140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 586 — 239. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins,

nr. 1/1997, með síðari breytingum (iðgjald launagreiðanda).

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Inngangur.

Frumvarpið er lagt fram vegna athugasemda sem Fjármálaeftirlitið gerði við trygginga
fræðilega stöðu A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR). Fjármálaeftirlitið hafði krafist þess að stjórn LSR endurskoðaði iðgjald launagreiðenda með hliðsjón af 4. mgr. 13. gr. laga nr. 1/1997 við fyrsta tækifæri. Í frumvarpinu birtist vilji ríkisstjórnarinnar í málinu. Stjórnvöld vilja fresta því að taka á fjárhagsvanda LSR sem mun að óbreyttu aukast á næsta ári eða árum, allt eftir því hvenær gripið verður til aðgerða sem tryggja lausn vandamálsins.

Ábyrgð stjórnar.

Í 13. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, segir: Leiði trygginga
fræðileg athugun í ljós að iðgjald sjóðfélaga til sjóðsins ásamt mótframlög atvinnurekenda dugi ekki til greiðslu á skuldbindingum sjóðsins skal stjórn sjóðsins hækka framlag launa
greiðenda til samræmis við niðurstöðu athugunarinnar." Þrátt fyrir skýr lagafyrirmæli um breytingu iðgjaldagreiðslna til samræmis við tryggingafræðilega stöðu A-deildarinnar þá hefur stjórn sjóðsins ekki hækkað iðgjald launagreiðenda til að mæta skuldbindingum um
fram eignir. Samkvæmt upplýsingum minni hluta fjárlaganefndar hafa fulltrúar launamanna í stjórn LSR í tvígang lagt fram tillögu um hækkun iðgjaldaprósentu. Í fyrsta sinn 29. septem
ber 2010 og síðan 28. september 2011. Tillagan var felld í bæði skiptin af fulltrúum launa
greiðenda, meðal annars með tilvísun í bréf fjármálaráðherra til stjórnar, dags. 27.9.2011. Í bréfinu var boðað að gerðar yrðu lagabreytingar á haustþingi sem beinlínis sé ætlað að bregðast við athugasemdum Fjármálaeftirlitsins.

Viðfangsefnið.

Að mati Fjármálaeftirlitsins starfar A-deild LSR samkvæmt sérlögum sem ganga framar almennu lögunum um lífeyrissjóði. Á A-deildinni hvílir skýr skylda stjórnar til að hækka framlag launagreiðenda í samræmi við niðurstöðu á athugun á tryggingafræðilegri stöðu sjóðsins. Þann 30.9.2011 var áætlað að tryggingafræðileg staða A-deildarinnar væri neikvæð um 14,5%. Undir lok ársins 2008 var gerð sú breyting á lögum um skyldutryggingu lífeyris
réttinda og starfsemi lífeyrissjóða að heimila þeim tímabundið að hafa allt að 15% neikvæðan mun á milli eignarliða og framtíðarskuldbindinga lífeyris miðað við tryggingafræðilega stöðu liðins árs, en mörkin voru áður 10%. Í þessu frumvarpi er lagt til að kveðið verði skýrt á um að þessi vikmörk eigi einnig við um A-deild LSR. Fyrir liggur að sjóðurinn er kominn að ystu mörkum þess sem heimilað verður samkvæmt frumvarpinu og því er líklegt að haldi fram sem horfir gæti þurft að rýmka þessar heimildir snemma árs 2012.

Lausnir.

Í athugasemdum við frumvarpið eru nefndar fjórar leiðir sem komu til greina til að bregð
ast við athugasemdum Fjármálaeftirlitsins: Í fyrsta lagi að skerða réttindi, í öðru lagi útgáfa skuldabréfs til sjóðsins, í þriðja lagi hækkun á framlagi launagreiðenda um 4% og í fjórða lagi að vikmörk 39. gr. laga nr. 129/1997, þ.m.t. ákvæðis til bráðabirgða VI, giltu einnig um A-deild LSR." Stjórnvöld hafa ákveðið að fara leið fjögur en með því að breyta lögum nr. 1/1997.

