141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 1123 — 570. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða.

Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Arnór Snæbjörnsson, Jóhann Guð
mundsson og Ingva Má Pálsson frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, Ólaf Darra Andrason og Róbert Farestveit frá Alþýðusambandi Íslands, Drífu Snædal og Árna Snæ
björnsson frá Starfsgreinasambandi Íslands, Hólmgeir Jónsson og Sævar Gunnarsson frá Sjó
mannasambandi Íslands, Árna Bjarnason og Guðjón Ármann Einarsson frá Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Guðmund Ragnarsson frá VM-Félagi vélstjóra og málmtækni
manna, Arthur Bogason og Örn Pálsson frá Landssambandi smábátaeigenda, Jón Stein Elías
son, Gunnar Örlygsson, Albert Svavarsson, Aðalstein Finsen og Ólaf Arnarson frá Samtök
um fiskframleiðenda og útflytjenda, Grétar Mar Jónsson, Birgi Haukdal Rúnarsson og Gísla Pál Guðjónsson frá Samtökum íslenskra fiskimanna, Björgu Ástu Þórðardóttur frá Félagi at
vinnurekenda, Friðrik J. Arngrímsson, Friðrik Friðriksson og Svein Hjört Hjartarson frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Vilhjálm Egilsson og Pétur Reimarsson frá Samtök
um atvinnulífsins, Guðberg Rúnarsson, Gunnar Tómasson og Arnar Sigurmundsson frá Sam
tökum fiskvinnslustöðva, Ásgerði Ragnarsdóttur frá LEX lögmannsstofu, Birki Leósson og Jónas Gest Jónasson frá Deloitte ehf., Yngva Örn Kristinsson frá Samtökum fjármála
fyrirtækja, Guðmund S. Ragnarsson, Rebekku Jóelsdóttur og Guðmund A. Hansen frá Arion banka hf., Hallgrím Ásgeirsson, Björn Ársæl Pétursson og Hauk Ómarsson frá Lands
bankanum, Rúnar Jónsson, Birgi Runólfsson, Högna Friðþjófsson og Gísla Sigurgeirsson frá Íslandsbanka, Eyþór Björnsson og Hrefnu Gísladóttur frá Fiskistofu, og Pál J. Pálsson og Bárð Guðmundsson.

Þá bárust nefndinni umsagnir frá Félagi skipstjórnarmanna og Farmanna- og fiskimanna
sambandi Íslands, Hafrannsóknastofnun, Sjómannasambandi Íslands, Sveitarfélaginu Árborg, Vestmannaeyjabæ, Samtökum fjármálafyrirtækja, ríkisskattstjóra, VM-Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Grýtubakkahreppi, Starfsgreinasambandi Íslands, Byggðaráði Sveitar
félagsins Skagafjarðar, Alþýðusambandi Íslands, Dalvíkurbyggð, Drífanda Stéttarfélagi, Fiskistofu, Landsbankanum hf., Íslandsbanka, Landssambandi smábátaeigenda, Útgerðar
félaginu Öngli, Arion banka hf., Deloitte ehf., Grundarfjarðarbæ, Landssambandi sjóstanga
veiðifélaga, Samtökum eigenda sjávarjarða, Samtökum íslenskra fiskimanna, Stofnun Vil
hjálms Stefánssonar, Útvegsbændafélagi Vestmannaeyja, Fjarðabyggð, Landssambandi ís
lenskra útvegsmanna, Samtökum fiskvinnslustöðva og Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fiskframleiðenda og útflytjenda, Samtökum sjávarútvegssveitarfélaga, Seyðisfjarðarkaupstað, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Útvegsbændafélaginu Heimaey, Hafnasambandi Íslands, Sveitarfélaginu Hornafirði, Viðskiptaráði Íslands, Byggðastofnun, Grindavíkurbæ, Samtök
um fjármálafyrirtækja, Vestmannaeyjabæ, Fljótsdalshéraði og Stykkishólmsbæ.

Markmið frumvarpsins eru útfærð í 1. gr. þess. Þar eru þau talin upp í sex stafliðum þar sem segir að frumvarpinu sé ætlað að stuðla að verndun og sjálfbærri nýtingu fiskistofna við Ísland, að stuðla að farsælli samfélagsþróun með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi, að treysta atvinnu og byggð í landinu, að auka vægi jafnræðissjónarmiða við ráðstöfun afla
heimilda, að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni og tryggja þjóðinni eðli
lega auðlindarentu og að síðustu að sjávarútvegurinn verði arðsamur og búi við hagstætt og stöðugt rekstrarumhverfi. Að auki kemur fram í almennum athugasemdum frumvarpsins að með því sé leitast við að tryggja festu og öryggi í sjávarútvegi með tímabindingu afla
hlutdeilda til langs tíma og fyrirsjáanleika um mögulegar breytingar á skipulagi sjávarútvegs. Um leið sé komið til móts við önnur sjónarmið með tímabindingu réttinda, auknum mögu
leikum til nýliðunar, stofnun kvótaþings og ráðstöfun aflamarks innan flokks 2. Þannig sé með frumvarpinu leitast við að feta meðalveg til að ná þeim samfélagslegu markmiðum sem stefnt er að við endurskoðun laga um stjórn fiskveiða.

Framangreind markmið eru m.a. útfærð á þann hátt í frumvarpinu að gildissvið laganna er víkkað samanborið við gildandi fiskveiðistjórnarlög. Þá er úthlutun aflahlutdeilda skipt í tvo flokka, tekið upp fyrirkomulag nýtingarleyfa, framsal aflahlutdeilda er takmarkað, flutningur aflamarks heimilaður að hluta að tilteknum skilyrðum uppfylltum og kvótaþingi komið á laggirnar þar sem úthlutað verði því aflamarki sem ekki verður úthlutað til strand
veiða, bóta, byggðakvóta, línuívílnunar, sjóstangaveiða, frístundaveiða og áframeldis þorsks. Þar að auki verði kveðið á um meðferð aflaheimilda, hámarkshlutdeild, yfirráð og tengda aðila, framkvæmd og eftirlit með fylgni við lögin, þorskígildi, veiðigjöld og viðurlög við brotum gegn ákvæðum laganna. Að auki er gert ráð fyrir því að breyta fjölmörgum greinum nokkurra lagabálka.

