140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 58 — 58. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um skilgreiningu auðlinda.

Flm.: Vigdís Hauksdóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Gunnar Bragi Sveinsson.

Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra að fá færustu sérfræðinga á sviði auðlindaréttar til að semja frumvarp sem skilgreinir með tæmandi hætti hvað flokkast til auðlinda hér á landi og hverjar auðlindir Íslands eru.

Greinargerð.

Þingsályktunartillaga þessi var lögð fram á 139. löggjafarþingi (714. mál) og er nú endur
flutt óbreytt.

I. Auðlindaréttur sem fræðigrein.

Auðlindaréttur er ný fræðigrein í íslenskri lögfræði og er nátengdur umhverfisrétti. Eðli málsins samkvæmt fjallar auðlindaréttur um þær réttarreglur sem varða stjórnun, nýtingu og meðferð auðlinda. Heildstæð stefna um nýtingu auðlinda hefur ekki verið mótuð að neinu marki hérlendis.

Eitt af því sem stuðlar að ábyrgri umhverfishegðun er að líta svo á að náttúruauðlindir og réttur til þess að nýta þær hafi verðgildi þó að í sumum tilfellum kunni að vera erfitt að meta slíkt til fjár. Auðlindaréttur er nátengdur nýtingu náttúruauðlinda. Réttur þjóða til að njóta auðlinda sinna nýtur verndar í þjóðarétti. Á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 14. desem
ber árið 1962 var samþykkt yfirlýsing nr. 1803 sem fjallar um sjálfstæði þjóða til að ráðstafa náttúruauðlindum sínum. Segir þar meðal annars að nýting náttúruauðlinda eigi að þjóna hagsmunum og auka velmegun fólks í viðkomandi ríki. Hefur þessi regla verið staðfest í alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og alþjóðasamningnum um efna
hagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem voru fullgiltir af Alþingi 28. ágúst 1979, sbr. auglýsingu nr. 10/1979 í C-deild Stjórnartíðinda og tóku gildi hér á landi 22. nóvember sama ár. Í 2. mgr. 1. gr. beggja samninganna segir orðrétt: Allar þjóðir mega, í sínu eigin mark
miði, ráðstafa óhindrað náttúruauðæfum og auðlindum sínum brjóti það ekki í bága við neinar skuldbindingar sem leiðir af alþjóðlegri efnahagssamvinnu, byggðri á grundvallarregl
unni um gagnkvæman ábata, og þjóðarétti."

Árið 2000 skilaði svokölluð auðlindanefnd sem kosin var af Alþingi af sér álitsgerð. Hlut
verk nefndarinnar var að fjalla um auðlindir sem eru eða kynnu að verða þjóðareign. Það eru meðal annars öll verðmæti í sjó og á hafsbotni innan efnahagslögsögu, svo og í almenningum, afréttum og öðrum óbyggðum löndum utan heimalanda, námur í jörð, orka í rennandi vatni og jarðhiti. Taldi nefndin brýnt að mótuð yrði samræmd stefna og stjórn á nýtingu náttúru
auðlinda á Íslandi sem skapaði heilsteyptan lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráð
stöfun og nýtingu náttúruauðlinda. Ísland hefur gengist undir skuldbindingar að alþjóðarétti er varða rannsóknir og nýtingu á auðlindum, svo sem rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar frá 1992 og Kyoto-bókunina frá 1997. Hugtakið sjálfbær þróun hefur verið tengt umhverfisrétti allt frá því að Brundtland-skýrslan um sjálfbæra þróun kom út árið 1987 og þá ekki síst í tengslum við nýtingu og verndun náttúruauðlinda og ákvarðanatöku á því sviði. Með sjálfbærri þróun er átt við að mæta þörfum samtímans án þess að draga úr möguleikum komandi kynslóða til að mæta þörfum sínum.