Forsaga A-deildar LSR.

Með lögum nr. 141/1996 voru gerðar verulegar breytingar á þágildandi lögum um Líf
eyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 29/1963, og lögum um Lífeyrissjóð hjúkrunarkvenna, nr. 16/1965. Breytingarnar voru einkum fólgnar í því að eftirlaunakerfi ríkisstarfsmanna sem verið hafði að stórum hluta fjármagnað með gegnumstreymi skyldi lokað fyrir nýjum sjóð
félögum en í þess stað skyldi stofnað nýtt kerfi með fullri sjóðsöfnun, fjármagnað með samtímaiðgjöldum. Eldra kerfinu, sem er að stórum hluta gegnumstreymiskerfi þar sem launagreiðendur bera ábyrgð á hækkun lífeyris og ríkissjóður er í ábyrgð fyrir greiðslum, skyldi lokað. Á meðal markmiða nefndarstarfs við gerð laganna var að verðmæti heildar
réttinda verði hliðstæð í nýju kerfi og þau eru hjá lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins" og að ákvæði um réttindi verði lögbundin, en iðgjald launagreiðenda breytilegt."

Í athugasemdum við frumvarpið segir m.a.: Við gerð tillagna í frumvarpi þessu um nýtt réttindakerfi, þ.e. A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, var það meginsjónarmið m.a. haft að leiðarljósi að verðmæti réttinda í A-deild sjóðsins væru þegar á heildina er litið sam
bærileg réttindum samkvæmt núgildandi lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins." Þá kom eftirfarandi einnig fram: Samkvæmt frumvarpinu á iðgjald launagreiðenda á hverjum tíma að vera við það miðað að iðgjöld til sjóðsins dugi til að hann geti staðið við skuld
bindingar sínar. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í frumvarpinu er lagt til að iðgjaldaprósenta launagreiðenda verði 11,5% af heildarlaunum sjóðfélaga á árinu 1997. Með greiðslu iðgjalda samkvæmt þessu hafa launagreiðendur þá staðið við allar skuldbindingar sínar gagnvart sjóðnum. […] En talið er nauðsynlegt að iðgjald launagreiðenda til A-deildar komi árlega til endurskoðunar. […] Með frumvarpi þessu er fyrst og fremst brugðist við þeim vanda, sem uppsöfnun skuldbindinga umfram innborganir samkvæmt gildandi lögum hefur í för með sér, með því að loka núverandi réttindakerfi fyrir nýjum sjóðfélögum." Þá kom fram í skýrslu sérfræðinga sem mátu tryggingafræðilegar forsendur frumvarpsins að sjóðfélagar í A-deild sjóðsins fái að meðaltali meiri lífeyrisréttindi en samkvæmt núgildandi lögum, enda greiði þeir í staðinn 4% iðgjald af heildarlaunum allan starfstímann í stað 4% af föstum launum fyrir dagvinnu í eldra kerfi og þá ekki alla starfsævi. Aukning lífeyrisréttinda í hinu nýja kerfi eigi því að samsvara þessum auknu iðgjaldagreiðslum starfsmanna." Í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 1/1997 segir: Leiði tryggingafræðileg athugun í ljós að iðgjald sjóðfélaga til sjóðs
ins ásamt mótframlagi atvinnurekenda dugi ekki til greiðslu á skuldbindingum sjóðsins skal stjórn sjóðsins hækka framlag launagreiðenda í samræmi við niðurstöðu athugunarinnar." Þá segir í 5. mgr. sömu lagagreinar: Iðgjald launagreiðenda skv. 4. mgr. skal endurskoða árlega og skal ákvörðun um hækkun þess eða lækkun liggja fyrir eigi síðar en 1. október fyrir komandi almanaksár." Þetta er ein veigamesta breytingin á lögum sjóðsins samkvæmt at
hugasemdum við frumvarpið. Með henni er lagt til að A-deild sjóðsins eigi jafnan fyrir skuldbindingum sínum þannig að eignir og skuldbindingar standist á. Gert er ráð fyrir fullri eignamyndun til að tryggja að deildin standi við þær skuldbindingar sem réttindareglur sjóðs
ins segja til um. Kveðið er á um það í greininni að við mat á eignum og skuldbindingum skuli taka tillit til væntanlegra iðgjaldagreiðslna vegna starfandi sjóðfélaga og þeirra skuldbindinga er af þeim hljótast, auk áfallinna skuldbindinga. Loks má geta þess að í þingskjali 918 frá 138. löggjafarþingi kemur fram í athugasemdum við lagafrumvarpið sem lagt var fram af fjármálaráðherra að með lögum nr. 141/1996 voru gerðar verulegar breytingar á þágildandi lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 29/1963, og lögum um Lífeyrissjóð hjúkr
unarkvenna, nr. 16/1965. Breytingarnar voru einkum fólgnar í því að eftirlaunakerfi ríkis
starfsmanna sem verið hafði að stórum hluta fjármagnað með gegnumstreymi skyldi lokað fyrir nýjum sjóðfélögum en í þess stað skyldi stofnað nýtt kerfi með fullri sjóðsöfnun, fjár
magnað með samtímaiðgjöldum. Eldra kerfinu, sem er að stórum hluta gegnumstreymiskerfi þar sem launagreiðendur bera ábyrgð á hækkun lífeyris og ríkissjóður er í ábyrgð fyrir greiðslum, skyldi lokað." Af fyrrgreindri umfjöllun verður ekki dregin önnur ályktun en sú að alltaf hafi verið gert ráð fyrir að A-deildin væri full fjármögnuð. Aldrei var gert ráð fyrir að vandamál sem þetta fengi að safnast upp.

