140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 1415 — 718. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði.

Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.

Allt frá árinu 1998 hafa Norðlendingar unnið samhentir að undirbúningi þessa verkefnis. Tíu árum síðar, 29. maí 2008, samþykkti Alþingi tillögu til þingsályktunar um viðauka við fjögurra ára samgönguáætlun fyrir árin 2007–2010 með 54 samhljóða atkvæðum, níu voru fjarverandi. Í greinargerð með tillögunni sagði:

Í gildandi samgönguáætlun 2007–2010 er gert ráð fyrir að Vaðlaheiðargöng verði fjármögnuð með sérstakri fjáröflun. Nú liggur fyrir, hver sú fjáröflun er. Göngin verða fjármögnuð í einkaframkvæmd með veggjöldum, sem standa munu undir helmingi kostn
aðar. Gert er ráð fyrir að hluti ríkisins í göngunum greiðist með jöfnum árlegum greiðsl
um eftir að framkvæmdatíma lýkur árið 2011 í 25 ár.

Hægt miðaði við að koma þessari ályktun til framkvæmda en mælt var fyrir frumvarpi um opinberar vegaframkvæmdir í byrjun júní 2010. Samgöngunefnd vann málið hratt og vel og breytti frumvarpinu verulega með það að markmiði að skýrt kæmi fram um hvaða fram
kvæmdir væri að ræða og hvernig aðkoma ríkisins að þeim yrði. Nefndin lagði síðan fram einum rómi breytt frumvarp.

Alþingi samþykkir 10. júní 2010 lög nr. 97/2010, um stofnun hlutafélaga um vega
framkvæmdir, annars vegar hlutafélag um breikkun vega í kringum höfuðborgar
svæðið og hins vegar um gerð Vaðlaheiðarganga.

Fulltrúar ríkisins hófu þá viðræður við íslenska lífeyrissjóði um fjármögnun samgöngu
framkvæmda sem slitnaði upp úr í desember 2010. Í kjölfarið var ákveðið af stjórnvöldum að halda áfram undirbúningi að gerð Vaðlaheiðarganga á þeim forsendum að verkefnið yrði fjármagnað af ríkissjóði með láni til félags sem stofnað yrði með það að markmiði að standa undir kostnaði við gerð ganganna. Þetta var staðfest og samþykkt í ríkisstjórn 10. desember 2010 og öll vinna eftir það hefur verið unnin samkvæmt þeirri samþykkt.

Alþingi samþykkir 16. desember 2010 í 5. gr. fjárlaga fyrir árið 2011 heimild til fjármálaráðherra að endurlána allt að 6 milljarða kr. til samgönguverkefna.

Innanríkisráðherra fylgdi eftir ákvörðunum Alþingis og ríkisstjórnar strax í janúar 2011 og lýsti því yfir á opnum fundi á Akureyri að næstu skref yrðu tekin samkvæmt þeim.

Í ljósi þessa hefur stjórn Vaðlaheiðarganga hf. unnið á undanförnum mánuðum að útboð
um vegna verkefnisins, samningum við ráðgjafa og samningum við Vegagerðina um nauð
synlega þjónustu. Viðamikil vinna hefur verið lögð í áætlanagerð og tillögur um fjármögn
unarskilmála, svo sem greiðslufyrirkomulag, tryggingar o.s.frv. Gert er ráð fyrir að verkefnið geti að fullu staðið undir fjármögnun á grundvelli áætlaðra veggjalda og kostnaðaráætlunar.

Tímasett atburðarás á árinu 2011 var nokkurn veginn eftirfarandi:

•	26. janúar: Fundur innanríkisráðherra á Akureyri . Þar var rætt um flýtiframkvæmd, að verið væri að losa landfestar og um forval vegna framkvæmdarinnar. Sagt var frá því að undirbúningi verksins yrði haldið áfram; næstu áfangar væru að ljúka samningum og undirbúa forval.

•	9. mars: Stofnun Vaðlaheiðarganga hf.

•	25. mars: Opinn fundur samgöngunefndar með innanríkisráðherra, fulltrúum Vaðla
heiðarganga hf. og Vegagerðar ásamt fulltrúa FÍB.

•	28. mars: Auglýsing um forval birt.

•	3. maí: Frestur til skila á forvalsgögnum rann út, sex fyrirtæki skiluðu gögnum.

•	10. júní: Frumvarp samþykkt um breytingu á lögum um stofnun hlutafélaga um vega
framkvæmdir, nr. 97/2010. Felur í sér eignarnámsheimild til Vegagerðarinnar.

•	5. ágúst: Samningur við Norðurorku sem miðar að því að tryggja að ekki komi til vatns
þurrðar vegna framkvæmda við Vaðlaheiðargöng.