II. Almennt um náttúruauðlindir.

Fjölmargar náttúruauðlindir sem ýmist gegna veigamiklu hlutverki í framleiðslu eða hafa mikil áhrif á vellíðan fólks eru án eignarréttar. Þær eru því ekki markaðsvörur og markaðsöfl geta ekki stjórnað nýtingu þeirra. Slíkar náttúruauðlindir eiga á hættu að vera ofnýttar, stundum svo verulega að þeim er eytt með öllu. Aðrar auðlindir lúta stjórnun af einhverju tagi. Hagfræðileg vandamál ríkja geta stundum leitt til lagasetningar á þessu sviði. Á sama tíma og hagfræðileg vandamál koma upp við stjórnun náttúruauðlinda vegna ágangs einstak
linga, fyrirtækja og í sumum tilfellum opinberra aðila, til nýtingar þeirra er oft gripið til aðgerða af hálfu ríkisvaldsins til að koma böndum á nýtinguna. Eru þá oftar en ekki sett lög til að ná tökum á auðlindastjórn. Gott dæmi um slíka lagasetningu eru lög nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í lögunum var sjávarútvegsráðherra veitt heimild til að ákveða hámark þess afla sem veiða mátti af ákveðnum fisktegundum á tilteknu tímabili til að koma í veg fyrir ofveiði. Þá getur lagasetning haft í för með sér hagfræðileg áhrif. Ágætt dæmi um slíkt eru lög nr. 85/2002, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Var með þessari lagasetningu stigið skref í átt að auðlindagjaldi í fiskveiðum og tekið upp veiðigjald eða hið svokallaða auðlindagjald.

III. Hugtakið auðlind.

Hugtakið auðlind er víðfeðmt og nær til margra þátta samfélagsins. Talið er að allir þættir náttúrunnar, jörðin, lífríkið, vatn, sólarljós og loft geti talist til náttúruauðlinda. Auðlindir geta verið skilgreindar sem þjóðareign, svo sem fiskstofnar og orkulindir. Afskipti ríkisins ná samt til margra annarra auðlinda en þeirra sem beinlínis eru taldar þjóðareign. Samfélagið sjálft hefur tekið á sig að stuðla að verndun mikilvægra þátta umhverfisins, svo sem hrein
leika andrúmsloftsins, og sett reglur um nýtingu dýrastofna og annarra þátta lífríkisins. Segja má að náttúruauðlindir geti verið beinn þáttur í neyslu eins og til dæmis útivistarsvæði og veiðisvæði fyrir villt dýr. Þær auðlindir sem ekki teljast vera náttúruauðlindir eðli málsins samkvæmt eru til dæmis mannauður, þekkingarkerfi, gagnagrunnar og önnur hliðstæð verk
efni sem menn hafa skapað.

Í skýrslu auðlindanefndar sem forsætisráðuneytið gaf út árið 2000 flokkar Geir Oddsson náttúruauðlindir á eftirfarandi hátt (sjá fylgiskjal I með skýrslunni):

Flokkur	Gerð	Flokkur	Gerð
Land

Land til beitar	Ferskvatn	Fiskar sem villt dýr
Land til nýbygginga	Ómengað vatn
Ýmis hlunnindi	Vatnsból
Jarðorkulindir	Vatnsföll
Jarðvegur	Útivist
Land til urðunar og móttöku úrgangs	Örverur
Námur	Haf	Efni á hafsbotni og neðan hans
Friðlýst land	Hafið sem viðtaki úrgangs
Skordýr	Nytjastofnar
Land til skógræktar	Siglingaleiðir
Land til útivistar	Sjávarföll
Útsýni, landslagsheildir o.fl.	Útivist
Villt dýr	Andrúmsloft	Hreint loft
Örverur	Andrúmsloftið sem viðtaki útblásturs
Rafbylgjur til fjarskipta
Vindorka
Lífríkið	Vistkerfi
Stofnar
Erfðaefni
1

Þess ber að geta að þessi listi er ekki tæmandi.