Á síðasta löggjafarþingi hafði nefndin til meðferðar þingmál sem var að meginstofni til sama efnis (657. mál á 140. löggjafarþingi). Af því tilefni tók nefndin á móti Steingrími J. Sigfússyni, Jóhanni Guðmundssyni, Arnóri Snæbjörnssyni, Hugin Frey Þorsteinssyni og Indriða H. Þorlákssyni frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, Valdimar Halldórssyni frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, Þorvarði Gunnarssyni, Ými Erni Finnbogasyni, Birki Leóssyni og Jónasi Gesti Jónassyni frá Deloitte ehf., Ólafi Hjálmarssyni, Gyðu Þórðardóttur og Rósmundi Guðnasyni frá Hagstofu Íslands, Jóni Þorgeiri Einarssyni og Guðmundi Einars
syni frá Blakknesi ehf., Aðalsteini Óskarssyni, Albertínu Friðbjörgu Elíasdóttur og Shiran K. Þórissyni frá Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Sverri Þorvaldssyni og Rúnari Jónssyni frá Íslandsbanka hf., Arthuri Bogasyni og Erni Pálssyni frá Landssambandi smábátaeigenda, Elínu Björgu Ragnarsdóttur, Gunnari Örlygssyni og Sigurði Inga Jónssyni frá Samtökum fiskframleiðenda og útflytjenda, Sigurði Jónssyni, Flosa Eiríkssyni og Ólafi M. Ólafssyni frá KPMG ehf., Daníel Svavarssyni, Hallgrími Ásgeirssyni og Birni Péturssyni frá Landsbank
anum, Gylfa Arnbjörnssyni og Ólafi Darra Andrasyni frá Alþýðusambandi Íslands, Ragnari Halldóri Hall frá Mörkinni lögmannsstofu hf., Ásgerði Ragnarsdóttur og Huldu Árnadóttur frá LEX ehf., Lúðvík Bergvinssyni og Sigurvini Ólafssyni frá Bonafide lögmönnum, Guð
mundi Ragnarssyni og Halldóri A. Guðmundssyni frá VM-Félagi vélstjóra og málmtækni
manna, Guðjóni Ármanni Einarssyni frá Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Krist
jáni Bragasyni frá Starfsgreinasambandi Íslands, Sævari Gunnarssyni og Hólmgeir Jónssyni frá Sjómannasambandi Íslands, Grétari Mar Jónssyni og Hallgrími Pálma Stefánssyni frá Samtökum íslenskra fiskimanna, Adolf Guðmundssyni, Friðriki J. Arngrímssyni, Ólafi H. Marteinssyni og Sveini Hirti Hjartarsyni frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Vil
hjálmi Egilssyni frá Samtökum atvinnulífsins, Arnari Sigurmundssyni og Sigurði Viggóssyni frá Samtökum fiskvinnslustöðva, Elliða Vignissyni frá Vestmannaeyjabæ, Svanfríði Ingu Jónasdóttur frá Dalvíkurbyggð, Elíasi Jónatanssyni frá Bolungarvíkurkaupstað, Kristni Jónassyni frá Snæfellsbæ, Jens Garðari Helgasyni frá Fjarðabyggð, Björk Þórarinsdóttur, Guðmundi Arinbjarnarsyni og Kristrúnu Mjöll Frostadóttur frá Arion banka hf., Bjarna Áskelssyni og Ragnari Kristjánssyni frá Reiknistofu fiskmarkaða, Kristni H. Gunnarssyni frá áhugamannahópnum Betra kerfi, Róberti Ragnarssyni, Páli Jóhanni Pálssyni og Páli Val Björnssyni frá Grindavíkurbæ, Daða Má Kristóferssyni, Stefáni B. Gunnlaugssyni, Þórólfi Matthíassyni, Magnúsi Thoroddsen, Ragnari Árnasyni og Þóroddi Bjarnasyni. Einnig bárust nefndinni umsagnir um málið frá Blakksnesi ehf., Guðbirni Jónssyni, Sveitarfélaginu Árborg, Landssambandi smábátaeigenda, Ragnari Árnasyni, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands og Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Akureyrarkaup
stað, Drífanda stéttarfélagi, Sjómannasambandi Íslands, Sveitarfélaginu Hornafirði, Sveitar
félaginu Skagafirði, Sveitarfélaginu Ölfusi, Verkalýðsfélagi Akraness, Grindavíkurbæ, Seyðisfjarðarkaupstað, Starfsgreinasambandi Íslands, Alþýðusambandi Íslands, Betra kerfi, áhugamannahópi um sjávarútvegsmál, Bolungarvíkurkaupstað, Byggðastofnun, bæjarfulltrú
um Samfylkingarinnar í Reykjanesbæ, Dalvíkurbyggð, Félagi löggiltra endurskoðenda, Fjarðabyggð, Grýtubakkahreppi, Hafrannsóknarstofnuninni, Hagstofu Íslands, Helga Áss Grétarssyni, Landsbankanum hf., Landssambandi smábátaeigenda, Langanesbyggð, Lúðvík Emil Kaaber, Norðurþingi, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum iðnaðarins, Samtökum íslenskra fiskimanna, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Snorra Styrkárssyni, Snæfellsbæ, Stykkishólmsbæ, Útvegsbændafélagi Vestmannaeyja, Viðskiptaráði Íslands, Landssamtökum landeigenda á Íslandi, Arion banka hf., Deloitte ehf., Grundarfjarðarbæ, KPMG ehf., Lands
sambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum fiskvinnslustöðva, Tryggingamiðstöðinni hf., Vesturbyggð, Vinnslustöðinni hf., Landhelgisgæslu Íslands, ríkis
skattstjóra, Vestmannaeyjabæ, Tálknafjarðarhreppi, Atvinnuþróunarfélagi Eyjafjarðar, Landsbankanum hf., Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Stofnun Vilhjálms Stef
ánssonar, Vopnafjarðarhreppi og Tollstjóra.

