141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 9 — 9. mál.

Frumvarp til laga

um þak á hækkun verðtryggingar og lækkun vaxta.

Flm.: Eygló Harðardóttir, Ásmundur Einar Daðason, Birkir Jón Jónsson,

Gunnar Bragi Sveinsson, Höskuldur Þórhallsson, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigurður Ingi Jóhannsson, Siv Friðleifsdóttir, Vigdís Hauksdóttir.

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, með síðari breytingum.

1. gr.

Við 1. mgr. 13. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal hámarkshækkun verðtryggingar á ársgrundvelli vera 4%. Skal hámarkshækkunin gilda fyrir neytendur.

II. KAFLI

Breyting á lögum nr. 121/1994, um neytendalán, með síðari breytingum.

2. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Neytanda skal vera heimilt að breyta verðtryggðu láni sínu í óverðtryggt lán hjá lánveit
anda. Lánveitanda er óheimilt að krefjast greiðslu lántökukostnaðar, innborgunar á höfuðstól eða lægra veðhlutfalls við þá breytingu. Þetta ákvæði skal endurskoðað 1. nóvember 2014.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, með síðari breytingum.

3. gr.

Við 2. mgr. 21. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Óheimilt er að breyta gjöld
um eða tekjum ríkissjóðs í hlutfalli við innlenda verðvísitölu nema ákvæði séu um það í sérlögum eða samningum.

IV. KAFLI

Breyting á lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, með síðari breytingum.

4. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Ráðherra skal skipa nefnd til að endurskoða samspil tryggingaverndar og almennra trygg
ingafræðilegra forsendna sem tryggingafræðileg athugun lífeyrissjóða byggist á, sérstaklega ávöxtunarkröfu sem skal nota við núvirðingu framtíðariðgjalda og væntanlegs lífeyris sjóða og raunvexti sem athugunin byggist á. Nefndin skal skipuð fulltrúum þingflokka og sérfræð
ingum. Formaður skal skipaður af ráðherra. Nefndin skal sérstaklega skoða áhrif ávöxtunar
kröfunnar á markaðsvexti og hegðun markaðsaðila. Nefndin skal skila ráðherra skýrslu ásamt tillögum um laga- og reglugerðarbreytingar fyrir 1. maí 2013.

V. KAFLI

Breyting á lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, með síðari breytingum.

5. gr.

Við 13. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Seðlabanka Íslands er skylt að setja lánastofnunum reglur um verðtryggingarjöfnuð. Í slíkum jöfnuði skal auk verðtryggðra eigna og skulda telja skuldbindingar og kröfur sem tengdar eru innlendri verðlagsvísitölu utan efnahags. Seðlabanka Íslands er skylt að setja lánastofnunum reglur um hámarksveðhlutfall og hámarkslánstíma veðlána til kaupa á fast
eignum og lóðum.

6. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem orðast svo:

Ráðherra skal vinna frumvarp til laga um bætta stjórn efnahagsmála og upptöku þjóðhags
varúðartækja. Sem dæmi má nefna reglur um eiginfjárhlutfall, takmarkanir á lausafjár- og gengisáhættu eða upptöku skatts á gjaldeyrisviðskipti. Frumvarpið skal leggja fram á Alþingi eigi síðar en 1. maí 2013.

VI. KAFLI

Gildistaka og gildissvið.

7. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi og eiga við um samninga sem hafa verið gerðir fyrir gildistöku þeirra.

Greinargerð.

Frumvarp þetta er lagt fram óbreytt í annað sinn. Á áttunda og níunda áratugnum var gífurleg verðbólga í landinu. Fjármálafyrirtækjum var ekki frjálst að ákvarða vexti til viðskiptavina og sparifé almennings brann upp í verðbólgunni. Orsakir innlendrar verðbólgu voru talin vera ytri áföll, þaninn vinnumarkaður, hagsmunir skuldara, gengisfellingar stjórnvalda og seðlaprentun.

Viðbrögð stjórnvalda við neikvæðri raunávöxtun var verðtrygging fjármálagerninga, fyrst upp úr 1955 með verðtryggingu húsnæðislána að hluta. Árið 1964 var byrjað að bjóða verð
tryggð spariskírteini og 1966 voru lög sett um almenna verðtryggingu fjárskuldbindinga.