Íslendingar eiga hlutdeild í auðlindum mannkyns alls, svo sem auðlindum úthafsins, sólar
ljósinu og andrúmsloftinu sem viðtaka. Oft er forsjá slíkra auðlinda skilgreind á grundvelli alþjóðasamninga þar sem réttindi og skyldur einstakra ríkja eru skilgreind. Því falla þessar auðlindir undir þjóðarforsjá. Með nokkurri einföldun má segja að auðlindahugtakið nái til hvers konar gæða sem eru takmörkuð.

IV. Eignarhald á auðlindum.

Hér á landi hefur eignarhaldi náttúruauðlinda verið háttað með ýmsum hætti og oft og tíðum hafa skapast deilur í þjóðfélaginu hvernig þessum málum skuli skipað. Í skýrslu auð
lindanefndar frá árinu 2000 var lagt til að tekið yrði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrána þar sem náttúruauðlindir sem ekki væru háðar eignarrétti yrðu lýstar þjóðareign. Ákvæðið sem nefndin lagði til var svohljóðandi:

Náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti eru þjóðareign eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Handhafar löggjafar og framkvæmdarvalds fara með for
sjá, vörslu og ráðstöfunarrétt þessara auðlinda og réttinda í umboði þjóðarinnar.

Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign má ekki selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lögaðila. Þó má veita þeim heimild til afnota eða hagnýtingar á þessum auðlindum og réttindum gegn gjaldi, að því tilskildu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Slík heimild nýtur verndar sem óbein eignarréttindi.

Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign ber að nýta á sem hagkvæmastan hátt og á grundvelli sjálfbærrar þróunar og skal arði af þeim varið til þess að vernda auðlindirnar, rannsaka þær og viðhalda þeim, svo og til hagsældar fyrir þjóðina að öðru leyti."2

Taldi nefndin að vegna þess að aðstæður og viðhorf gætu breyst í tímans rás væri rétt að gera ekki ráð fyrir að náttúruauðlindir og landsréttindi yrðu skilgreind í sjálfri stjórnarskránni heldur yrði það gert í almennum lögum. Þá gekk nefndin út frá því að land, landsréttindi, auðlindir og hlunnindi í þjóðlendum sem ekki voru háðar einkaeignarrétti yrðu þjóðareignir, sbr. lög nr. 58/1998, um þjóðlendur, og lög nr. 57/1998, um rannsóknir á nýtingu á auð
lindum í jörðu. Sömuleiðis nytjastofnar á Íslandsmiðum, sbr. lög nr. 38/1990, um stjórn fisk
veiða, og auðlindir sem eru á eða í eða undir hafsbotninum, utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær, sbr. lög nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auð
lindum hafsbotnsins. Jafnframt þyrfti að laga ákvæði þessara laga að hinu nýja stjórnar
skrárákvæði.3

Hefur þessi tillaga ekki náð fram að ganga né heldur aðrar tillögur sama efnis. Því hefur sú áleitna spurning vaknað hvort ástæða sé til að setja slíkt náttúruauðlindaákvæði inn í stjórnarskrá sem varin er af stjórnskipunarrétti fremur en að setja ákvæði inn í sérlög sem hægt er að breyta með einföldum þingmeirihluta. Slíkt var t.d. gert á vorþingi með lögum nr. 58/2008, um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði.

Á árum áður var landsvæði á Íslandi skipt í eignarlönd, afrétti og almenninga eftir því hvernig eignarhaldi var háttað. Með lögum nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, var gerð breyting á þessari skipan og nú er íslensku landi að meginstefnu skipt í eignarlönd og þjóðlendur. Í 2. gr. laganna er skýrt kveðið á um að íslenska ríkið sé eigandi hvers konar landsréttinda og hlunninda sem ekki eru háð einka
eignarrétti. Þarna var verið að skerpa mörkin á milli eignarréttar ríkisins á auðlindum sem kveðið er á um í ýmsum lögum og einkaeignarréttar einstaklinga á auðlindum.

