139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 1617 — 788. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um gjaldeyrismál og tollalögum, með síðari breytingum.

Frá 1. minni hluta efnahags- og skattanefndar.

Í nóvember 2008 voru fjármagnshöft innleidd sem hluti af efnahagsáætlun AGS til að stöðva gengishrun krónunnar og tryggja gengisstöðugleika. Gengi krónunnar hafði þá fallið um rúm 80% og ljóst að fjöldi fyrirtækja og heimila með gengistryggð og verðtryggð lán mundu lenda í vanskilum. Hlutfall erlendrar vöru í vísitölu neysluverðs hefur verið um 35% og koma gengisbreytingar því fljótt fram í verðlagi og í kjölfarið í kjörum verðtryggðra lána. Starfshópur sem forseti ASÍ stýrði í lok árs 2008 komst að þeirri niðurstöðu að ekki ætti að afnema verðtrygginguna til að forða skuldsettum heimilum frá gríðarlegri hækkun verð
tryggðra lána vegna neikvæðra áhrifa á m.a. eignir lífeyrissjóðanna (sjá t.d. http://www.vel
ferdarraduneyti.is/frettir/frettatilkynningar/nr/4063). Með öðrum orðum, meðvituð ákvörðun var tekin um að láta lántaka alfarið taka á sig verðbólguskotið sem hækkað hefur höfuðstól verðtryggðra lána um þriðjung frá 1. janúar 2008. Stýrivextir voru hækkaðir í október 2008 úr 12% í 18% í örvæntingarfullri tilraun til að styðja við gengi krónunnar. Vaxtahækkunin tryggði ekki gengisstöðuguleika og reyndist mjög íþyngjandi fyrir íslensk fyrirtæki og heim
ili.

Í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 var talin hætta á hjarðhegðun meðal erlendra eigenda krónueigna sem mundu flestir reyna á sama tíma að skipta krónueignum sínum yfir í erlendan gjaldeyri. Seðlabanki Íslands fékk því í nóvember 2008 tímabundna lagalega heimild til að setja reglur um gjaldeyrismál eða fjármagnshreyfingar sem efnahags- og viðskiptaráðherra þurfti fyrst að samþykkja til að þær öðluðust gildi. Reglurnar áttu aðeins að vera tímbundin ráðstöfun sem afnema átti um leið og tekist hefði að byggja traust á krónunni með lántöku frá AGS og vinaþjóðum" til að byggja upp gjaldeyrisvarasjóð. Vaxtakostnaður af gjaldeyris
sjóðnum, sem mun nema tæpum 600 milljörðum kr., verður um 16 milljarðar kr. á ári (2,7% vextir). Í október 2009 var létt á fjármagnshöftunum með því að leyfa frjálst flæði fjármagns sem notað er til fjárfestinga innan lands.

Nú hefur efnahags- og viðskiptaráðherra lagt fram frumvarp til að lögfesta reglur Seðla
banka Íslands um fjármagnshreyfingar út úr hagkerfinu. Ástæðan sem gefin er fyrir nauðsyn þess að innleiða reglur um gjaldeyrismál í lög er að gjaldeyrishöftin verða lengur til staðar en ætlað var í upphafi. Í frumvarpinu eru fjármagnshöftin kölluð gjaldeyrishöft jafnvel þótt þau nái ekki til vöru- og þjónustuviðskipta milli landa. Þess má jafnframt geta að engar takmarkanir hafa verið á greiðslu vaxta og arðs út úr hagkerfinu þar sem slíkar greiðslur flokkast ekki sem fjármagnsviðskipti. Fjármagnshreyfingar milli landa eru skilgreindar í frumvarpinu sem annars vegar yfirfærsla eða flutningur á fjármunum sem á sér stað til og frá landinu og hins vegar yfirfærsla og flutningur á milli innlendra og erlendra aðila.

Kostir og gallar ólíkra hafta.