•	17. ágúst: Skilmálaskrá vegna fjármögnunar Vaðlaheiðarganga hf. undirrituð. Með henni náðist samkomulag við fjármálaráðuneytið um fjármögnun. Í framhaldi er unnið að undirbúningi lánasamninga.

•	19. ágúst: Útboðsgögn afhent. Verklok samkvæmt útboðslýsingu 31.7. 2015.

•	11. október: Tilboð opnuð. Fjögur tilboð bárust, lægst frá ÍAV/Marti upp á 95% af kostnaðaráætlun eða 8.853.000.000 kr. Áætlaður verktakakostnaður 9.323.000.000 kr. Vegagerðin hafði áður boðið út undirbúningsframkvæmdir, þ.e. byggingu bráðabirgða
brúar, og einnig boðið út eftirlit með framkvæmdum.

•	31. október: Stjórnin samþykkti samninga við landeigendur. Samningur við bændur á Halllandi undirritaður um mánaðamót nóvember/desember.

•	17. nóvember: Alþingi samþykkir þann í fjáraukalögum heimild til þáverandi fjár
málaráðherra að endurlána Vaðlaheiðargöngum hf. allt að 1.000 millj. kr.

•	7. desember: Alþingi samþykkir í 5. gr. fjárlaga fyrir árið 2012 heimild til fjármála
ráðherra að endurlána á árinu allt að 2 milljarða kr. til Vaðlaheiðarganga hf.

Í ljósi forsögunnar sem frá er greint hér að framan er með hreinum ólíkindum að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar, um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði, skuli ekki vera lagt fram fyrr en undir lok vorþings 2012.

Í fjármálaráðuneytinu hefur legið fyrir frá því haustið 2011 að fjármálaráðherra yrði að leggja fram frumvarp á Alþingi sem heimilaði ríkisábyrgð á láni ríkissjóðs til Vaðlaheiðar
ganga hf. Án slíkrar lagasetningar er ekki unnt að staðfesta og ganga frá samningi við verk
taka sem átti lægsta tilboð í jarðgangagerðina.

Þessi dráttur hefur þegar valdið ómældum kostnaði og það sem verra er, grafið undan til
trú almennings á verkefninu. Þennan vandræðagang verður því miður að rekja til óeiningar og vandræðagangs innan stjórnarmeirihlutans við fullnustu samþykkta Alþingis.

Sá vandræðagangur sem verið hefur á úrvinnslu stjórnvalda á þessu framfaraverkefni er með miklum ólíkindum. Vitað er að úrtöluraddir og andstæðinga framkvæmdarinnar er víða að finna. Það er ekkert nýtt. Má í því sambandi t.d. minna á andstöðuna við byggingu Borgar
fjarðarbrúar og Hvalfjarðarganga. Öll þau andmæli hafa reynst haldlaus.

Sú leið sem ráðherra leggur til í frumvarpinu að farin verði við fjármögnun þessa verk
efnis er byggð á því að veggjöld muni standa undir lánveitingu ríkissjóðs í stað þess að taka fjármuni frá öðrum verkefnum næstu ár eða áratugi. Þar gegna fjögur atriði lykilhlutverki:

1. Líftími framkvæmdarinnar og 2. lánstími: Líftími framkvæmdarinnar er í raun mikil
vægasti hluti málsins. Gatið í gegnum heiðina fellur seint í verði meðan akstur bifreiða á Íslandi leggst ekki af þar sem umferð um jarðgöngin hættir ekki eftir 25 ár.

3. Vextir af láni: Allar forsendur ættu að vera til þess að vextir af lánum til þessarar fram
kvæmdar verði þeir lægstu mögulegu hérlendis. Hér er um að ræða stórt lán, öruggt veð og öruggan greiðanda.

4. Umferð um Vaðlaheiðargöng: Vaðlaheiðargöng munu stytta akstursleið um 16 km og mun þjóðvegur 1 liggja um jarðgöngin. 2. minni hluti telur engin efni til að draga í efa um
ferðarspá Vegagerðarinnar vegna Vaðlaheiðarganga. Það eitt er víst að reynslan kennir að meginþungi umferðar leitar alltaf stystu leið milli staða.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að við fjármögnun þessa verkefnis láni ríkissjóður Vaðlaheiðar
göngum hf. allt að 8,7 milljarða kr. til að standa straum af kostnaði við verkið og sú fjárhæð verði svo öll endurgreidd með veggjöldum af umferð um jarðgöngin. Meginniðurstaða skýrslu sem unnin var fyrir fjármálaráðuneytið um stofnkostnað og rekstur séu allar innan raunhæfra marka en þó er lagt til að eigið fé Vaðlaheiðarganga hf. verði aukið. Í skýrslu IFS Greiningar er bent á að teknu tilliti til ákveðinna forsendna að styrkja þurfi eigið fé um allt að 1,5 milljarða kr. til að draga úr líkum á greiðslufalli. Fyrirtæki og sveitarfélög á svæðinu hafa lýst sig reiðubúin til þess að tryggja nauðsynlega fjármögnun.