Í 2. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breyt
ingum, kemur fram að eignarréttur að auðlindum í eignarlöndum og þar með talið innan net
laga í stöðuvötnum og sjó, sé á forræði landeiganda. Í frumvarpinu var aftur á móti lýst yfir eignarrétti ríkisins á auðlindum í jörðu utan eignarlanda og nær sá réttur meðal annars til jarðefna, jarðhita og grunnvatns.4 Með lögum nr. 58/2008, var bætt nýrri grein við lögin, 3. gr. a, og eru 1. og 2. mgr. hennar svohljóðandi:

Ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, er óheimilt að fram
selja beint eða óbeint og með varanlegum hætti eignarrétt að jarðhita og grunnvatni umfram heimilis- og búsþarfir, sbr. 1. mgr. 10. gr. og 14. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að framselja réttindi til ríkis, sveitarfélags eða félags sem alfarið er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga og sérstaklega er stofnað til að fara með eignarhald þessara réttinda."

Í 4. gr. laga nr. 20/2006, vatnalögum, er eignarhaldi á vatni svo lýst: Fasteign hverri, þar með talið þjóðlendu, fylgir eignarréttur að því vatni sem á henni eða undir henni er eða um hana rennur." Um frekara eignarhald vatns er fjallað nánar í II. kafla laganna. Með lögum nr. 58/2008, var sett inn ný grein í lögin, 9. gr. a, um takmarkanir á varanlegu framsali opinberra aðila á eignarrétti á vatni, og hljóða 1.–3. mgr. greinarinnar svo:

Ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum, sem alfarið eru í eigu þeirra, er óheimilt að fram
selja beint eða óbeint og með varanlegum hætti eignarrétt að vatni sem hefur að geyma virkj
anlegt afl umfram 10 MW.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er heimilt að framselja réttindi til ríkis, sveitarfélags eða félags sem alfarið er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga og sérstaklega er stofnað til að fara með eignarhald þessara réttinda.

Ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu, sbr. 2. mgr., er heimilt að veita tímabundið afnotarétt að réttindum skv. 1. mgr. til allt að 65 ára í senn. Handhafi tímabundins afnota
réttar skal eiga rétt á viðræðum um framlengingu réttarins þegar helmingur umsamins afnota
tíma er liðinn."

Í 1. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, er tekinn af allur vafi um að enginn annar en íslenska ríkið sé eigandi allra auðlinda á, eða í eða undir hafsbotninum, utan netlaga, og svo langt til hafs sem fullveldisréttur íslenska ríkisins nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki.

Í 1. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, er kveðið á um eignarhald á fiskstofnum á Íslandsmiðum. Þar segir í 1. gr.: Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóð
arinnar." Hreinir hagsmunir og heimildir sem réttarreglur tryggja öllum almenningi til mis
munandi nota vissra verðmæta eða víðtækra umráða verða ekki talin eign. Þetta þýðir að almenningur, þjóðin eða þjóðarheildin, getur ekki verð eigandi í eignarréttarlegum skilningi, enda hefur þjóðin sem slík ekki þær almennu heimildir sem einstaklingseignarrétti fylgja.5 Ríkið getur hins vegar verið aðili eignarréttinda.6 Af þessu má ráða að eignarréttur náttúru
auðlinda hér á landi sé í meginatriðum tvenns konar að íslenskum rétti:

1.	Séreignarréttur einstaklinga eða lögaðila sem nefndur hefur verið einkaeignarréttur og fara þeir sem njóta hans með rétt til hvers konar umráða og ráðstöfunar auðlindanna svo fremi að þeim rétti séu ekki settar skorður í lögum eða vegna réttinda annarra.

2.	Eignarréttur ríkisins sem því hefur verið fenginn með einstökum fyrirmælum í lögum er sérstakt form á eignarráðum.

Það sem skilur að framangreindan rétt ríkisins og einkaeignarrétt sem ríkið getur verið aðili að eins og hver annar lögaðili, er að ríkinu hefur verið falinn hinn sérstaki eignarréttur í skjóli þess að engir einstaklingar eða lögaðilar geti sannað eignarrétt sinn að þeim náttúru
auðlindum sem um er að ræða.7