Kosturinn við gjaldeyrishöft er að hægt er að tryggja meiri gengisstöðugleika og sam
keppnishæft gengi gjaldmiðilsins á sama tíma og verðbólgu er haldið í skefjum. Auk þess gera höftin mögulegt að hafa vaxtastigið lægra til að örva vöxt raunhagkerfisins og tryggja þannig hraða endurreisn efnahagslífsins eftir bankahrun. Hagvaxtaráhrifin af lægra vaxtastigi og meiri stöðugleika en ella eru talin af mörgum vega upp viðskiptakostnaðinn sem fellur á atvinnulífið vegna gjaldeyrishafta. Áhersla AGS og peningastefnunefndar á aðhaldssama peningastjórn eða háa stýrivexti allt frá því að höftin voru innleidd hefur því miður dregið verulega úr ávinningi af þeim fyrir íslenskt efnahagslíf.

Gallinn við gjaldeyrishöft er fyrst og fremst neikvæð viðbrögð á alþjóðalánamörkuðum. Reynslan sýnir hins vegar að neikvæðu viðbrögðin rista ekki djúpt og lánshæfismatið hækkar fljótlega aftur eða þegar gengisstöðugleiki hefur náðst. Annar galli gjaldeyrishafta er tekju
aukinn sem of lágt gengi gjaldmiðils býr til hjá útflutningsfyrirtækjum en hann getur valdið verulegum verðbólguþrýstingi. Draga má úr verðbólguþrýstingi með því að skattleggja þann hluta tekjuaukans sem er umfram jafnvægisgengi gjaldmiðilsins.

Hagfræðingar eru ekki sammála um hvort sé skilvirkara gjaldeyrishöft í formi reglna eða skattlagningar á t.d. útstreymi fjármagns. Með því að innleiða gjaldeyrishöft í formi reglna getur Seðlabankinn haft meiri stjórn á magninu sem kemur inn á gjaldeyrisskiptamarkaðinn. Þessu eru öfugt farið með gjaldeyrishöft í formi skattlagningar en þá hefur skatturinn áhrif á hvaða verð er greitt fyrir gjaldmiðilinn. Reynslan sýnir að lönd sem neyðast til að takmarka útstreymi fjármagns eftir bankahrun grípa yfirleitt fyrst til boða og banna til að takmarka það magn sem fjármagnseigendur geta komið úr landi. Jafnframt er algengt að hefja afnám gjald
eyrishafta í formi reglna með því að skipta yfir í skattlagningu. Skattinn er síðan hægt að lækka með því að fjárfesta til lengri tíma í atvinnulífinu áður en fjármagnið er losað út úr hagkerfinu. Gjaldeyrishöft í formi skattlagningar eru vinsæl þar sem erfiðara er fyrir stjórn
málamenn að hafa afskipti af þeim með laga- og reglugerðarbreytingum. Auk þess leikur markaðurinn stærra hlutverk við verðmyndun þegar lagður er skattur á fjármagnshreyfingar. Gjaldeyrishöft í formi reglna sem takmarka magn gjaldmiðilsins á gjaldeyrismörkuðum dregur hins vegar mun meira úr hættunni á gengishruni.

Uppboðsmarkaður.

Áætlun Seðlabanka Íslands um afnám gjaldeyrishafta frá mars á þessu ári er í megindrátt
um tvískipt. Í fyrri áfanga verður tekið á vanda sem skapast hefur vegna svokallaðra aflands
króna sem talið er að nemi um 465 milljörðum kr. Í síðari áfanga áætlunarinnar er ætlunin að losa um höft á aðrar krónueignir. Leysa á aflandskrónuvandann með uppboðsmarkaði fyrir gjaldeyri þar sem takmarkað magn er boðið fram hverju sinni. Uppboðsmarkaðurinn fer þannig fram að Seðlabankinn býður fyrst upp gjaldeyri til eigenda aflandskróna. Þessar af
landskrónur verða að því loknu boðnar í útboði til eigenda erlends gjaldeyris sem hafa áhuga á að fjárfesta til lengri tíma í ríkisskuldabréfum eða íslensku atvinnulífi.

