140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 1281 — 188. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2010.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Markmið fjárlaga.

Í fjárlögum 2010 var gert ráð fyrir að tekjujöfnuður ársins yrði neikvæður um 98.843 millj. kr. en hann reyndist neikvæður um 123.285 millj. kr. samkvæmt ríkisreikningi 2010. Frumjöfnuður samkvæmt ríkisreikningi er neikvæður um 84.437 millj. kr. eða um 5,5%. Í skýrslu fjármálaráðherra um áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009–2013 var gert ráð fyrir að frumjöfnuður yrði neikvæður um 3% af landsframleiðslu. Árangur við stjórn ríkisfjár
málanna er því tæplega helmingi verri en upphaflega var stefnt að.

Fjárlög og fjáraukalög.

Fjárheimildir í lok ársins 2010 eru neikvæðar um 22.696,6 millj. kr. Breyting þeirra sundurliðast á eftirfarandi hátt (fjárhæðir í millj. kr.):

Flutt frá fyrra ári	18.603,6
Fjárlög 2010	560.724,3
Fjáraukalög	–919,6
Lokafjárlög	876,8
Fjárheimildir alls	579.285,1
Ríkisreikningur	601.981,7
Staða fjárheimilda í árslok	–22.696,6

Þessi mikli umsnúningur skýrist einkum af 33 milljarða kr. gjaldfærslu á framlagi sem ríkissjóður veitti á fjáraukalögum til að styrkja eiginfjárstöðu Íbúðalánasjóðs. Minni hlutinn gagnrýnir hvernig staðið var að kynningu á fjárbeiðninni en í henni var gert ráð fyrir að framlagið yrði eignfært, en það var gjaldfært vegna fjárhagsstöðu sjóðsins. Nauðsynlegt er að Alþingi séu veittar réttar upplýsingar um fjárhagsstöðu opinberra aðila þannig að fullt samræmi sé á milli fjárheimilda og reiknings hvað þetta varðar.

Þá vekur athygli að ekki var farið með halla Byggðastofnunar með sambærilegum hætti og Íbúðalánasjóðs þó svo að um sambærileg mál sé að ræða. Fjársýsla ríkisins hefur staðfest að gæta hefði átt samræmis.

Í umframútgjöldunum vegur þyngst eins og áður sagði gjaldfærsla á framlagi ríkissjóðs á fjáraukalögum 2010 sem var ætlað að efla eiginfjárstöðu Íbúðalánasjóðs um allt að 33 milljarða kr. þannig að hún geti orðið allt að 5% af áhættugrunni sjóðsins við árslok 2010 og að sjóðnum verði þar með gert kleift að mæta afskriftaþörf vegna útistandandi lánveitinga og áhrifum af ráðstöfunum sem kunna að verða gerðar vegna skuldavanda heimilanna." Við uppgjör ríkisreiknings var ákveðið að gjaldfæra framlagið í heild vegna stöðu sjóðsins. Er því ljóst að Alþingi voru ekki veittar réttar upplýsingar um stöðu hans við afgreiðslu laganna. Þá ber einnig að hafa í huga að stofnfjárframlög fela ekki í sér gjaldaheimild þar sem mark
miðið með því að veita þau er að mynda eign hjá þeim aðila sem fær framlagið. Þegar fram
lagið var veitt var eiginfjárstaða Íbúðalánasjóðs neikvæð um 25 milljarða kr. og hefði því verið eðlilegt að mati Ríkisendurskoðunar að eignfæra 8 milljarða kr. en það var ekki gert. Þá fékk Byggðastofnun á sama tíma 1 milljarðs kr. framlag á fjáraukalögum til að efla eigin
fjárstöðu stofnunarinnar, en eigið fé hennar var neikvætt um 498 millj. kr. Það framlag var eignfært þó að gæta hefði átt samræmis við Íbúðalánasjóð. Það er því mat minni hlutans að vinnubrögð við framsetningu þessara eiginfjárframlaga í ríkisreikningi hafi ekki verið nægi
lega vönduð.

Staða fjárheimilda í árslok er neikvæð um 22.696,6 millj. kr. eða sem svarar til 3,9% af heildarfjárheimildum ársins. Hinni neikvæðu stöðu má skipta upp í 30.519 millj. kr. afgangs
heimildir og 53.215,6 millj. kr. umframútgjöld. Helstu afgangsheimildir í árslok eru:

Fjárlagaliður	Heiti	Fjárhæð
09-989	Ófyrirséð útgjöld	2.942,3
19-801	Vaxtagjöld ríkissjóðs	2.181,2
14-381	Ofanflóðasjóður	1.515,6
07-515	Framkvæmdasjóður aldraðra	885,2
02-201	Háskóli Íslands	880,8
8.405,1

Af samtals 30.519 millj. kr. afgangsheimildum í árslok eru 8.405,1 millj. kr. eða 27,5% á þessum fimm fjárlagaliðum.