Sá munur er helstur á frumvarpinu nú og frumvarpinu, sem nefndin fjallaði um á síðasta löggjafarþingi, að í hinu fyrrnefnda er gert ráð fyrir auknu aflamarki á kvótaþingi, framsetn
ingu á reglum um framsal aflahlutdeilda hefur verið breytt, mælt er fyrir um 20 ára úthlutun aflahlutdeilda, kveðið er á um að ráðherra skuli leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögunum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum 20 ára úthlutunartíma, felld eru brott ákvæði varðandi skerðingu á framseldri aflahlutdeild við flutning og varðandi hámark á framsali aflahlutdeildar einstakra tegunda, fallið er frá breytingu á ákvæðum um viðskipti með krókaaflahlutdeildir og aflahlutdeildir milli kerfa", heimildir til að flytja aflamark milli skipa í upphafi fiskveiðiárs er hækkuð úr 5% í 12,5%, fastri aflahlutdeild er ráðstafað til strandveiða, mælt er fyrir um að almennt veiðileyfi falli niður hafi fiskiskipi ekki verið haldið til fiskveiða í atvinnuskyni í tólf mánuði, mælt er fyrir um breytingar á reglum um hámarksaflahlutdeildir, reglur um hámarksaflahlutdeildir eru ekki látnar ná til deilistofna, og gert er ráð fyrir að sérstök nefnd taki ákvæði um hámarks
aflahlutdeildir til endurskoðunar.

Nefndin hefur fjallað ítarlega um málið á tveimur löggjafarþingum og hefur tekið, eins og fram hefur komið, á móti töluverðum fjölda gesta. Þá barst nefndinni mikill fjöldi um
sagna. Í máli gesta og í umfjöllun umsagnaraðila, á þessu löggjafarþingi og því síðasta, komu fram ýmis sjónarmið sem tekin voru til skoðunar og rædd.

Handhöfn aflaheimilda.

Hjá umsagnaraðilum hefur sú skoðun komið fram að efni þingmálsins fari gegn tilteknum ákvæðum mannréttindakafla stjórnarskrárinnar.

Réttindi samfara handhöfn aflaheimilda.

Af lestri umsagna og fylgigagna þeirra má sjá að lögfræðingar eru ekki sammála um hvaða réttindi séu samfara handhöfn aflaheimilda. Þannig telja sumir t.d. að um sé að ræða veiðiréttindi sem séu afnota- eða nýtingarréttur en ekki beinn eignarréttur en að yfir slíkum rétti geti þó myndast beinn eignarréttur. Aðrir telja ljóst að ekki sé til staðar beinn eignar
réttur handhafa aflahlutdeilda yfir fiskistofnum enda teljist þeir sameign þjóðarinnar. Virðast þeir aðilar telja veiðiréttindin fela í sér ígildi atvinnuréttinda sem njóti takmarkaðrar verndar 72. og 75. gr. stjórnarskrár. Þá ber að nefna að enn aðrir hafa sett fram þá skoðun að veiði
réttindi geti ekki talist eign í hefðbundnum skilningi og njóti því ekki eignarréttarverndar skv. 72. gr. stjórnarskrár í ljósi ákvæðis 3. málsl. 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna.

Eignarréttarfyrirvari 1. gr. gildandi fiskveiðistjórnarlaga.

Samkvæmt 1. gr. gildandi fiskveiðistjórnarlaga eru nytjastofnar á Íslandsmiðum sameign íslensku þjóðarinnar. Myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Helstu skýringu ákvæðanna virðist vera að finna í dómum Hæstaréttar Íslands, annars vegar í svokölluðu Veiðileyfamáli og hins vegar í svo
kölluðu Vatneyrarmáli:

Svigrúm löggjafans til að takmarka fiskveiðar og ákvarða tilhögun úthlutunar veiði
heimilda verður að meta í ljósi hinnar almennu stefnumörkunar 1. gr. laga nr. 38/1990 og […] ákvæð[um] […] stjórnarskrárinnar[...].1

Réttindi þau, sem felast í úthlutun[…] [veiðiheimilda] ráðast […] af [fiskveiðistjórnar] lögunum eins og þau eru á hverjum tíma. […] Til þess verður og að líta að skv. 3. málsl. 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði ein
stakra manna yfir þeim[…]. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.2 (Feitletrun meiri hlutans).

Þá kann leiðbeiningu að vera að finna í nefndaráliti 1. minni hluta sjávarútvegsnefndar sem mælti fyrir þeirri breytingu á þágildandi fiskveiðistjórnarlögum sem leiddi til upptöku gildandi 3. málsl. 1. gr. í lög (þskj. 1109 frá 112. löggjafarþingi). Þar segir m.a.: Lagt er til að bætt verði inn í 1. gr. til áhersluaukningar ákvæði þar sem ótvírætt er tekið fram að út
hlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum stofni ekki eignarrétt né skerði forræði löggjaf
ans til að ákveða síðar, án bótaskyldu til einstakra útgerða, breytingu á fyrirkomulagi við stjórn fiskveiða. Það hlýtur ávallt að vera ákvörðunarefni Alþingis á hverjum tíma hvað skipulag teljist best henta til að nýting fiskveiðiauðlindarinnar þjóni sem best hagsmunum heildarinnar. (Feitletrun meiri hlutans).

Mat meiri hlutans.

Meiri hlutinn hefur sérstaklega kynnt sér álit lögfræðinga sem nú liggur fyrir og önnur sem legið hafa fyrir á fyrri stigum og fjalla um þýðingu 1. gr. fiskveiðistjórnarlaga. Þá hefur meiri hlutinn kynnt sér hugmyndir fræðimanna. Virðast sumir lögfræðingar telja að orða
sambandið sameign þjóðarinnar hafi takmarkaða eða enga lagalega merkinu á meðan aðrir telja merkingu þess afar mikilvæga. Hvað síðasta málslið lagagreinarinnar varðar hafa fræði
menn aftur á móti almennt verið sammála um að hann gegni mikilvægu hlutverki fyrirvara sem komi í veg fyrir að víðtækur eignarréttur handhafa veiðiheimilda yfir þeim myndist eða takmarki a.m.k. verulega þá vernd sem handhafar njóta í skjóli stjórnarskrár.

Meiri hlutinn bendir á að fyrirvari 3. málsl. 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna hefur verið í fiskveiðistjórnarlögum frá því fyrir gildistöku laga nr. 38/1990, þ.e. hann var til staðar þegar úthlutun aflahlutdeilda var gerð þeim samkvæmt og framsal heimilað. Þá vekur meiri hlutinn sérstaka athygli á því að 5. júlí 2012 tóku lög um veiðigjald gildi. Byggjast lögin á þeirri grundvallarhugmynd að þjóðinni skuli tryggt endurgjald fyrir nýtingu á eign hennar, fisk
veiðiauðlindinni.