Með setningu laga um stjórn efnahagsmála o.fl., nr. 13/1979, var lögfest verðtrygging al
mennra inn- og útlána sem og verðtrygging launa. Markmið laganna var að tryggja atvinnu
öryggi, draga úr verðbólgu og stuðla að jafnvægi og framförum í þjóðarbúskapnum. Þeim markmiðum átti að ná með þjóðhagsáætlunum, samráði við aðila vinnumarkaðarins, verð
tryggingu inn- og útlána og sparifjár landsmanna, verðtryggingu launa og tillögum til að auka verðskyn neytenda. Þannig var núverandi fyrirkomulagi verðtryggingar komið á með teng
ingu verðbólgu og verðbótaþáttar vaxta. Í ákvæði til bráðabirgða var skilgreint hvernig ætti að standa að útreikningi verðbóta á höfuðstól.

Verðtryggð lán voru framan af tengd svokallaðri lánskjaravísitölu sem samanstóð af blöndu vísitölu neysluverðs og byggingarvísitölu, og síðar einnig launavísitölu. Frá 1995 hafa verðtryggð lán verið tengd vísitölu neysluverðs einni. Eftir efnahagshrunið hefur lántak
endum verið boðið að tengja verðtryggð lán sín greiðslujöfnunarvísitölu til að lækka greiðslubyrði tímabundið.

Margvíslegar breytingar hafa verið gerðar á lögum um verðtryggingu frá því að verðtrygg
ing fjárskuldbindinga hófst hér á landi. Má þar helst nefna afnám verðtryggingar launa, sem var talin verðbólguhvetjandi með víxlhækkunum verðlags og launa, viðmiðunarvísitölum hefur verið breytt þrisvar sinnum til að endurspegla betur raunverðsbreytingar og létta greiðslubyrði lántakenda, verðtrygging til skemmri tíma á bæði inn- og útlánum var afnumin þar sem hún var talin hamla virkni peningastefnunnar og verðtrygging fjárskuldbindinga í almennum samningnum var gefin frjáls. Vaxtafrelsi var innleitt 1986. Nú byggist verðtrygg
ing lána á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og reglum Seðlabankans nr. 492 frá 2001 með síðari breytingum.

Í hinum vestræna heimi þekkist ekki viðlíka tenging ýmissa þátta við vísitölu, og má einna helst finna svipaða stöðu í ríkjum eins og Brasilíu, Chile og Ísrael. Hlutfallið hefur þó verið langhæst hér á landi eins og fram kemur í skýrslu verðtryggingarnefndar frá 2011.1

Árið 2001 tóku íslensk stjórnvöld og Seðlabanki Íslands upp 2,5% verðbólgumarkmið, með 1,5% þolmörkum. Árangurinn hefur verið slakur og verri en í öðrum ríkjum með sam
bærilegt fyrirkomulag. Forsenda þess að peningastefnan beri árangur er að miðlun vaxta
breytinga seðlabankans frá skammtíma markaðsvöxtum til langtíma markaðs- og útlánavaxta og að lokum til raunhagkerfisins sé sæmilega kerfisbundin og fyrirsjáanleg. Töluvert hefur skort á að svo hafi verið hér á landi á undanförnum árum."2 Í framangreindri skýrslu verð
trygginganefndar segir jafnframt orðrétt: ,,Ýmsir sérfræðingar hafa gagnrýnt að miðlun vaxta
stefnu Seðlabankans hafi verið nær óvirk fyrir hrun vegna almennrar notkunar verðtrygg
ingar, mikillar erlendrar lántöku og auðvelds aðgengis að lánsfé í gegnum Íbúðalánasjóð. (Ásgeir Jónsson, 2009; Friðrik Már Baldursson, 2009; Jón Daníelsson og Gylfi Zoega, 2009; Gylfi Zoega, 2010)."3 Tengsl stýrivaxta (skammtíma markaðsvaxta) Seðlabankans og lang
tíma markaðs- og útlánavaxta þar sem meginþorri lána er í formi verðtryggðra jafngreiðslu
lána eru óljós, sérstaklega þar sem í hinu verðtryggða íslenska kerfi hefur verðbótaþáttur verið tekinn að láni og bætist við höfuðstól en lagaágreiningur hefur verið um þessa útfærslu.