Nefnd, starfshópur og yfirlýsing fjármálaráðherra.

Nefnd fjármálaráðherra sem skipuð var í febrúar 2010 til þess að taka lífeyrismál og málefni lífeyrissjóða til umfjöllunar frá grunni án skuldbindinga og fjalla um framtíðarsýn í þessum málaflokki á grunni 9. gr. stöðugleikasáttmálans gerði hlé störfum í febrúar 2011 þar sem fulltrúar opinberra starfsmanna töldu að það væri ekki viðfangsefni þessarar nefndar að taka á þeim atriðum er lutu að fortíðarvanda lífeyrissjóða opinberra starfsmanna, heldur væri það þeirra sem aðild ættu að opinberu lífeyrissjóðunum að fjalla um það. Í janúar 2011 var settur á laggirnar sérstakur starfshópur skipaður fulltrúum bandalaga opinberra starfs
manna og fjármálaráðherra til að ræða leiðir til lausnar á vanda A- og B-deildar LSR. Í bréfi ríkisstjórnar til bandalaga opinberra starfsmanna, dags. 29. maí 2011, var áréttað að þessi vinna væri í gangi og að komi til samræmingar á lífeyriskjörum milli almenna og opinbera markaðarins sé óhjákvæmilegt að endurmeta starfskjör opinberra starfsmanna. Í bréfi fjár
málaráðherra, dags. 29. mars 2011, til BSRB með samriti til KÍ og BHM er áréttað af hálfu ráðherra að aldrei hafi af hans hálfu verið gert ráð fyrir því að áunnin lífeyrisréttindi opin
berra starfsmanna verði sérstaklega skert eða þeim breytt á einhvern hátt án þess að við slíkar breytingar sé haft fullt samráð við samtökin.

Tillaga minni hlutans.