Meiri hlutinn fær ekki annað séð en að svigrúm Alþingis til að breyta inntaki fiskveiði
stjórnar í grundvallaratriðum sé umtalsvert.

Greinargerðir sérfræðinga og athugasemdir umsagnaraðila.

Í umsögnum og greinargerðum nokkurra umsagnaraðila er nokkuð gagnrýnt að ekki hafi verið gerð úttekt á áhrifum þess að veita frumvarpinu lagagildi.

Meiri hlutinn bendir á að á 140. löggjafarþingi hafði nefndin milligöngu um að sérfræð
ingarnir Daði Már Kristófersson og Stefán B. Gunnlaugsson (hér eftir nefndir sérfræð
ingarnir) voru ráðnir til þess að skrifa og skila nefndinni greinargerð sem inniheldur mat á ákveðnum og skilgreindum þáttum. Í greinargerðinni voru ýmsar athugasemdir settar fram.3 Virðast margar þeirra hafa orðið til þess að einstök efnisatriði hafa verið tekin til endur
skoðunar. Vekur meiri hlutinn athygli á að á fundum nefndarinnar hefur það mat sérfræðinga komið fram að þær breytingar, sem hafa verið gerðar frá því frumvarpi sem lagt var fram á 140. löggjafarþingi, hafi verið jákvæðar og í rétta átt.

Athugasemdir sérfræðinganna endurspeglast einnig í nokkrum greiningum sem unnar voru fyrir tilstuðlan hagsmunaaðila og sveitarfélaga sem hafa sterk tengsl við sjávarútveg. Öll framangreind gögn, svo og margar frambærilegar athugasemdir í umsögnum annarra um
sagnaraðila, lágu til grundvallar þegar nefndin tók þá ákvörðun sem áliti þessu er ætlað að endurspegla. Þá brást sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið og síðar atvinnuvega- og ný
sköpunarráðuneytið við mörgum athugasemdum sem komu fram og gerðu nefndinni skil
merkilega grein fyrir því.

Að mati meiri hlutans hefur málsmeðferð nefndarinnar á líðandi þingi og 140. löggjafar
þingi verið mjög umfangsmikil og ítarleg enda grundvölluð á fjölmörgum gögnum og ríku
legum umræðum á fjöldamörgum fundum hennar. Á líðandi þingi hefur nefndin fundað með nokkrum tugum gesta á átta löngum fundum. Á 140. þingi fjallaði nefndin um málið á 24 fundum frá 29. mars til 4. júní 2012 og tók á móti mjög mörgum gestum eins og áður hefur komið fram.

Tímabinding og takmörkun nýtingar aflaheimilda.

Í greinargerð sérfræðinganna er bent á að of stuttur nýtingartími skapi ákveðna hættu á að svokallaður leigjendavandi skapist, þ.e. að misræmi verði á milli langtímahagsmuna þjóð
arinnar af góðri og sjálfbærri meðferð fiskistofna og skammtímahagsmunum nýtingaraðila. Skilningur meiri hlutans er sá að gagnrýni þessi geri ráð fyrir að hvati geti myndast til þess að hámarka arð til skamms tíma á kostnað langtímaarðsemi af auðlindinni og því búi nýt
ingaraðilar ekki í haginn fyrir framtíðina. Aftur á móti vilji eigandi auðlindarinnar, þjóðin, hámarka arð af henni til langs tíma, þ.e. hans hugsun nær lengra en sem nemur lengd nýt
ingarleyfa.

Sérfræðingarnir og margir umsagnaraðilar telja að tiltekin ákvæði frumvarpsins takmarki verulega réttindi til nýtingar aflahlutdeilda. Þannig verði aflaheimildir núverandi handhafa skertar beint og/eða við ákvörðun heildarafla yfir ákveðnum mörkum. Þá verði skilmálar nýt
ingar þrengdir, m.a. hvað framsal aflaheimilda varðar og aflaheimildir gerðar upptækar til ríkisins að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Telja þeir þessa skerðingu valda óvissu sem mögulega kunni að leiða til þjóðhagslega óhagkvæmra aðgerða.

Meiri hlutinn hefur skilning á að of skammur nýtingartími geti skapað leigjendavanda. Þó bendir hann á að sérfræðingarnir virðast telja lok nýtingartímans það langt inn í framtíðinni að vart sé hægt að meta áhrifin á rekstur sjávarútvegsfyrirtækja. Á fundum nefndarinnar var bent á að meðalafskriftatími skipa og búnaðar væri upp undir 20 ár. Að mati meiri hlutans er lengd nýtingarleyfa samkvæmt frumvarpinu mjög hæfileg enda skapar hún handhöfum nýtingarleyfa verulegt rými til þess að skipuleggja rekstur sinn með ákveðna vissu að leiðarljósi. Telur meiri hlutinn að fastsetning gildistíma nýtingarleyfis hljóti að sporna gegn því að verðmat slíkra leyfa endurspegli óraunhæfar spár um framtíðina. Þá bendir meiri hlut
inn á að þrátt fyrir að ákveðnar líkur séu á að svokallaður leigjendavandi skapist þá verður hægt að bregðast við honum með breytingum á umgjörð fiskveiða þegar tilefni verður til.

Skilningur meiri hlutans er sá að frumvarpið hafi ekki verið lagt fram í tómarúmi heldur byggist efni þess á mikilli undirbúningsvinnu og samráði við hagsmunaaðila, frumvörpum sem áður hafa verið lögð fram og reynslunni af gildandi fiskveiðistjórnarkerfi.

