeirra kemur fram hvað telst til ríkistekna A-hluta. Aukið rekstrarumfang Fjármálaeftirlitsins leiðir því til aukinna útgjalda ríkissjóðs í reikningshaldi ríkisins og hið sama á við um aðrar ríkisstofnanir sem eru fjármagnaðar með mörkuðum ríkistekjum. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2011 er gert ráð fyrir að framlag til Fjármála
eftirlitsins verði 1.327 millj. kr. og nemur hækkun fjárheimilda 305,5 millj. kr. frá fjárlögum 2010. Í frumvarpi þessu kemur fram að áætlaður rekstrarkostnaður Fjármálaeftirlitsins á árinu 2011 nemi 1.755 millj. kr. Því er ljóst að hækka þarf fjárheimild Fjármálaeftirlitsins í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2011 úr 1.327 millj. kr. í 1.755 millj. kr eða um 428 millj. kr. Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir að ríkistekjur Fjármálaeftirlitsins af eftirlitsgjaldi næmi 1.021,5 millj. kr. Í athugasemdum með frumvarpi þessu kemur hins vegar fram að áætlað álagt eftirlitsgjald á árinu 2010 sé 1.153 millj. kr. Hækkun sem nemur 131,5 millj. kr. skýrist að mestu leyti af hækkun eftirlitsgjaldsins sem viðskiptanefnd samþykkti í desember 2009. Samkvæmt rekstraráætlun í skýrslu til efnahags- og viðskiptaráðherra var áætlaður rekstrar
kostnaður Fjármálaeftirlitsins 1.021,5 millj. kr. árið 2010, en skýrslan var send ráðherra 6. júlí 2009. Hinn 27. október sama ár sendi eftirlitið endurmetna rekstraráætlun sem var talin nauðsynleg í ljósi umhverfis eftirlitsins í kjölfar bankahrunsins. Efnahags- og viðskipta
ráðherra lagði fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem byggðist á nefndri rekstraráætlun eftirlitsins (228. mál á 138. löggjafarþingi). Viðskiptanefnd Alþingis lagði til breytingar á því frumvarpi sem fólust m.a. í verulega hækkun á álögðu eftirlitsgjaldi á fjármálafyrirtæki sem er stýrt af skila
nefnd, slitastjórn eða bráðabirgðarstjórn umfram það sem eftirlitið hafði gert ráð fyrir. Þær breytingar skýra stærstan hluta aukningar tekna af eftirlitsgjaldi 2010. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að eftirlitsgjaldið verði 1.619 millj. kr. árið 2011.

Við umfjöllun nefndarinnar um málið bárust athugasemdir um að verið væri að leggja verulegar fjárhagslegar byrðar á fjármálafyrirtæki. Þá kom fram að óeðlilegt væri að eftirlitsskyldir aðilar þyrftu að greiða fyrir stjórnsýsluþátt í starfsemi stofnunarinnar. Bent var á að rekstrarkostnaður Fjármálaeftirlitsins verði um 63% hærri árið 2011 en hann var fyrir hrun en fjármálakerfið sjálft hefði minnkað um 80% á sama tíma og væri nú álíka stórt og það var í kringum 2003. Þess ber að geta að hluti af hækkun rekstrarkostnaðar Fjármála
eftirlitsins stafar af auknum kostnaði vegna herts eftirlits, rannsókna í tengslum við banka
hrunið, flutnings í nýtt og stærra húsnæði, reksturs tölvubúnaðar vegna fjölgunar starfsmanna og kaupa á sérfræðiþjónustu. Fjármálaeftirlitið áætlar að kostnaður við rannsóknarvinnu vegna bankahrunsins fari úr 148 millj. kr. árið 2010 í 220 millj. kr. árið 2011. Gert er ráð fyrir að fallin fjármálafyrirtæki beri þennan kostnað að fullu með greiðslu eftirlitsgjalds. Nefndin telur mikilvægt að gætt verði aðhalds í rekstri eftirlitsins, en hefur jafnframt skilning á nauðsyn þess að eftirlitið sé í stakk búið að sinna öflugu eftirliti með starfsemi fjármála
fyrirtækja.

Nefndinni bárust athugasemdir um að styrkja mætti hlutverk samráðsnefndar eftirlits
skyldra aðila en mælt er fyrir um tilvist hennar í 7. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármála
starfsemi. Mikilvægt er að mati nefndarinnar að efnahags- og viðskiptaráðherra skoði annars vegar leiðir til að tryggja meiri sátt um hvernig Fjármálaeftirlitið fer með umsagnir samráðs
nefndarinnar og hins vegar hvort ástæða sé til að koma á fót formlegum og reglubundnum samráðsfundum, þar sem eftirlitið og eftirlitsskyldir aðilar fengju tækifæri til að ræða starfs
hætti eftirlitsins. Í þessu sambandi er þó vakin athygli á því að kjarnareglur Basel-nefndar um bankaeftirlit kveða á um nauðsyn þess að tryggja fjármálaeftirliti fjárhagslegt sjálfstæði.

Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu: Til skýringar eru í fyrsta lagi lagðar til orðalagsbreytingar á ákvæðum um álagningu fastagjalds á lífeyrissjóði, útgefendur hluta
bréfa og útgefendur skuldabréfa. Í öðru lagi er lagt til að við 1. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr töluliður þar sem mælt verði fyrir um eftirlitsgjald Lánasjóðs sveitarfélaga en starfsemi hans er einsleit og áhættulítil. Nefndin leggur til að lánasjóður sveitarfélaga ohf. greiði í eftirlits
gjald 0,00837% af eignum sínum samtals, en þó ekki lægri fjárhæð en 600.000 kr. Þess má geta að Fjármálaeftirlitið fellst á þá skoðun nefndarinnar að Lánasjóður sveitarfélaga hafi nokkra sérstöðu meðal lánafyrirtækja, bæði vegna eignarhalds og heimilda til lánveitinga sem eru áhættulitlar. Þá er í þriðja lagi lögð til orðalagsbreyting á 9. mgr. 2. gr. í þá veru að í stað orðsins ,,félag" komi fyrirtæki" til að samræmi sé í hugtakanotkun í málsgreininni.

Guðlaugur Þór Þórðarson, Eygló Harðardóttir, Sigurður Kári Kristjánsson og Valgerður Bjarnadóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGUM:

Eftirfarandi breytingar verði á 2. gr.:

a.	Í stað orðsins frá" hvarvetna í 9. tölul. 1. mgr. og 6. og 7. mgr. komi: frá og með.

b.	Við 1. mgr. bætist nýr töluliður, er verði 12. tölul. og orðist svo: Lánasjóður sveitar
félaga ohf. skal greiða 0,00837% af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 600.000 kr.

c.	Í stað orðsins ,,félagsins" í 9. mgr. komi: fyrirtækisins.

Alþingi, 13. des. 2010.

Lilja Mósesdóttir,

form., frsm.

Magnús Orri Schram.

Skúli Helgason.

Atli Gíslason.

Margrét Tryggvadóttir.