Að mati minni hlutans er ekki tekið á vanda A-deildarinnar í frumvarpinu. Í ljósi þess að skuldbinding, staða A-deildar, er neikvæð um 51 milljarð kr. miðað við framtíðarskuld
bindingar núverandi starfsmanna ríkisins en áfallnar skuldbindingar nema um 4 milljörðum kr. er óráðlegt að láta þessi mál danka lengur. Kemur þessi vandi til viðbótar við ófullnust
aðan vanda B-deildarinnar. Í ljósi þessa þykir minni hlutanum ófært að fresta vandanum enn frekar og ganga þannig gegn þeim markmiðum sem sett voru þegar A-deildin var stofnuð. Því verður ekki komist hjá því að ríkissjóður leggi skuldabréf inn í sjóðinn til að hann verði innan vikmarka árið 2012.

Eins og áður sagði var tryggingafræðileg heildarstaða A-deildar LSR áætluð –14,5% 30.9.2011. Gert er ráð fyrir að samkvæmt því megi áætla að mótframlag þyrfti að hækka um 1,2% (þ.e. úr 11,5% í 12,7%) til að koma tryggingafræðilegri stöðu í –10%. Til að koma stöðunni inn fyrir –10% þarf að miða við eilítið hærri tölu. Miðað við iðgjöld á árinu 2011 mundi hækkun mótframlags í 12,7% auka iðgjaldatekjur A-deildar um tæplega 1,2 milljarða kr. og að sama skapi auka útgjöld þeirra launagreiðenda sem greiða til sjóðanna. Ekki er gert ráð fyrir slíkum útgjöldum í fjárlögum 2012. Gert er ráð fyrir að rúmlega 67% af iðgjöldum til A-deildar komi beint frá ríkissjóði en þar til viðbótar komi á bilinu 8–12% frá ríkis
fyrirtækjum og sjálfseignarstofnunum sem ríkið fjármagnar að hluta til eða öllu leyti. Alls má því gera ráð fyrir að 75–79% af iðgjaldatekjum A-deildar komi frá ríkissjóði með einum eða öðrum hætti.

Hlutdeild ríkissjóðs í hærra mótframlagi gæti því samkvæmt framansögðu legið á bilinu 886–934 millj. kr. Þetta miðast við áætlaða stöðu sjóðsins 30.9.2011 og iðgjöld og verðlag á árinu 2011. Sé markmiðið að koma tryggingafræðilegri stöðu inn fyrir –10% vikmörkin þarf að hækka þessa fjárhæð eitthvað. Þetta er fjárhæð sem kæmi til með vera greidd árlega til A-deildar í framtíðinni en tæki svo mið af launahækkunum og breytingum á þeim fjölda sem greitt er fyrir til sjóðsins. Þá getur breyting á tryggingafræðilegri stöðu sjóðsins í fram
tíðinni haft áhrif á þessa fjárhæð. Til að rétta af áætlaða tryggingafræðilega stöðu sjóðsins 30.9.2011 með eingreiðslu þyrfti að greiða inn í sjóðinn 20,6 milljarða kr. til að koma heildarstöðu hans niður í –10%. Við allar fyrrgreindar fjárhæðir verður að gera þann fyrir
vara að miðað er við áætlaða tryggingafræðilega stöðu þann 30.9.2011 og því er ekki um formlega tryggingafræðilega úttekt að ræða. Þá ber að setja fyrirvara við það að áætluð staða 30.9.2011 þarf ekki að vera dæmigerð fyrir stöðu sjóðsins eins og hún kemur til með að verða í árslok. Engu að síður gefa þessar fjárhæðir skýra vísbendingu.

Niðurlag.

Ljóst er að þau fjármögnunarmarkmið sem sett voru fram með stofnun A-deildarinnar hafa ekki náð fram að ganga. Það frumvarp sem hér er til umræðu frestar einungis vandanum enda forðast ríkisstjórnin að leysa hann. Minni hlutinn telur að ekki verði lengur komist hjá því að taka á málinu og leggst því gegn því að frumvarpið verði að lögum.

Alþingi, 13. desember 2011.

Kristján Þór Júlíusson,

frsm.

Ásbjörn Óttarsson.

Illugi Gunnarsson.