Í greinargerð sérfræðinganna og mörgum umsögnum umsagnaraðila kemur m.a. fram að gildandi aflamarkskerfi hafi skapað hvata til hagræðingar og gert þannig betur reknum út
gerðum kleift að kaupa verr reknar útgerðir út og þau fyrirtæki sem bjuggu við hagkvæm
astan rekstur hafi því orðið ofan á. Er bent á að sú staða hafi skapað sjávarútvegsfyrirtækjum tækifæri til þess að skipuleggja veiðar með það að markmiði að afla þeirra afurða sem kaupendur óska. Fullyrða þeir að þetta fyrirkomulag hafi stuðlað að stöðugt vaxandi arðsemi í sjávarútvegi. Á móti hafa aðrir umsagnaraðilar bent á að þegar litið sé til meðferðar hand
hafa aflaheimilda á heimildunum sjálfum blasi önnur og ekki eins fögur mynd við. Þannig hafi upptaka fiskveiðistjórnarkerfis með framseljanlegum aflaheimildum skapað sjávar
útvegsfyrirtækjum áður óþekkt verðmæti sem hafi verið nýtt til þess að undirbyggja ofvöxt íslenska fjármálakerfisins. Þrátt fyrir að grundvallarrökstuðningur fyrir upptöku framseljan
legra aflaheimilda hafi verið efling hagkvæmrar útgerðar með sjálfbærni fiskistofna að leiðarljósi hafi hún haft þau óæskilegu hliðaráhrif að eigendum sjávarútvegsfyrirtækja var gert fært að veðsetja framtíðaraflahæfi fyrirtækja sinna sem tilkomið var vegna hlutdeildar í fiskveiðiauðlindinni,4 jafnvel í því skyni að fjármagna ótengdan og áhættusaman rekstur.

Meiri hlutinn telur sér ekki fært að leggja mat á þau hagfræðilegu rök sem fram hafa kom
ið án þess að taka tillit til téðrar forsögu. Að mati meiri hlutans verður ekki hjá því litið að rúmar framsalsheimildir aflaheimilda virðast hafa skapað svigrúm til geigvænlegs ofmats á framtíðaraflahæfi útgerðarfyrirtækja. Slíkt ofmat leiddi svo aftur til bólumyndunar sem, ásamt fleiri þáttum, bjagaði sýn fjármálastofnana þegar kom að lánveitingum til sjávar
útvegsfyrirtækja. Er það álit meiri hlutans að tillögur ráðherra sem fela í sér skerðingu á frelsi við meðferð aflahlutdeilda séu í raun eðlileg viðbrögð sem hafi það markmið að sníða burt þá agnúa sem leitt hafa til þess að kjöraðstæður ofmats skapist. Mat meiri hlutans er að með öflugum leigupotti verði hægt að stuðla að eðlilegri verðmyndun aflaheimilda, án mik
illa bóluáhrifa, ásamt því sem aðgengi að heimildum til fiskveiða í atvinnuskyni verður aukið muna. Fær meiri hlutinn ekki betur séð en að heildstætt mat á efni frumvarpsins leiði í ljós framtíðarsýn sem eigi eftir að færa fyrirkomulag fiskveiðistjórnar til betri vegar.

50% ráðstöfun þorsks til flokks II.

Nokkrir umsagnaraðilar setja spurningarmerki við 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins þar sem gert er ráð fyrir að 50% aflamagns í þorski umfram 240.000 lestir verði ráðstafað í flokk II og 50% í flokk I. Virðist gagnrýnin byggjast á einhvers konar sanngirnissjónarmiðum, að réttlátt sé að þeir sem sætt hafi skerðingu vegna aflabrests í gegnum tíðina njóti þess þegar vel árar.

Meiri hlutinn bendir á að ákvæði 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins er verulega breytt frá sam
bærilegu ákvæði þess frumvarps sem lagt var fram á síðasta þingi. Þannig er ekki lengur gert ráð fyrir skerðingu aflaheimilda í ýsu, ufsa og steinbít, skerðingarmörkin hækkuð um 38.000 lestir og skiptingarhlutföllum breytt. Meiri hlutinn tekur undir það sem fram kemur í athuga
semdum frumvarpsins að eðlilegt sé að stjórnvöld hafi svigrúm til að ráðstafa aflaaukningu sem er svo veruleg sem þarna er gert ráð fyrir. Komið hefur verið að verulegu leyti til móts við þær gagnrýnisraddir sem heyrðust fyrir ári síðan.

Kvótaþing.

Að mati sérfræðinganna mun svokallaður leigupottur skapa ríkissjóði tekjur auk þess sem hann getur aukið sveigjanleika veiða innan aflamarkskerfisins þar sem sjá má fyrir að leigu
markaður fyrir aflaheimildir dýpki. Er það mat þeirra að slíkt geti stutt við nýliðun í sjávar
útvegi. Allt þetta telja þeir þó háð því að kvótaþing starfi með eðlilegum hætti, án pólitískra afskipta. Telja þeir slíkt fyrirkomulag þess umkomið að auka skilvirkni í viðskiptum með aflaheimildir og draga úr kostnaði við slík viðskipti.

Meiri hlutinn bendir á að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla verður ráðherra að gæta þess að ákvæði þeirra fari m.a. ekki gegn sjónarmiðum um jafnræði og meðalhóf. Má útfærslu slíkra sjónarmiða t.d. sjá í ákvæðum laga um opinber útboð og ýmsum opinberum útboðum sem farið hafa fram á grundvelli þeirra. Af lestri álita umboðsmanns Alþingis má sjá að svig
rúm ráðherra til að mismuna aðilum eða byggja ákvarðanir á ómálefnalegum sjónarmiðum er skert. Viðurkennt er meðal fræðimanna að Alþingi er heimilt að fela ráðherra að útfæra reglur á sviðum þar sem sérþekkingar og sveigjanleika þarf að njóta við. Að mati meiri hlut
ans skapar frumvarpið ráðherranum kjöraðstæður til setningar reglna um kvótaþing sem byggi á viðskiptalegum sjónarmiðum en taki þó að fullu tillit til markmiða frumvarpsins.

Strandveiðar.

Í greinargerð sérfræðinganna og umsögnum hefur komið fram nokkur gagnrýni á strand
veiðar. Eru þær sagðar ólympískar og stuðla að sóun. Virðist það vera mat nokkurra aðila að strandveiðar leiði til kapphlaups um afla sem hækki sóknarkostnað, lækki verðmæti afla og hvetji til brottkasts meðafla.

Meiri hlutinn bendir á að strandveiðimenn greiða veiðigjöld eins og aðrir útgerðarmenn eins og kveðið er á um í veiðigjaldalögum. Þá vekur meiri hlutinn athygli á því að af skýrslu Háskólaseturs Vestfjarða frá árinu 2010 má sjá að meðferð strandveiðiafla hefur farið batn
andi og nýtingin hefur verið að aukast. Í Hagtíðindum Hagstofu Íslands frá 20. desember 2012 kemur fram að afkoma strandveiða áður en tekið er tillit til vaxtagreiðslna og vaxta
tekna, skattgreiðslna og afskrifta (EBIDTA) hafi verið 8,9% árið 2011.