Helstu umframútgjöld skiptast með eftirfarandi hætti:

Fjárlagaliður	Heiti	Fjárhæð
07-201	Íbúðalánasjóður	33.000,0
09-711	Afskriftir skattkrafna	5.075,4
08-373	Landspítali	2.903,5
09-381	Lífeyrisskuldbindingar, eftirlaun	2.864,7
08-206	Sjúkratryggingar	2.022,0
09-721	Fjármagnstekjuskattur	1.645,0
47.510,6

Gert er ráð fyrir að 39.155,7 millj. kr. gjöld umfram fjárheimildir falli niður nettó. Sú staða skiptist þannig að 8.043,1 millj. kr. eru afgangsheimildir og 47.198,8 millj. kr. um
framgjöld einstakra fjárlagaliða. Þar vegur þyngst 33.000 millj. kr. vegna Íbúðalánasjóðs. Því færast 16.459,1 millj. kr. afgangsheimildir nettó til ársins 2011. Árið 2009 voru hins vegar fluttar nettóafgangsheimildir að fjárhæð 18.603,6 millj. kr. og hefur nettóflutningur fjárheim
ilda því lækkað á milli ára. Í fylgiskjali 1 í frumvarpinu kemur nánar fram hvernig jákvæðar og neikvæðar stöður skipast á einstaka fjárlagaliði.

Minni hlutinn vekur athygli á eftirfarandi gagnrýni Ríkisendurskoðunar í endurskoðunar
skýrslu ríkisreiknings 2010: Umframútgjöld Sjúkratrygginga Íslands stafa af því að áform um sparnað sem lágu til grundvallar fjárlögum gengu ekki eftir. Snemma á árinu kom í ljós að hæpið væri að forsendur fyrir áætluðum sparnaði myndu ganga eftir, s.s. að hægt yrði að semja um lækkun á gjaldskrá vegna heilbrigðisþjónustu sem keypt er af sjálfstætt starfandi heilbrigðisstéttum. Samt var ekki ráðist í annars konar sparnað til þess að vega upp á móti þessu. Þar sem slíkar ákvarðanir hefðu kallað á reglugerðarbreytingu liggur fyrir að vel
ferðarráðuneytið ber ábyrgð á því að ekki var gripið til ráðstafana til að halda rekstri Sjúkra
trygginga innan fjárheimilda. Ekki var heldur sótt um viðbótarfjárveitingar vegna þessa á fjáraukalögum 2010." Minni hlutinn telur afar brýnt að ráðuneytið veiti upplýsingar um með hvaða hætti það hyggst taka á fyrrgreindri ábyrgð.

Fjárlög og sérlög.

Í frumvarpinu styðst fjármálaráðuneytið við þá vinnureglu að árslokastaða fjárlagaliðar fellur niður ef útgjöld hans ráðast með beinum hætti af öðrum lögum en fjárlögum. Því er litið svo á að lögbundnum eða samningsbundnum framlögum verði ekki stýrt með framlagi fjárlaga. En um leið birtist hér veikleiki í fjárlagagerðinni. Fjárlög marka í þessum tilfellum ekki útgjaldarammann heldur sérlögin og eru fjárlög í þeim tilvikum ekki það stjórntæki sem þau þurfa að vera. Að mati minni hlutans þarf að breyta fyrirkomulaginu á þann hátt að ekki sé heimilt að greiða meira úr ríkissjóði en ákveðið hefur verið í fjárlögum og viðbótarfjár
heimildum sem samþykktar eru fyrir fram af Alþingi. Því þyrfti að ákveða með hvaða hætti framlög sem sérlög ákvarða hærri en fjárlög skerðast áður en til greiðslu þeirra kemur. Einnig gerir þetta kröfu um aukin gæði áætlana fjárlaga frá því sem nú er þannig að fjárlög gefi sem gleggsta mynd af útgjaldaþörf ríkisins.

Yfirferð fjárlaganefndar.

Fjárlaganefnd fór mjög ítarlega yfir frumvarpið. Var tekið úr því úrtak og fyrirspurnum beint til viðkomandi ráðuneyta. Þá mættu fulltrúar fjármálaráðuneytisins á afar gagnlegan vinnufund með fulltrúa minni hlutans þar sem farið var yfir mjög marga fjárlagaliði og veitti ráðuneytið upplýsingar um þá. Að mati minni hlutans ætti yfirferð sem þessi framvegis að verða hluti af eftirliti fjárlaganefndar þar sem hún skýrir mjög margt sem gerst hefur í rekstri ríkisins á liðnu rekstrarári. Við þá vinnu komu fram nokkur tilvik þar sem minni hlutinn taldi eðlilegt að gera breytingartillögur við frumvarpið, en vegna þeirra vandamála sem rakin hafa verið í kaflanum um breytingar á lokafjárlögum reyndist það ekki unnt.

Fylgiskjöl frumvarpsins gefa ekki nógu glögga mynd af flutningi fjárheimilda milli ára. Var því ákveðið að fjármálaráðuneytið muni framvegis breyta töfluverkinu þannig að það gefi skýrari mynd en nú er og telur minni hlutinn það til mikilla bóta.

