139. löggjafarþing 2010–2011.	Prentað upp.

Þskj. 1879 — 741. mál.	Leiðrétting.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins.

Frá 1. minni hluta sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigurgeir Þorgeirsson og Arnór Snæbjörnsson frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti, Friðrik Friðriksson frá Lands
sambandi íslenskra útvegsmanna, Jón H. Magnússon frá Samtökum atvinnulífsins, Sævar Gunnarsson frá Sjómannasambandi Íslands, Guðmund Ragnarsson frá VM, félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Örn Pálsson frá Landssambandi smábátaeigenda, Pál Ingólfsson frá Fiskmarkaði Íslands hf. og Björgu Thorarensen, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands. Umsagnir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Hafrannsóknastofnuninni, Fiskistofu, Við
skiptaráði Íslands, Landssambandi smábátasjómanna og Samtökum atvinnulífsins, Sjó
mannasambandi Íslands, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, VM, félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Landssambandi íslenskra útvegsmanna.

Efni frumvarpsins.

Með frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að felldur verði brott II. kafli gildandi laga um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins sem fjallar um greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Í öðru lagi að í stað hins brottfellda kafla komi nýr kafli sem hafi að geyma ákvæði þar sem framleiðendum sjávarafurða, öðrum fiskkaupendum og þeim sem taka sjávarafurðir í umboðssölu verður gert skylt að greiða hlutfall af samanlögðu verðmæti afla smábáta inn á reikning hagsmunasamtaka útvegsmanna að beiðni útvegsmanns eða hags
munasamtaka útvegsmanna, samkvæmt skrá. Í þriðja lagi er lagt til að heiti laga um skipta
verðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins verði breytt í lög um skiptaverðmæti, þ.e. að sá hluti heitisins sem varðar greiðslumiðlun falli brott.

Tilgangur frumvarpsins.

Í almennum athugasemdum við frumvarpið er m.a. fjallað um hver megintilgangur þess sé. Þar kemur m.a. fram að ætlunin sé að tryggja að lög um skiptaverðmæti og greiðslu
miðlun innan sjávarútvegsins samþýðist réttarvernd 74. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um félagafrelsi og rétt til að standa utan félaga. Þá kemur fram að breytingar á lögum um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins hafi verið til umræðu síðan 12. apríl 2002 þegar umboðsmaður Alþingis lauk áliti í máli nr. 3204/2001. Þá er vísað til þess að Landssamband íslenskra útvegsmanna hafi fyrst árið 2005 lagt til að greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins yrði afnumin og að þörf til breytinga hafi orðið enn ljósari með dómi Hæstaréttar Íslands frá 18. október 2010, í máli nr. 504/2008.

Félagafrelsisákvæði stjórnarskrár.

Skilningur 1. minni hluta er sá að í áliti sínu frá 12. apríl 2002 hafi umboðsmaður m.a. komist að þeirri niðurstöðu að lögbundin gjaldskylda, þ.e. þegar lög mæla fyrir um skyldu afmarkaðs hóps manna til að inna af hendi fjárframlag til tiltekins hagsmunafélags, kunni að ganga gegn meginreglu fyrri málsliðar 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, jafnvel þótt greið
endum sé ekki beinlínis gert skylt að gerast meðlimir í félaginu. Þá hafi umboðsmaður talið að ekki yrði annað séð en að tilhögun 6. og 8. gr. laga um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins kynni að ganga gegn téðri meginreglu. Loks hafi umboðsmaður talið að framangreind tilhögun gæti ekki talist nauðsynleg til að Landssamband smábátaeigenda gæti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra samkvæmt síðari málslið 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Framangreinda niðurstöðu umboðsmanns hafi Hæstiréttur Íslands svo staðfest með dómi sínum frá 18. október 2010. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram: Í lögum nr. 24/1986 felst ekki að áfrýjandi sé skyldaður til að vera í stefnda Landssambandi smábátaeigenda. Á hinn bóginn leggja lögin á hann skyldu til að greiða til þessa stefnda af afurðaverði sínu með sama hætti og félagsmönnum hans er gert. Eignar
rétturinn er friðhelgur samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar, en með ákvæðum 6. gr. og 3. töluliðar 8. gr. laga nr. 24/1986 eru eignarréttindi áfrýjanda skert til hagsbóta fyrir félag, sem hann vill standa utan við."