Meiri hlutinn telur strandveiðar hafa afar mikilvægu hlutverki að gegna í íslenskum sjávarútvegi. Vera kann að EBIDTA strandveiða sé lægri annarra fiskveiða. Taka verður þó með í reikninginn að með strandveiðum hefur fiskveiðikerfið verið opnað og m.a. þeim sem huga á að stíga sín fyrstu skref í rekstri útgerðar gefið tækifæri. Auðvitað bjóðast slík tækifæri ekki án tilkostnaðar. Þá verður að líta til þess að strandveiðar hafa vart slitið barns
skónum en eru engu síður á réttri braut og í þróun. Að mati meiri hlutans hafa strandveiðar a.m.k. reynst sjávarútvegsbyggðum mjög vel.

Byggðakvóti.

Sérfræðingarnir og umsagnaraðilar hafa gagnrýnt fyrirkomulag byggðakvóta þar sem slíkum kvóta sé úthlutað of seint og til of skamms tíma til að hann geti haft veruleg jákvæð áhrif á stöðugleika efnahagslífs á landsbyggðinni. Þá telja þeir að úthlutunarreglur bjóði heim hættu á rentusókn og spillingu. Er mat margra að gagnsærra og farsælla væri að styðja byggðarlög í vanda með beinum fjárframlögum sem þau gætu varið til þeirra verkefna sem þau telja brýnust, svo sem langtímauppbyggingar atvinnustarfsemi.

Að mati meiri hlutans virðist reynslan af úthlutun byggðakvóta endurspegla að nokkrum hluta þá gagnrýni sem hér hefur komið fram. Því telur meiri hlutinn rétt að stefna fremur að styrkingu sjávarbyggða með því að auka framboð leiguheimilda á markaði fremur en með ráðherraúthlutuðum byggðakvóta.

Línuívilnun.

Að mati sérfræðinganna getur línuívilnun verið skynsamleg aðgerð í umhverfismálum sé rétt að henni staðið. Telja þeir þó mjög skorta á að grundvöllur umfangs hennar sé traustur enda sé mjög erfitt að réttlæta tengingu hennar við handbeitingu línu.

Á fundum nefndarinnar kom fram að mikil þróun hafi átt sér stað í vélbeitingu línu. Var það mat sumra gesta að í ljósi þeirrar þróunar kynni handbeitingin að detta niður þrátt fyrir þann hvata sem er til handbeitingar í gildandi lögum.

Mat meiri hlutans er að eðlileg tækniþróun og hagræðing þurfi að geta átt sér stað í línu
veiðum, að því gefnu að vörugæði línuveidds afla verði áfram jafn góð og nú er.

Nýtingarleyfi, inntak, gildistími og tengd atriði.

Í umsögnum hefur komið fram nokkur gagnrýni á 11. gr. frumvarpsins sem fjallar um nýt
ingarleyfi. Þannig hefur verið gagnrýnt að í henni sé ekki að finna raunveruleg einkenni samnings þrátt fyrir að svo megi lesa af orðalagi 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar. Aðrir hafa talið að lýsingu á inntaki nýtingarleyfa vanti í frumvarpsgreinina. Þess má að lokum geta að á 140. þingi var það álit látið í ljós að væri 11. gr. metin heildstætt mætti sjá að hún fæli í raun í sér innköllun aflaheimilda með 20 ára fyrirvara. Inntak greinarinnar hefur þó breyst nokkuð síðan þá.

Eins og fram hefur komið er fjallað um inntak nýtingarleyfis 11. gr. frumvarpsins. Þar kemur m.a. fram að slíkt leyfi feli í sér heimild til að nýta aflahlutdeild, með fyrirvara um eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði að hlutdeildum, til 20 ára frá upphafi fiskveiðiársins 2013/2014 að telja. Þá kemur fram að leyfið feli í sér ígildi samkomulags milli ríkisins og handhafa þess um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Leyfinu skal fylgja skrá um aflahlutdeildir skipsins og er framsal þess óheimilt. Í sérstökum athuga
semdum við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að með útgáfu nýtingarleyfis sé tryggt að sá sem stundar veiðar í atvinnuskyni búi við öryggi í rekstri, en jafnframt megi honum vera ljóst að um tímabundinn rétt er að ræða til þess að nýta auðlind í eigu þjóðarinnar. Í almenn
um athugasemdum frumvarpsins kemur fram að nýtingarleyfi feli í raun í sér ígildi sam
komulags milli stjórnvalda og leyfishafa um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma. Með því að gangast undir slíkt leyfi viðurkenni leyfishafi að honum sé veittur aðgangur að sameiginlegri og ævarandi eign þjóðarinnar til afmarkaðs tíma, sem tryggi mikilsverðan stöðugleika og fyrirsjáanleika. Sú skylda hvíli jafnframt á leyfishafa að fara að lögum og reglum sem settar eru auðlindinni til verndar og varðveislu og að greiða gjald fyrir afnotin samkvæmt lögum um veiðigjöld.