Samkvæmt meðfylgjandi töflu er áætlaður heildarkostnaður áætlaður 10,5 milljarðar kr. Þar af munu tæpir 4 milljarðar kr. renna beint til ríkissjóðs í formi virðisaukaskatts og launa
skatta auk gjalda á olíu og innfluttar vörur.

Ísl. kr.	Tilboð með verðbótum
Tilboð ÍAV í jarðgangagerðina:	8.853.134.474	9.188.722.604
Brúargerð:	22.382.500	23.230.934
Stálbitar vegna brúargerðar	13.473.000	13.983.709
Eftirlit	á eftir að opna tilboð
8.888.989.974	9.225.937.247
Vísitöluhækkun sem er komin á verkið m.v. 15. maí 2012:	336.947.273
Gert ráð fyrir að verkið fari 5% fram úr kostnaði/vísitölubreyting:	922.593.725
Heildarkostnaður:	10.485.478.245
Kostnaðarskipting á verkinu:
Launaliður:	32%	3.355.353.038
Þar af staðgreiðsla til ríkissjóðs:	25%	838.838.260
Olíunotkun verktaka:	11%	1.153.402.607
Þar af olíugjald til ríkissjóðs:	40%	461.361.043
Innflutningsgjöld á erlend aðföng:	5%	524.273.912
Staðgr. og gjöld í ríkissjóð:	1.824.473.215
Vsk. endurgreiddur af verkinu og greiðist síðan til baka:	2.131.697.727
Ríkissjóður fjármagnar á framkvæmdatíma:	6.529.307.303
Hlutafé Vaðlaheiðarganga hf.:	600.000.000
,,Áhætta" ríkissjóðs um 55% af verkkostnaði:	5.929.307.303
Við mat á því hvort framkvæmdin geti staðið undir lánum framkvæmdarinnar ber að hafa í huga að gert er ráð fyrir að með veggjöldum um Vaðlaheiðargöng verði einnig endur
greiddur kostnaður sem leiðir af sköttum og gjöldum sem ríkissjóður innheimtir vegna gangagerðarinnar. Einnig er rétt að undirstrika að við mat á arðsemi framkvæmdarinnar er ekki tekið tillit til óbeinnar arðsemi af jarðgangagerðinni. Þar má sem dæmi nefna afleiddan sparnað fyrirtækja og aukna framleiðni, lækkun vöruverðs, sparnað í félagsstarfsemi, aukna tekjumöguleika og hækkun fasteignaverðs auk nýrra sóknarfæra í atvinnulífi.

Það er verkefni ríkisins að annast samgönguframkvæmdir, Vaðlaheiðargöng sem aðrar framkvæmdir. Um leið og notendur þurfa að greiða fyrir notkun ganganna breytast allar arð
semisforsendur ríkissjóðs. Gert er ráð fyrir að göngin muni þegar fram líða stundir verða eign ríkisins endurgjaldslaust þegar notendurnir hafa greitt kostnað. Takist ekki að ná öllum kostnaðinum til baka með notendagjöldum verður raunverulegur fjárfestingarkostnaður ríkis
ins hverfandi sem hlutfall af heildarkostnaði við framkvæmdina.

Aldrei verður unnt með fullri vissu að hafa örugga tryggingu fyrir því að Vaðlaheiðargöng hf. muni standa undir sér með veggjöldum, slíka tryggingu verður aldrei unnt að veita. Jarð
göngin gætu allt eins tekið upp á því að standa undir öllum kostnaði eða þá í versta falli gæti þurft að styrkja verkefnið með auknu eigin fé eða ætla lengri tíma til endurgreiðslu lána.

Sá vandræðagangur sem verið hefur á úrvinnslu stjórnvalda á þessu framfaraverkefni er með miklum ólíkindum. Vitað er að úrtöluraddir og andstæðinga framkvæmdarinnar er víða að finna. Það er engin nýlunda. Má í því sambandi t.d. minna á andstöðuna við byggingu Borgarfjarðarbrúar og Hvalfjarðarganga. Öll þau andmæli hafa reynst haldlaus.

Ekkert nýtt hefur komið fram í málinu frá því sumarið 2010 sem breytir forsendum þegar tekinna ákvarðana Alþingis um framkvæmdina. Engar tillögur um annað verklag hafa verið lagðar fram né haldbær rök færð fyrir því að hætta við verkið eða setja það að öðru leyti í uppnám með því að slá því á frest.

Gerð Vaðlaheiðarganga er að mati 2. minni hluta afar mikilvæg framkvæmd og að gefnum framangreindum forsendum er lagt til að frumvarpið verði samþykkt.

Alþingi, 25. maí 2012.

Kristján Þór Júlíusson.