Kosturinn við uppboðsmarkað fyrir gjaldeyri er að hann gefur til kynna í gegnum verðið hversu mikill þrýstingur er í raun og veru á krónuna vegna aflandskrónuvandans. Slíkar upp
lýsingar eru nauðsynlegar til að geta metið hversu hratt er hægt að aflétta höftunum án þess að til umtalsverðrar gengislækkunar komi. Annar kostur þess að vera með uppboðsmarkað sem Seðlabankinn hefur eftirlit með er að forsendan fyrir hinum svokallaða gráa markaði eða aflandsmarkaði með krónur verður ekki lengur til staðar en hann hefur verið ógagnsær og tor
veldað upplýsingaöflun um aflandskrónuvandann. Þriðji kosturinn við uppboðsmarkað er að Seðlabankinn getur lagt skatt/gjald á fjárhæð þeirra krónueigna sem höfð eru viðskipti með á markaðinum til tekjuöflunar fyrir ríkissjóð. Seðlabankinn getur jafnframt aukið framboð af ódýru fjármagni til atvinnulífsins með því að lækka skattinn hafi fjármagnið verið notað til fjárfestinga í ákveðinn tíma áður en til útstreymis kom.

Vandamálið við útfærslu Seðlabankans á uppboðsmarkaðinum er að krónumagnið sem viðskiptaaðilar mega eiga viðskipti með (um 15 milljarðar kr.) er of takmarkað til að eðlilegt markaðsverð myndist. Auk þess liggur ekki fyrir tímasett áætlun um hversu mikið magn verður boðið upp hverju sinni þar til aflandskrónuvandinn er leystur. Bankinn telur nauðsyn
legt að takmarka magnið til að draga úr hættu á óstöðugleika í lausafjárstöðu bankanna og á skuldabréfamarkaði þegar innstæðueigendur og skuldabréfaeigendur taka út eða selja eignir sínar. Öllum er frjálst að bjóða í 15 milljarðana og ættu tilboðin að gefa nokkuð góða mynd af þrýstingnum á krónuna, þ.e. hversu mikið magn eigendur aflandskróna vilja losa út úr hagkerfinu. Áætlunin um afnám gjaldeyrishafta virðist fyrst og fremst ganga út á að takmarka magn aflandskróna sem fara á uppboðsmarkað í stað þess að reyna að hafa áhrif á magnið til lækkunar með nógu háum skatti/gjaldi. Eftir að fjármagnshöftin voru innleidd í nóvember 2008 fór gengi aflandskróna lægst í 50% af hinu skráða gengi krónunnar. Skattur/gjald sem næmi mismuninum á skráðu gengi og aflandskrónugenginu mundi draga verulega úr magn
inu sem kæmi inn á markaðinn.

Of margar krónur í umferð.

Magntakmarkanir Seðlabankans á uppboðsmarkaði og í formi reglna á útstreymi fjármagns sem nú á að innleiða í lög fram til loka árs 2015 benda til þess að bankinn telji afar erfitt að afnema höftin án þess að gengi krónunnar lækki umtalsvert. Ástæðan er sú að alltof mikið af krónum er í umferð, krónum sem búnar voru til með lánveitingum til kaupa á bólu
eignum. Lánveitingarnar voru fjármagnaðar með útgáfu innlendra verðbréfa sem ekki hafa lækkað í verði þrátt fyrir að eignirnar sem áttu að standa undir lánveitingunum/verðbréfunum hafi hrunið í verði (hlutabréf) eða lækkað (fasteignaverð). Í umferð eru því verðbréf og inn
stæður sem urðu til í bóluhagkerfi sem sprakk án þess að verðmæti þeirra hafi minnkað. Þessum eignum á m.a. að umbreyta í erlendan gjaldeyri á uppboðsmarkaði og allar líkur eru á gengishrapi nema þær fari mjög hægt og með miklum afföllum út úr hagkerfinu. Annað gengishrun mun þurrka upp eignir mörg þúsund heimila og fyrirtækja sem eru með verð
tryggð lán og óverðtryggðar tekjur.