Skilningur meiri hlutans er að réttarstaða leyfishafa sé allt önnur en réttarstaða aðila að samningi. Hefur það grunnsjónarmið gilt að við úthlutun takmarkaðra gæða beri að fylgja ítr
ustu kröfum stjórnsýsluréttarins. Að mati meiri hlutans veldur það ekki vafa að 11. gr. felur í sér heimild til útgáfu leyfis en ekki til gerðar samnings. Ekki er að sjá að leyfisheimildin sé frábrugðin öðrum leyfisheimildum laga. Bendir meiri hlutinn á að lýsing frumvarpsgrein
arinnar á inntaki nýtingarleyfa virðist a.m.k. jafn inntaksmikil og leyfisnýtingarheimildir í lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins og lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Í umsögnum nokkurra aðila kemur fram hörð gagnrýni á lokamálsgrein 11. gr. frumvarps
ins. Í henni kemur fram að eigi síðar en í desember 2016 skuli ráðherra leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á fiskveiðistjórnarlögum þar sem mælt verði fyrir um ráðstöf
un nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að liðnum 20 ára leyfistíma. Ákvæðið hefur verulega teng
ingu við ákvæði til bráðabirgða VII þar sem kemur fram að ráðherra skuli eigi síðar en 1. september 2013 setja á fót nefnd fulltrúa allra þingflokka, helstu hagsmunaaðila og fræði
manna sem vinni tillögur og nauðsynlega stefnumótun til undirbúnings þess frumvarps til laga sem mælt er fyrir um í 5. mgr. 11. gr. Gagnrýni umsagnaraðilanna gengur út á það að í ljósi ákvæðisins ríki óvissa um rekstrarskilyrði sjávarútvegsfyrirtækja til lengri tíma litið. Telja þeir að erfitt kunni að reynast að bíða til ársins 2016 með að leggja mat á hver rekstrar
grundvöllur sjávarútvegsfyrirtækja verði á 20 ára leyfistíma. Er mat þeirra að eigendur fjármagns í greininni, bæði lánsfjár- og eiginfjármagns, muni upplifa mikla óvissu um fram
tíðargreiðslustreymi sjávarútvegsfyrirtækja að 20 árum liðnum en auk þess muni virði lána, sem byggist á áframhaldandi getu til greiðslu vaxta og afborgana, verða óvíst þessi þrjú ár.

Að mati meiri hlutans á þessi gagnrýni eflaust einhvern rétt á sér. Til hins ber þó að líta að handhafar aflaheimilda hafa nánast frá upphafi búið við ákveðna óvissu um fyrirkomulag fiskveiðistjórnar. Þó svo að margir hafi litið svo á að aflahlutdeildum hafi verið úthlutað varanlega þá hefur alltaf legið fyrir að löggjafinn hefði umtalsvert svigrúm til að gera breytingar. Þá hefur lengi verið ljóst að pólitískur vilji til breytinga væri til staðar. Skilningur meiri hlutans að markmiðið með frumvarpsundirbúningi ráðherra, sem kveðið er á um í loka
málsgrein 11. gr. frumvarpsins, sé að finna varanlega lausn varðandi ráðstöfun nýtingarleyfa og aflahlutdeilda að 20 ára leyfistíma liðnum. Ávinningur þess að það markmið náist hlýtur að mati nefndarinnar að upphefja þá tímabundnu óvissu sem skapast.

Hagsmunir starfsfólks í sjávarútvegi.

Á fundum nefndarinnar og í umsögnum var gagnrýnt að ekki væri kveðið á um það skil
yrði fyrir útgáfu nýtingarleyfis að leyfishafi greiddi starfsmönnum sínum laun í samræmi við gildandi kjarasamninga við stéttarfélag þeirra. Þá var bent á að bestu tækifæri starfsfólks í sjávarútvegi væru fólgin í aukinni menntun. Með henni yrði starfsfólkið verðmætara fyrir fyrirtækin sem aftur skilaði því hærri tekjum og fyrirtækjunum betra starfsfólki.

Að beiðni sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins vann Ástráður Haraldsson hrl. á sínum tíma álit um möguleika þess að kveða á um að skilyrði handhafnar nýtingarleyfis yrði að leyfishafi greiddi starfsmönnum sínum laun í samræmi við gildandi kjarasamninga við stéttarfélag þeirra. Að mati lögmannsins er slíkt ófært í ljósi félagafrelsisákvæðis stjórnar
skrár.

Til þess að tryggja að þeir sem fá heimild til að nýta sameiginlega auðlind þjóðarinnar taki eðlilega félagslega ábyrgð með starfsemi sinni og tryggi þeim sem vinna að verðmætasköp
uninni eðlilega hlutdeild í afrakstri atvinnunnar leggur meiri hlutinn til að nýrri málsgrein verði bætt við 5. gr. frumvarpsins þar sem þess verður krafist að við umsókn um almennt veiðileyfi skuli framvísa upplýsingum um þá kjarasamninga sem áhöfn hlutaðeigandi skips muni taka kjör eftir.

Að mati meiri hlutans hlýtur það að teljast meðal þarfra verkefna að auka menntun starfsfólks í sjávarútvegi. Af þeim sökum leggur nefndin til breytingu á 19. gr. frumvarpsins og ákvæði til bráðabirgða V sem felur í sér að starfsfólkinu verður tryggt framlag til aukinnar menntunar.

Samkeppnissjónarmið.

Í umsögnum og á fundum nefndarinnar, sérstaklega á líðandi löggjafarþingi, var töluvert gagnrýnt að í frumvarpið vantaði ákvæði sem væri ætlað að leiðrétta skerta samkeppnisstöðu fiskvinnslu sem ekki er lóðrétt samþætt fiskveiðum. Þannig var ítrekað vísað til ályktana sem koma fram í áliti Samkeppniseftirlitsins frá 19. nóvember 2012 (nr. 2/2012). Í V. kafla téðs álits koma eftirfarandi tilmæli til atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra fram: […]Sam
keppniseftirlitið bend[ir] atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra og öðrum stjórnvöldum á að það kunni að vera hvatar hjá lóðrétt samþættum útgerðarfyrirtækjum sem valda því að þau gefa upp sem lægst verð í innri viðskiptum milli vinnslu- og útgerðarhluta fyrirtækjanna. Með því geta lóðrétt samþætt útgerðarfyrirtæki sem stunda bæði veiðar og vinnslu dregið úr gjaldtöku ríkisins og annarra opinberra aðila af rekstrinum og lækkað launakostnað sinn. Þegar litið er til gjaldtöku ríkisins og launakostnaðar vegna veiða og vinnslu annars vegar hjá lóðrétt samþættri útgerð og hins vegar hjá tveimur ótengdum fyrirtækjum, þ.e. ósam
þættri útgerð og fiskvinnslu, er gjaldtakan og launakostnaðurinn líklegur til að vera hærri hjá þeim síðarnefndu. Þessi möguleiki getur leitt til þess að samkeppnisstaða útgerðar sem ekki stundar fiskvinnslu og fiskvinnslu sem ekki stundar jafnframt veiðar á sjávarafla veikist gagnvart lóðrétt samþættum útgerðum sem bæði stunda veiðar og vinnslu. Þá telur Sam
keppniseftirlitið að aðstaðan sem að framan er lýst sé einnig til þess fallin að minni sjávar
afli fari um fiskmarkaði landsins en ella. Þar með kunni slík verðlagning að leiða til þess að framboð á fiskmörkuðum verði minna og verðmyndun á þeim ekki jafn skilvirk."