V. Auðlindir án eiginlegs eignarréttar.

Fyrir utan náttúruauðlindir sem falla undir eignarrétt eru fyrir hendi margvísleg náttúru
gæði sem telja má til náttúruauðlinda í víðtækustu merkingu þess orðs. Flest svæði á jarðar
kringlunni lúta einhvers konar yfirráðum ríkja og nú er lítið sem ekkert eftir af ónumdum svæðum (lat. res nullius).8 Latneska hugtakið res communes merkir það sem er öllum sam
eiginlegt og í eignarrétti hefur það verið notað um ákveðin gæði og/eða eftir atvikum svæði sem eru utan lögsögu einstakra ríkja og öllum er frjáls til umferðar og nota. Ekki er hægt að viðurkenna neinn eignarrétt í hefðbundnum skilningi, hvorki einkaeignarrétt né eignarrétt ríkja yfir gæðum þessum eða svæðum. Má hér nefna til útskýringar dæmi um res communes: Hafsvæði sem er utan lögsögu ríkja, oft kallað úthaf, geimurinn sem er utan lofthelgi ein
stakra ríkja, andrúmsloftið og sólarljósið. Þessi gæði geta verið takmörkunum háð varðandi ráðstöfun, nýtingu og meðferð. Ríki heims hafa í gegnum árin gert með sér alþjóðlega sátt
mála og gengist undir þjóðréttarlegar skuldbindingar til þess að vernda óheft og óspillt not af þessum auðlindum. Einstök ríki hafa í krafti fullveldisréttar síns síðan sett sérstakar og nánari reglur innan lögsögu sinnar.9

VI. Leiðir til auðlindastjórnar.

Verulega hefur gengið á fjölmargar náttúruauðlindir undanfarna áratugi og svo mikið að nú er tilfinnanlegur skortur á mörgum mikilvægum auðlindum eins og vatni og öðrum um
hverfisgæðum af ýmsu tagi. Því hafa þjóðir heims kappkostað við að finna og þróa leiðir til að nýta náttúruauðlindir með hagkvæmum hætti og beinist athyglin aðallega að hagrænum stjórntækjum sem takmarka ekki nýtingu á náttúruauðlindum, heldur haga nýtingu þannig að hún sé ábatasöm fyrir viðkomandi og heildarhag allra.10 Bent hefur verið á að erfiðara sé að stjórna auðlindum sem frjáls aðgangur er að því að þá er ekki um að ræða umráðarétt ein
stakra aðila yfir þeim. Margir hagfræðingar hafa haldið því fram að í mörgum tilvikum sé hægt að leysa þennan vanda með því að breyta sameign í einkaeign, eða með því að úthluta afnotarétti/kvótum til tiltekinna einstaklinga eða fyrirtækja. Þá hafa verið sett fram sjónarmið um að afnotarétturinn sé bæði framseljanlegur og varanlegur.11

Aðferðum við auðlindastjórn má skipta í fjóra meginflokka en þeir eru:

1.	Eignarréttarskipan.

2.	Leiðréttandi gjöld og uppbætur, svokallaðir grænir skattar.

3.	Magntakmarkanir.

4.	Tæknileg skilyrði.12

Einhverjir eru þeirrar skoðunar að út frá fræðilegu sjónarmiði skili fyrstu tveir flokkarnir hagkvæmustu auðlindanýtingunni þjóðhagslega séð. Eignarréttarskipan er talin álitlegri því að jafnaði krefst hún minni miðstýringar og upplýsingaöflunar en leiðréttandi gjöld og upp
bætur. Á móti kemur að stundum er erfitt að koma við nægilega fullkominni eignarréttarskip
an. Eitthvað er um að auðlindir eru ekki nýttar eins og hagkvæmast væri og hefur það orðið til þess að margar þeirra, eins og andrúmsloftið, ósonlagið, landslag, dýra- og fiskstofnar, líf
ríkið og fleiri auðlindir, eru ekki í séreign og þar með geta ekki orðið viðskipti með þessi gæði. Afleiðingarnar geta orðið afdrifaríkar eins og dæmin sanna um dýr í útrýmingarhættu og þau sem þegar hefur verið útrýmt eins og til dæmis moa-moa fuglinn á Nýja-Sjálandi og geirfuglinn á Íslandi. Ekkert kemur í staðinn fyrir útdauða tegund og engir fjármunir geta bætt skaðann.