Allar líkur eru á að þrýstingurinn á gengi krónunnar verði of mikill til að hægt verði að aflétta fjármagnshöftunum á næstunni vegna þess ójafnvægis sem ríkir á milli virðis inn
lendra eigna og innlendra skuldbindinga. Fjárfestingartækifæri skortir í íslensku atvinnulífinu vegna tregðu stjórnvalda og banka að leiðrétta skuldbindingar fyrirtækja og heimila. Við slíkar aðstæður eru fá arðbær fjárfestingartækifæri fyrir t.d. lífeyrissjóðina sem þurfa að fjár
festa á hverju ári 120–150 milljarða kr. Raunávöxtun íslenskra lífeyrissjóða hefur verið lægri en almennt gerist innan OECD frá hruni. Vonast er til að lífeyrissjóðirnir noti uppboðsmark
aðinn til að umbreyta erlendum eignum sínum í innlendar. Gangi þetta eftir mun fjárfest
ingarþörf sjóðanna innan lands aukast og enn erfiðara verður fyrir lífeyrissjóðina að ná 3,5% raunávöxtun á allar eignir sínar sem er há ávöxtunarkrafa í alþjóðlegu samhengi. Lífeyris
sjóðirnir munu því í vaxandi mæli þrýsta á stjórnvöld að leyfa þeim að fjárfesta erlendis til að ná viðunandi raunávöxtun og mun sá þrýstingur bætast við aflandskrónuvandann. Reynist illmögulegt að draga verulega úr höftunum á næstunni vegna of mikils þrýstings á gengi krónunnar verða stjórnvöld að skoða hvort ekki sé nauðsynlegt að taka upp nýjan íslenskan gjaldmiðil með mismunandi skiptigengi til að leiðrétta ójafnvægið sem varnar eðlilegum markaðsviðskiptum með krónuna. Leiðrétting á ójafnvæginu milli virðis innlendra eigna og skuldbindinga mun gera upptöku annars gjaldmiðils auðveldari sé það á annað borð pólitískt mögulegt.

Sveigjanleiki mikilvægur.

Mikilvægt er að Seðlabankinn geti brugðist hratt við öllum breytingum sem verða á gjaldeyrismörkuðum núna þegar fyrir liggur að hefja á afnám fjármagnshaftanna. Auk þess eru þeir sem vilja sniðganga höftin fljótir að finna leiðir í kringum þau. Seðlabankinn þarf að geta verið sveigjanlegur í afskiptum sínum af útstreymi fjármagns til að geta brugðist við síbreytilegum aðstæðum á gjaldeyrismarkaði. Seðlabankinn hefur fram til þessa þurft að bregðast við glufum í reglum um gjaldeyrishöft og hættan á glufumyndun mun aukast þegar farið verður í afnám hafta. Það er því ekki hægt að samþykkja lögleiðingu reglna sem takmarka fjármagnsútstreymi jafnvel þótt maður sé sammála nauðsyn hafta á útstreymi fjármagns eins og aflandskróna. Alþingi hefur í lögum um Seðlabanka Íslands skilgreint markmið peningastefnunnar og stjórntæki bankans sem eru m.a. vaxtaákvarðanir, ákvörðun bindiskyldu og viðskipti á gjaldeyrismarkaði. Í lögunum er sjálfstæðum seðlabanka falin framkvæmd peningastefnunnar. Það samrýmist því ekki núverandi lögum um Seðlabanka Íslands að innleiða framkvæmd fjármagnshafta í lög. Lögleiðing reglna um fjármagnshreyf
ingar út úr hagkerfinu skerðir sjálfstæði Seðlabankans, dregur úr sveigjanleika við afnám haftanna og eykur hættuna á óeðlilegum afskiptum stjórnmálamanna af framkvæmd hennar.

Alþingi, 2. júní 2011.

Lilja Mósesdóttir.