Gallar verðtryggingar urðu bersýnilegir við hið mikla verðbólguskot sem fylgdi í kjölfar hruns íslensks efnahagslífs árið 2008. Verðbólga fór hæst í 18,6% í janúar 2009 og höfuðstóll verðtryggðra lána hefur hækkað mikið. Hækkun höfuðstóls bættist við atvinnuleysi, minnk
andi kaupmátt, hækkandi vöruverð og lækkandi fasteignaverð og jók þannig mjög byrðar íslensks almennings.

Mikil neikvæðni er gagnvart verðtryggingunni. Í rannsókn sem unnin var af Capacent Gallup fyrir Hagsmunasamtök heimilanna kom fram að 80% svarenda var hlynntur afnámi verðtryggingar. Í könnun Íbúðalánasjóðs árið 2010 um viðhorf til húsnæðismála kom fram að 66,3% settu afnám verðtryggingar í 1.–3. sæti um þætti sem væri brýnast að ná fram til að bæta húsnæðiskjör fólks í dag.

Í skýrslu verðtryggingarnefndar sem þáverandi efnahags- og viðskiptaráðherra skipaði til að leita leiða til að draga úr vægi verðtryggingar var lögð áhersla á eftirfarandi þætti: 1) For
senda þess að ná tökum á verðbólgu væri ábyrg stjórnun efnahagsmála. Því þyrfti að bæta hagstjórn og auka virkni peningastefnunnar með upptöku þjóðhagsvarúðartækja" (e. macro-
prudential tools). 2) Tryggja þyrfti fjölbreyttara framboð á óverðtryggðum lánum og skulda
bréfum. Hluti af því væri útgáfa ríkissjóðs og Íbúðalánasjóðs á óverðtryggðum skuldabréfum og að Íbúðalánasjóður byði upp á óverðtryggð húsnæðislán. 3) Hvatt yrði til sparnaðar vegna kaupa á fasteign og búseturétti. 4) Efla yrði fjármálalæsi almennings, upplýsingamiðlun við sparnað og lántöku, og neytendavernd til að sporna við ofskuldsetningu og áhættu tengdri ólíkum lánaformum.

Í séráliti Eyglóar Harðardóttur, Arinbjarnar Sigurgeirssonar, Hrólfs Ölvissonar og Lilju Mósesdóttur við skýrslu verðtryggingarnefndar frá 2011 sem getið er um hér framar eru lagðar til aðgerðir sem hafi það markmið að draga varanlega úr vægi verðtryggingar og tryggja fjármálalegan stöðugleika. Tillögur vegna núverandi lána voru að setja 4% þak á hækkun verðtryggingar á ársgrundvelli og lækka raunvexti, m.a. með endurskoðun á ávöxt
unarkröfu lífeyrissjóðanna. Tillögur vegna nýs húsnæðislánakerfis og almennar aðgerðir voru að hefja innleiðingu óverðtryggðs húsnæðislánakerfis, fjölga búsetuformum, bæta efnahags
stjórnun, endurskoða fyrirkomulag lífeyrissparnaðar, hvetja til sparnaðar og bæta fjármálalæsi og neytendavernd.

Alþingi hefur þegar brugðist við tillögum verðtryggingarnefndar með því að heimila Íbúðalánasjóði að veita óverðtryggð lán á breytilegum vaxtakjörum, í samræmi við tillögur nefndarinnar. Frumvarp um skattafslátt um húsnæðissparnað var lagt fram á 140. löggjafar
þingi (þskj. 769) með flutningsmönnum úr fjórum þingflokkum auk óháðra þingmanna. Þingsályktunartillaga um að gerð verði úttekt á neytendavernd á fjármálamarkaði var einnig afgreidd frá Alþingi á 140. löggjafarþingi (þskj. 1032).

Flutningsmenn telja breytt fyrirkomulag verðtryggingar á Íslandi vera nauðsynlegt til að koma á meiri stöðugleika. Allt annað er ávísun á áframhaldandi þjóðhagslegt ójafnvægi og uppgjöf í baráttunni við verðbólguna. Koma verður á umbótum sem tryggja að allir hafi sam
eiginlega ábyrgð og hagsmuni af lágri verðbólgu, auka skilvirkni efnahagsstjórnar og auka fræðslu og samkeppni um neytendalán. Á sama tíma verður að taka tillit til þess að fjöldi heimila er í greiðsluerfiðleikum og afnám verðtryggingar getur leitt til þyngri greiðslubyrði. Ríkissjóður verður jafnframt að axla sína ábyrgð á ábyrgri efnahagsstjórnun.