Af áliti umboðsmanns Alþingis má sjá að hann rökstyður niðurstöðu sína m.a. með vísan til orðalags athugasemda við frumvarp til stjórnarskipunarlaga sem síðar varð að lögum nr. 97/1995. Þar kemur m.a. fram að með 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins, sem síðar varð að 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, hafi verið ætlunin að lögfesta reglu sem dómstólar höfðu þá þegar slegið föstu að fælist í þágildandi félagafrelsisákvæði stjórnarskrár. Þá kemur fram að reglan sé byggð á margvíslegum rökum. Í framhaldinu kemur eftirfarandi fram: Meðal þeirra [raka] má benda á að án takmarkana á kosti löggjafans til að mæla fyrir um skyldu manna til að ganga í félag getur sú staða komið upp að manni verði gert að eiga aðild að félagi sem starfar að málefnum gagnstætt sannfæringu hans eða skoðunum og greiða jafnvel framlög til þess. Halda má fram með gildum rökum að þetta fengi ekki staðist ákvæði 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins sem verndar skoðanafrelsi manna. Þá má benda á að með skyldu til aðildar að félagi kann að vera vegið að rétti manns til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi, t.d. ef girt er fyrir í samþykktum félagsins sem skylda er til að ganga í að sami maður geti um leið verið í öðru félagi með sambærilegu markmiði."

Á fundi nefndarinnar kom m.a. fram að í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Varðar Ólafssonar gegn íslenska ríkinu (mál nr. 20161/06) hafi dómstóllinn fjallað um það hvort lögbundin skylda til þess að greiða svokallað iðnaðarmálasjóðsgjald til Samtaka iðnaðarins fæli í sér brot gegn félagafrelsisákvæði 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í dóminum kemur m.a. fram að dómstóllinn líti á réttinn til að stofna og ganga í stéttarfélög sem sérstakan þátt félagafrelsis og að baki því standi þau rök að menn skuli hafa frelsi hvað varðar val á þeim félögum sem þeir gerast aðilar að eftir því hvaða baráttumál eða hugmyndir þau standa fyrir eða keppa að. Tekur dómstóllinn fram að skylda til aðildar að stéttarfélagi fari ekki alltaf gegn 11. gr. sáttmálans en það geri hún þegar hún fari gegn persónutengdu sjálfstæði manna til skoðana. Að auki virðist dómstóllinn telja að lögboðnar skyldur feli í sér mismikla þvingun og bendir t.d. á að minni þvingun felist í skyldu sem byggist á kröfu um greiðslu félagsgjalds en skyldu sem byggist á hótun um atvinnumissi. Þó tekur dómstóllinn sérstaklega fram að minni þvinganir geti engu síður gengið gegn kjarna félagafrelsisins og brotið gegn 11. gr. sáttmálans. Lítur dómstóllinn þannig sérstaklega til þess í tilviki Varðar Ólafssonar að lög kváðu á um skyldu til greiðslu gjalda til einkaréttarlegs félags sem hann hafði ekki valið að greiða til. Þá lá fyrir að stefnumál félagsins fóru gegn stjórnmálalegum skoðunum Varðar. Að auki lítur dómstóllinn til þess að þrátt fyrir að gjaldið hafi ekki verið hátt hafi kerfisbundin og framhaldandi innheimta þess gert það að verkum að íþyngjandi áhrif þess yrðu talsverð þegar til lengri tíma væri litið. Loks hafi þessi lögbundna skylda falið í sér sérmeðferð löggjafans á ákveðnu félagi og mismunun gagnvart öðrum félögum sem gætu í sumum tilvikum farið gegn 11. gr. mannréttindasáttmálans. Allir framangreindir þættir leiddu til þess að dómstóllinn taldi íslenska ríkið hafa brotið gegn 11. gr. mannréttinda
sáttmálans.