Þá kom í ljós að þrátt fyrir að fjármálaráðuneytið hafi sett þá reglu að ekki sé fluttur meiri afgangur milli ára en sem nemur 10% af fjárlagaveltu rekstrarverkefna liðins árs voru á því margar undantekningar. Að mati minni hlutans þurfa undantekningar frá reglum að vera fá
tíðar og þá rækilega rökstuddar. Jafnframt telur minni hlutinn að í framtíðinni eigi að þrengja verulega að þeim möguleikum sem eru á að flytja fjárheimildir milli ára. Almenna reglan er sú að fjárheimildir stofnkostnaðar eru fluttar óskertar á milli ára á meðan framkvæmdum er ólokið.

Við athugun nefndarinnar kom í ljós að veittar verða 28 millj. kr. á lokafjárlögum til stuðnings við fiskeldi. Forsaga málsins er sú að í frumvarpi til fjárlaga 2008 segir að myndast hafi sjóður sem nemi um 170 millj. kr. og er lagt til að honum verði öllum varið til rannsókna og þróunar í fiskeldi. Fyrrgreindar 28 millj. kr. eru vaxtatekjur sem safnast hafa fyrir á reikningnum. Það að fjármálaráðuneytið skuli nú leggja til við Alþingi að heimildir liðarins verði auknar samsvarandi sýnir að Alþingi heimilaði einungis 170 millj. kr. útgjöld á sínum tíma. Að mati minni hlutans hefði átt að skila vaxtatekjunum í ríkissjóð. Fjárheimild er sótt til Alþingis eftir að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti hafa gefið loforð um styrkveit
ingu út á hana. Minni hlutinn telur ófært að framkvæmdarvaldið sæki um fjárheimild svo löngu eftir að útgjöld hafa verið ákveðin og það feli í sér óeðlileg vinnubrögð að sækja um viðbótarfjárheimild á lokafjárlögum eftir að ríkisreikningur hefur verið áritaður.

Eignasafn Seðlabanka Íslands.

Minni hlutinn tekur undir það sjónarmið Ríkisendurskoðunar að hin daglegu og lög
bundnu verkefni Seðlabankans og rekstur félags um eignasafn fari illa saman. Þeirra ábend
ingu er beint til Seðlabankans að hann íhugi hvort það væri ekki í þágu hagsmuna bankans að selja tilgreindar eignir félagsins eða félagið í heild til aðila sem sérhæfa sig í slíkri eigna
umsýslu.

Markaðar tekjur.

Í frumvarpinu er fjallað ítarlega um kosti og galla markaðra ríkistekna. Minni hlutinn telur að draga eigi úr þessari mörkun eins og kostur er. Minni hlutinn telur að meginstefna skuli vera sú að markaðir tekjustofnar renni í ríkissjóð en síðan eigi að veita fjárframlög öll á fjárlögum enda draga markaðar tekjur mjög úr fjárstjórnarvaldi Alþingis. Hjá fjárlaganefnd er hafin vinna við frumvarp í samstarfi við fjármálaráðuneytið þar sem lagt verður til að markaðar tekjur verði lagðar af. Þrátt fyrir þessa vinnu er enn verið að mæla fyrir frum
vörpum sem ganga gegn þessum markmiðum.

Framlagning lokafjárlaga.

Í 45. gr. laga um fjárreiður ríkisins segir að með ríkisreikningi skuli fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Frumvarpið kom fram 20. október 2011 en ríkisreikn
ingurinn var áritaður af fjármálaráðherra 28. júní 2011. Þó að frumvarpið sé nú lagt fram mun fyrr en verið hefur um fyrri lokafjárlagafrumvörp er ljóst að ekki er verið að fara að fyrirmælum laganna. Er þetta gert þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar frá fjárlaganefnd um að fara beri að lögum og er ekki ágreiningur um það innan nefndarinnar. Engu að síður gengur fjármálaráðuneytinu ekki betur að uppfylla þetta ákvæði laganna en raun ber vitni.

Breyting á lokafjárlögum.

Eins og áður hefur komið fram er hlutverk lokafjárlaga að staðfesta ríkisreikning. Sú venja hefur myndast að ríkisreikningur hefur verið áritaður af fjármálaráðherra, endurskoðaður af Ríkisendurskoðun og síðan gefinn út prentaður. Að því loknu hefur Alþingi síðan fjallað um frumvarp til lokafjárlaga. Að mati minni hlutans hentar þessi vinnuaðferð því aðeins að ekki sé ætlunin að breyta lokafjárlögum. Taki Alþingi ákvörðun um að breyta fjárhæðum í lög
unum þá myndast frávik milli endurskoðaðs ríkisreiknings sem þegar hefur verið lagður fram og laganna. Form frumvarps til lokafjárlaga virðist því gera ráð fyrir að það sé samþykkt óbreytt, en að mati minni hlutans er ekki hægt að skuldbinda Alþingi með þeim hætti. Til að leysa þennan vanda þyrftu lokafjárlög og ríkisreikningur að vera afgreidd samhliða sem tryggði að allar fjárhæðir ríkisreiknings og lokafjárlaga væru eins.

Alþingi, 10. maí 2012.

Kristján Þór Júlíusson,

frsm.

Ásbjörn Óttarsson.

Illugi Gunnarsson.

Höskuldur Þórhallsson.