Því er lagt til í þessu frumvarpi að sett verði þak á hámarkshækkun verðtryggingar í því markmiði að draga úr vægi verðtryggingar í íslensku efnahagslífi og draga úr vaxtakostnaði og skuldsetningu heimilanna, óheimilt verði að hækka gjöld eða tekjur ríkissjóðs á grunni almennrar verðlagsþróunar, sbr. vísitölu neysluverðs, nema sérlög eða samningar liggi þar að baki, að grundvöllur ávöxtunarkröfu lífeyrissjóðanna verði endurskoðaður, Seðlabanka Íslands verði falið að setja lánastofnunum reglur um verðtryggingarjöfnuð, hámark veð
hlutfalls og lengd lánstíma fasteigna og lóða og að fjármála- og efnahagsráðherra vinni frum
varp um stjórn efnahagsmála sem feli í sér tillögur að fleiri og ríkari heimildum til stjórnunar efnahagsmála, þ.e. svokölluð þjóðhagsvarúðartæki", m.a. fyrir Seðlabanka Íslands.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að gildistaka verði við samþykkt frumvarpsins en jafnframt að lögin taki til neytendasamninga sem hafa þegar verið gerðir. Flutningsmenn telja nauðsyn
legt að kveða skýrt á um það og taka fram að með tillögunum í frumvarpinu sé lagt til að byrðum af vísitöluhækkunum sé skipt og enn fremur að ekki sé gengið of langt með því að setja 4% hámark á verðtryggingu. Reynslan sýnir að vísitala síðustu 20 ár hefur farið u.þ.b. átta sinnum yfir 4% ársverðbólgu. Þak upp á 4% ársverðbólgu hefði þannig leitt til 3,5% raunávöxtunar af láni með 5,1% fasta vexti á þessu tímabili.

Fordæmi eru fyrir þaki á hækkun verðbóta með lögum nr. 72/1972 sem settu 7,75% þak á hækkun verðtryggingar á húsnæðislán. Í dómi Hæstaréttar nr. 53/1990 er bent á að gera má ráð fyrir að breyting kunni að verða á grundvelli og/eða útreikningi verðtryggingar, nema fyrirvari sé gerður um annað í lánssamningum. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 600/2011 er bent á að breyting eða uppgjör á lánssamningi verði að vera til framtíðar líkt og hér er lagt til.

Flutningsmenn telja því að hér sé meðalhófs gætt og aukinn hvati sé fyrir lánveitendur að hætta að veita neytendum verðtryggð lán, auk þess sem nauðsynlegt sé að jafna út byrðar verðbólgu, m.a. með auknum möguleikum til að ná stjórn á efnahagsmálum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í greininni er lagt til að sett verði þak á hækkun verðtryggingar á ársgrundvelli fyrir neytendur. Ársgrundvöllur er skilgreindur sem viðmið við breytingar á vísitölu hverju sinni síðustu 12 mánuði við útreikning hvers gjalddaga. Hluti verðtryggingar skal því aukast að há
marki um 4% á ársgrundvelli á hverjum gjalddaga miðað við viðmiðunarvísitölu sem er vísi
tala neysluverðs samkvæmt lögunum. Með þessu er einfaldlega reiknuð hækkun vísitölunnar miðað við verðlag hennar 12 mánuðum áður og skiptir þá engu hvort afborgun er mánaðarleg, ársfjórðungsleg, hálfsársleg eða árleg. Sé munur meiri en 4% á milli tímabila hækkar höfuð
stóllinn einfaldlega að hámarki um 4%. Gildir þetta um allar skuldbindingar neytenda sem hafa verið verðtryggðar. Þannig er einnig komið til móts við sjónarmið um að neytendur geti gert sér grein fyrir árlegri hlutfallstölu kostnaðar, sbr. lög um neytendalán, nr. 121/1994.

Um 2. gr.

Í greininni er lagt til að lántaka með neytendalán verði heimilt að breyta verðtryggðu láni í óverðtryggt. Jafnframt er lagt til að lánveitanda verði óheimilt að krefjast lántökukostnaðar vegna breytingarinnar, innborgunar á höfuðstól til að lækka hann eða meira veðrýmis á óverðtryggða láninu en var á því verðtryggða við breytinguna. Markmið þessarar breytingar er að draga úr vægi verðtryggingar á neytendalánum og auðvelda neytendum að breyta verð
tryggðum lánum sínum í óverðtryggð.