Forsaga frumvarpsgerðar.

Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að Landssamband smábátaeigenda hafi lagt áherslu á það við vinnslu frumvarpsins að samhliða afnámi greiðslumiðlunar lífeyrisgreiðslna og tryggingafjár væri nauðsynlegt að tryggja starfsgrundvöll sambandsins þar sem það fari með mörg og mikilsverð verkefni fyrir félagsmenn sína. Af því tilefni hafi komið fram tillaga um greiðsluhagræði til handa sambandinu en henni hafi harðlega verið mótmælt af Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Félagi vélstjóra og tæknimanna, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum atvinnulífsins og Sjómannasambandi Íslands. Hafi framangreindir aðilar krafist þess að ákvæði 2. gr. frumvarpsins yrði fellt brott en ella að hagræðið yrði látið ná með sama hætti til skyldu fiskkaupenda og þeirra sem taka sjávarafurðir í umboðssölu til að greiða hlutfall af samanlögðu hráefnisverði þess afla sem þeir taka við inn á reikninga LÍÚ, VM, félags vélstjóra og málmtæknimanna, Farmanna- og fiskimannasambands Íslands og Sjómannasambands Íslands. Þá kemur fram að ráðuneytinu hafi borist bréf frá Landssambandi línubáta þar sem upplýst hafi verið að félagið stæði ekki gegn tillögunni, en um leið væri þess óskað að félagið nyti sama hagræðis og Landssamband íslenskra smábátaeigenda. Í ljósi þessara athugasemda hafi verið ákveðið að víkka út greiðsluhagræði 2. gr. frumvarpsins þannig að það næði til allra hagsmunafélaga smábáta
eigenda að álagning gjaldsins væri ekki fastákveðin í lögum heldur réðist af ákvörðun félaganna sjálfra, þ.e. félagsmanna þeirra hverju sinni.

Gagnrýni umsagnaraðila.

Í umsögn Viðskiptaráðs Íslands kemur m.a. fram að á sama tíma og ráðið fagnar þeim breytingum sem frumvarpið hefur í för með sér verði ekki hjá því komist að gagnrýna harðlega að innheimta félagsgjalda fyrir Landssamband smábátaeigenda sé framkvæmd með þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Bendir ráðið á að rök frumvarpsins þess efnis að mikilsvert starf sambandsins réttlæti innheimtuhagræðið haldi ekki þar sem þá væri réttlætanlegt að ýmis önnur hagsmunasamtök færu fram á álíka innheimtu félagsgjalda. Samtök atvinnulífsins o.fl. benda á að 2. gr. frumvarpsins hafi í för með sér ójöfnuð þar sem verið sé að opna fyrir sérmeðferð fyrir smábátaeigendur og óeðlilegt sé að smábátaeigendur njóti einir ríkisaðstoðar með því að ríkisstofnanir tryggi innheimtu félagsgjalda. Þá hafi ekki verið tekið tillit til þess að Landssamband smábátaeigenda hafi ekki gert kjarasamninga við sjómenn. Framangreind sjónarmið voru ítrekuð á fundi nefndarinnar af fulltrúa Samtaka fiskmarkaða sem einnig vakti athygli á þeim íþyngjandi áhrifum sem slík gjaldtaka hefði í för með sér fyrir fiskmarkaði og viðskiptavini þeirra.

Álit 1. minni hluta sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar.