Af framangreindum fjórum aðferðum við auðlindastjórn eru þær tvær fyrstnefndu taldar vera hagfræðilega skilvirkastar. Það er því afar athyglisvert að hér á landi hefur einkum tveimur síðastnefndu aðferðunum verið beitt við auðlindastjórn. Magntakmarkanir eiga tæp
ast rétt á sér nema þegar fyrstu tvær leiðirnar eru ekki tiltækar. Hvað varðar síðustu að
ferðina, að byggja auðlindastjórn upp á tæknilegum takmörkunum þá er það í flestum tilfell
um verra en athafnaleysi frá þjóðhagslegu sjónarmiði.

VII. Hagfræðileg álitaefni.

Markaðskerfi er ráðandi skipulag í efnahagsstarfsemi ríkja heims og fer nýting náttúruauð
linda fram innan ramma þess kerfis. Viðskipti eru flutningur eignarréttar frá einum aðila til annars og því krefjast viðskipti þess að hann sé til staðar. Án eignarréttar geta engin viðskipti átt sér stað. Sumir eru þeirrar skoðunar að náttúruauðlindir gegni lykilhlutverki í allri fram
leiðslu sem síðan skapar hagsæld samfélagsins. Færa má fyrir því rök að flestir þættir náttúr
unnar, eins og til dæmis jörðin, vatnið, loftið, sólarljósið og lífríkið, geti talist til náttúruauð
linda. Þær verða ekki verðmætari í efnahagslegum skilningi fyrr en eftirspurn myndast og framboðið hættir að verða ótakmarkað. Náttúran gegnir tvíþættu hlutverki í framleiðslustarf
semi. Annars vegar er hún uppspretta þeirrar orku og hráefna sem framleiðslan þarfnast og hins vegar verður hún að taka við þeim úrgangi sem af framleiðslunni stafar. Af þessu leiðir að andrúmsloftið verður að náttúruauðlind fyrir efnahagsstarfsemina, því að það tekur við út
streymi gróðurhúsalofttegunda og er því nokkurs konar viðtaki fyrir þær. Því má segja með nokkurri einföldun að auðlindahugtakið nái til hvers konar gæða sem eru takmörkuð.13

Á undanförnum áratugum hefur komið í ljós að margar náttúruauðlindir sem áður virtust ótakmarkaðar eru það ekki og eru orðnar að takmörkuðum auðlindum. Þegar slíkt á sér stað kemur upp hætta á að ótakmarkandi aðgangur leiði til ofnýtingar og sóunar. Hægt er að bregðast við þessum vandamálum með því að takmarka aðgang að auðlindunum með skil
greindum eignarrétti eða setja reglur er varða nýtingu þeirra. Þegar aðgangur að náttúruauð
lindunum er takmarkaður með þessum hætti fá þær markaðasverð í nútímaskilningi þess orðs. Einnig er hægt að verðleggja náttúruauðlindir og réttinn til að nýta þær sem leiðir til þess að hægt sé að eiga viðskipti með þær. Talið er að sú aðferð skapi meiri virðingu fyrir viðkom
andi auðlind og leiði til ábyrgari nýtingar hennar. Jafnframt hvetur þetta fyrirtæki sem þurfa á auðlindinni að halda til þess að ná fram hagkvæmni í rekstri. Það má færa fyrir því rök að auðlindaskortur sé til staðar á Íslandi ekki síður en annars staðar. Mengun andrúmslofts og sjávar, hlýnun jarðar og rýrnun ósonlagsins eru hnattræn vandamál og snerta Íslendinga eins og aðrar þjóðir. Því er spáð nú að röskun vistkerfa og breyting veðurfars hafi ófyrirsjáanlegar afleiðingar og skapi vanda fyrir komandi kynslóðir. Aukning gróðurhúsaáhrifa er afleiðing iðnvæðingar, fólksfjölgunar, röskunar og andvaraleysis um þessi mál vegna fjárhagslegra hagsmuna af því að viðhalda framleiðslustigi og neyslu.