Um 3. gr.

Í greininni er lagt til að óheimilt verði að breyta tekjum og gjöldum í frumvarpi til fjárlaga á grunni almennrar verðlagsþróunar, sbr. vísitölu neysluverðs, sem Hagstofa Íslands reiknar samkvæmt lögum sem um vísitöluna gilda. Ákvarðanir um hækkanir verður að rökstyðja á grundvelli raunverulegra kostnaðarhækkana í viðkomandi rekstri en ekki almennra verðlags
hækkana. Dæmi um raunverulegar kostnaðarhækkanir geta verið umsamdar launahækkanir starfsmanna, hærra innkaupsverð vara sem nýttar eru í rekstrinum, hækkun á rafmagni og hita o.s.frv. Breytingin mundi styðja við bætta efnahagsstjórnun, draga úr sjálfkrafa hækkunum í samfélaginu og styðja við verðbólgumarkmið peningastefnunnar. Undantekningar varða skuldbindingar ríkisins sem komið hefur verið á með sérlögum eða samningum ríkisins.

Um 4. gr.

Í greininni er lagt til að ráðherra skipi nefnd til að endurskoða lög og reglugerð um lífeyrissjóði er varða samspil ákvæða um tryggingavernd og almennar tryggingafræðilegar forsendur sem tryggingafræðileg athugun byggist á, þá sérstaklega ávöxtunarkröfu sem skal nota við núvirðingu framtíðariðgjalda og væntanlegs lífeyris sjóða og raunvexti sem athug
unin byggist á. Lagt er til að nefndin skoði sérstaklega áhrif ávöxtunarkröfunnar á markaðs
vexti og hegðun markaðsaðila. Lagt er til að nefndin skili ráðherra skýrslu ásamt tillögum um nýja reglugerð og lagabreytingar fyrir 1. maí 2013.

Um 5. gr.

Í greininni er lagt til að Seðlabanki Íslands setji lánastofnunum reglur um verðtryggingar
jöfnuð og hámark á hlutfall veðlána og lengd lánstíma vegna kaupa á fasteignum og lóðum til að bæta efnahagsstjórnun. Verðtryggingarjöfnuður fjármálastofnana hefur ekki hvatt lána
stofnanir til að styðja við verðbólgumarkmið Seðlabankans og peningastefnu stjórnvalda. Þann 30. september 2011 var verðtryggingarjöfnuður bankanna þriggja um 145 milljarðar kr. eða 31% af eigin fé þeirra. Þetta þýðir að 1% verðbólga eykur hagnað bankanna um 1,5 milljarð kr. Óásættanlegt er að mikilvægir markaðsaðilar hafi þannig beinan hagnað af verð
bólgu í stað þess að styðja við verðbólgumarkmið stjórnvalda. Samræmdar reglur um há
markshlutfall veðlána og lánstíma styðja við markmið um bætta efnahagsstjórnun og aukinn fjármálalegan stöðugleika. Brýnt er að í reglunum sé tekið tillit til áhrifa verðbólguskota á veðrými fasteigna með verðtryggð lán og þannig dregið úr hvata lántakenda til að taka verð
tryggð lán. Til hliðsjónar gætu verið dönsk lög um fasteignalán.

Um 6. gr.

Í greininni er lagt til að unnið verði frumvarp til laga um stjórn efnahagsmála sem feli m.a. í sér möguleika fyrir stjórnvöld en einnig fyrir Seðlabanka Íslands til að ná betri stjórn á efna
hagsmálum. Hjá Seðlabankanum hefur komið fram að hann þurfi fleiri stjórntæki en stýri
vexti til að geta náð verðbólgumarkmiðum sínum. Betri stjórntæki bankans yrðu hluti af bættri efnahagsstjórnun og styddu við verðbólgumarkmið peningastefnunnar. Því er lagt til að fjármála- og efnahagsráðherra vinni frumvarp um þjóðahagsvarúðartæki sem lagt verði fyrir Alþingi fyrir 1. maí 2013.

Um 7. gr.

Líkt og framar er getið er gert ráð fyrir að lögin taki til neytendasamninga sem hafa þegar verið gerðir verði frumvarpið að lögum.