Mat 1. minni hluta er að ákvæði 2. gr. frumvarpsins feli ekki í sér að farið sé gegn frelsi útgerðarmanna smábáta til þess að velja sér þann félagsskap sem samræmist skoðunum þeirra. Þá virðast þvingandi áhrif þess vera takmörkuð þar sem einstakir smábátaeigendur hafa val um það hvort þeir greiða til hagsmunafélags eða ekki. Ætlunin er að þeir sem kjósa að greiða gjald samkvæmt ákvæðinu greiði það til einkaréttarlegra félaga eins og í máli Varðar Ólafssonar. Á móti kemur þó að greiðendur fá að ákveða til hvaða félags greiðslur þeirra eiga að berast. Því geta ákvarðanir þeirra m.a. byggst á stjórnmálalegum forsendum. Þá virðist komið í veg fyrir að gjaldheimta verði eins kerfisbundin og framhaldandi og í máli Varðar Ólafssonar með því að útgerðarmanni er heimilað að hætta að greiða gjaldið að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Eins og fram hefur komið byggist hagræði 2. gr. á þeim rökum að ákvæðið ýti undir tryggar heimtur á framlagi til Landssambands smábátaeigenda vegna þess mikilsverða starfs sem sambandið hefur unnið á síðustu árum, auk þess sem gert er ráð fyrir að greinin gildi um önnur sambærileg félög útvegsmanna. Voru framangreind rök ítrekuð af fulltrúum sjávar
útvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í tölvupósti til nefndarinnar og þar bent á mikilvægi Landssambands smábátaeigenda fyrir tiltekinn útgerðarflokk. Auk þess að vera stéttarfélag gegni sambandið hlutverki við fræðslu, öryggis- og gæðamál og komi fram sem málsvari smábátaeigenda gagnvart stjórnvöldum. Þá séu þau félög önnur, sem stofnuð hafa verið meðal eigenda smábáta enn smá en þau muni njóta ákvæða frumvarpsins varðandi innheimtu félagsgjalds kjósi þau svo.

Eins og fram hefur komið var bent á að innheimtuhagræði 2. gr. frumvarpsins hefði íþyngjandi áhrif á ákveðinn hóp. 1. minni hluti telur verulegar líkur á að téð hagræði muni hafa í för með sér að aðilum í sömu stöðu verði tryggð mismunandi réttindi. Landssamband línubáta virðist telja eðlilegt að það njóti hagræðis frumvarpsins. Afstaða Samtaka íslenskra sjómanna liggur ekki fyrir. Önnur félög útgerðarmanna telja að með sömu rökum ættu þau einnig að njóta sama hagræðis og hagsmunasamtök smábátaeigenda. Það er skilningur 1. minni hluta að sá aðstöðumunur sem kann að felast í 2. gr. frumvarpsins verði að byggjast á ítarlegum og málefnalegum röksemdum. Þrátt fyrir að ekki verði dregið í efa að Lands
samband smábátaeigenda hafi gegnt mikilvægu hlutverki, bæði fyrir félagsmenn sína og aðra, og muni eflaust gera það áfram, verði ekki hjá því litið að hlutverk þess hefur ekki þau nánu tengsl við almannahagsmuni sem 1. minni hluti telur nauðsynleg til þess að réttlæta að ákveðnum hópi aðila verði fengið lögákvæðið hagræði umfram aðra. Má í því sambandi m.a. benda á að Landssamband smábátaeigenda virðist ekki hafa lokið gerð kjarasamninga við sjómenn sína. Þá telur 1. minni hluti sig ekki geta litið fram hjá ábendingum sem komu fram á fundi nefndarinnar þess efnis að félaginu væri frjálst að ganga til samninga við fisk
kaupendur um að koma á því innheimtuhagræði sem 2. gr. frumvarpsins kveður á um. Af þeim sökum leggur 1. minni hluti til að 2. gr. frumvarpsins verði felld brott en bendir um leið á að sá tími sem líða mun fram að gildistöku frumvarpsins ætti að nýtast til að leita leiða til að tryggja rekstrargrundvöll Landssambands smábátaeigenda.

Í ljósi framangreinds leggur 1. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

2. gr. falli brott.

Sigurður Ingi Jóhannsson, Einar K. Guðfinnsson og Róbert Marshall voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 2. sept. 2011.

Lilja Rafney Magnúsdóttir,

form., frsm.

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir.

Helgi Hjörvar.

Björn Valur Gíslason.