Hlýnun andrúmslofts, minnkun á líffræðilegri fjölbreytni og eyðingu ósonlagsins má rekja til nýrrar tegundar neyslumynsturs mannkynsins sem byggist á síaukinni eftirspurn eftir efnislegum gæðum sem eru framleidd í iðnaði sem þarfnast náttúrulegra auðlinda og veldur ójafnvægi í náttúrunni. Þetta getur stofnað lífríki jarðarinnar í hættu. Gríðarlegur efnahags
vöxtur og ör fólksfjölgun hefur valdið því að nýting auðlinda og umhverfismál hafa orðið eitt helsta viðfangsefni ríkja heims á undanförnum árum.14 Á síðustu hundrað árum hefur fólks
fjöldi í heiminum vaxið úr 1,65 milljörðum manna í rúmlega 6,7 milljarða og 80% af þessari fjölgun hefur átt sér stað eftir 1950.15 Mannfjöldaspá gerir ráð fyrir að árið 2025 verði mann
kynið 8 milljarðar og 9,2 milljarðar árið 2050.16 Maðurinn hefur nú gríðarleg og víðtæk áhrif á helstu undirstöður lífríkisins í orku- og efnahringrás jarðarinnar.17

Það er vísindalega sannað að hinir efnameiri eyða meiru en hinir fátækari og því gengur hraðar á náttúruauðlindir heimsins í þeim ríkjum sem búa við meiri hagsæld.18

VIII. Gjaldtaka náttúruauðlinda hér á landi.

Bent hefur verið á að í sumum tilvikum er mögulegt að verðleggja náttúruauðlindir og þá sérstaklega réttinn til að nota þær. Löggjafinn getur ákveðið að láta þá sem nýta auðlind greiða með einum eða öðrum hætti gjald til samfélagsins fyrir afnot hennar, hvort sem um er að ræða gjaldtöku í formi skatta eða þjónustugjalda. Slík gjaldtaka þarf að vera almenn og við framkvæmd hennar skal gæta málefnalegra sjónarmiða og jafnræðis.19 Leiðsögn mark
aðshagkerfisins, eða ósýnilega höndin" svonefnda, nær aðeins til þeirra gæða sem unnt er að kaupa og selja á markaði og til þess að úrræði eins og gjaldtaka verði tekin upp í einhverri mynd verða pólitískar og efnahagslegar forsendur að vera til staðar.

Ágætt fordæmi gjaldtöku hér á landi af auðlind var kísilgúrverksmiðjan við Mývatn. Fyrir
tækið var látið greiða leigugjald fyrir afnot auðlindarinnar í almenningi Mývatns. Annað dæmi um slíka gjaldtöku er skv. 3. gr. laga nr. 101/2000, um breytingar á lögum um eignar
rétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990. Í lögunum er iðnaðarráðherra veitt heimild til þess að ákvarða eða semja um endurgjald fyrir töku eða nýtingu ólífrænna eða lífrænna auðlinda hafsbotnsins annarra en lifandi vera utan netlaga, sbr. 1. gr. laganna. Með lögum nr. 85/2002, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var stigið skref í átt að auðlindagjaldi í fiskveiðum er tekið var upp veiðigjald. Í fylgiskjali með frumvarpinu frá fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins er tiltekið að til
gangur frumvarpsins hafi fyrst og fremst verið að leggja á gjald fyrir veiðiheimildir sem veittar væru á grundvelli laga um stjórn fiskveiða. Skyldi upphaf innheimtu hefjast þann 1. september 2004. Í athugasemdum við 10. gr. frumvarpsins er fjallað um gjaldtöku og er nánar útlistað hvernig haga eigi gjaldtöku og álagningu. Varð þessi breyting að VI. kafla laga nr. 38/1990.