Meiri hlutinn er meðvitaður um að í frumvarpinu hefur ekki verið komið til móts við þau sjónarmið sem koma fram í áliti Samkeppniseftirlitsins. Meiri hlutinn velti þessari stöðu tals
vert fyrir sér. Álit meiri hlutans er að stefna beri að því á hverjum tíma verði hluti sjávarafla seldur í gegnum fiskmarkað. Ef til vill er rétt að slíkar breytingar á umhverfi sjávarútvegsins verðir gerðar í áföngum.

Er of skammt gengið?

Í máli nokkurra umsagnaraðila, einkum þeirra sem telja frumvarpið ekki ganga nægilega langt í skerðingu á aflaheimildum og umbótum á fiskveiðistjórnarkerfinu, kemur sú gagnrýni fram að með frumvarpinu sé ekki gengið nægilega langt til þess að koma til móts við niður
stöðu mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2004.

Skilningur meiri hlutans er sá að mannréttindanefndin hafi í áliti sínu ekki gert athuga
semdir við fiskveiðistjórnarkerfið í heild sinni enda taldi hún markmið þess lögmætt. Aftur á móti var það álit mannréttindanefndarinnar að sú aðferð að úthluta nýtingarréttinum til ákveðinna hópa, þannig að sameign þjóðarinnar tók í skjóli fiskveiðistjórnarlaga að ganga kaupum og sölum eins og hver önnur eign, hafi torveldað öðrum aðgang að fiskveiðum.

Starf mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna byggist á alþjóðasamningi Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá árinu 1966. Ísland varð aðili að þeim samningi árið 1979. Álit mannréttindanefndarinnar, samkvæmt samningnum og valfrjálsri bókun við hann, er ekki skuldbindandi fyrir aðildarríkin og hefur ekki alltaf verið fylgt í framkvæmd.5 Samningurinn hefur ekki bein réttaráhrif á Íslandi heldur hafa íslensk stjórn
völd skuldbundið sig gagnvart öðrum ríkjum til að virða hann. Því geta íslenskir borgarar ekki byggt á því fyrir íslenskum dómstólum að brotið hafi verið gegn ákvæðum hans heldur verða þeir að reiða sig á að íslensk lög verði skýrð til samræmis við samninginn. Er staða hans ólík stöðu mannréttindasamninga eins og mannréttindasáttmála Evrópuráðsins og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna að því leyti að hann hefur ekki verið lögfestur á Íslandi. Engu síður hafa dómstólar vísað til samningsins m.a. við skýringu ákvæða stjórnarskrár, þar á meðal í svokölluðu Vatneyrarmáli.

Hinn 5. júní 2012 barst stjórnvöldum orðsending frá mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna um að mannréttindanefndin hafi ákveðið að loka málinu þar sem stjórnvöld hafi að hluta brugðist með ásættanlegum hætti við tilmælum hennar.

Allt að einu hefur það verið ásetningur ríkisstjórnarinnar að bregðast við áliti mannrétt
indanefndarinnar enda eðlilegt að Ísland virði þær alþjóðlegu skuldbindingar sem það hefur undirgengist, ekki síst á sviði mannréttindaverndar. Mat meiri hlutans er að atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra hafi nýtt það svigrúm sem til staðar er til þess að bregðast við framan
greindu áliti mannréttindanefndarinnar.

Tillögur nefndarinnar um breytingar á einstökum greinum frumvarpsins.

Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu.

Yfirstjórn fiskveiðistjórnar.

Í umsögn Samtaka fiskvinnslustöðva, Samtaka atvinnulífsins og Landssambands íslenskra útvegsmanna kemur fram að samtökin telji að tilgreina beri nánar hvaða ráðherra sé ætlað að fara með yfirstjórn mála samkvæmt frumvarpinu.

Að mati meiri hlutans á ábendingin rétt á sér. Af þeim sökum leggur hann til að tiltekið verði í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins að ráðherra, sem fari með mál er varða sjávarútveg, fari með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum.

Skylda til að tilgreina upplýsingar um kjarasamninga áhafnar.

Eins og komið hefur fram leggur meiri hlutinn til að nýrri málsgrein verði bætt við 5. gr. frumvarpsins þar sem þess verður krafist að við umsókn um almennt veiðileyfi skuli framvísa upplýsingum um þá kjarasamninga sem áhöfn hlutaðeigandi skips muni taka kjör eftir.

Ráðstöfun aukins heildarafla þorsks.

Í umsögn Fiskistofu kemur fram að stofnunin telur tilvísun til aflamarks í 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins ranga. Þannig telur stofnunin væntanlega átt við aflamagn en ekki aflamark enda sé aflamagn miðað við óslægðan afla en aflamarki sé hins vegar úthlutað slægðu í öllum helstu tegundum sjávarafla.

Meiri hlutinn telur athugasemdina réttmæta og leggur til þá breytingu að í ákvæðinu verði kveðið á um að verði heildarafli þorsks ákveðinn meiri en 240.000 lestir þá skuli 50% þess aflamagns sem umfram það magn fer ráðstafað til flokks 1 og 50% til flokks 2.

Hrognkelsaveiðar krókaaflamarksbáta.

Í 1. málsl. 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins kemur sú meginregla fram að krókaaflamark sé óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar. Í umsögn Fiskistofu er bent á að samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. sömu greinar sé þá undantekningarreglur að finna að ráðherra verði heimilað að veita krókaaflamarksskipum leyfi til að stunda veiðar á botndýrum með þeim veiðarfærum sem til þarf, svo sem plógum og gildrum, en þar sé ekki gert ráð fyrir undanþáguheimild til hrognkelsaveiða í net.

Að mati meiri hlutans verður að skoða greinina í ljósi þess að veiðar á hrognkelsi hafa ekki verið hlutdeildarsettar. Allt að einu telur meiri hlutinn eðlilegt að kveðið verði á um heimild til að veita undanþágu til veiða á hrognkelsi í net, með sama hætti og í gildandi lögum, ekki síst ef til þess kemur að tegundin verður hlutdeildarsett.

Framlög til að auka menntun starfsfólks í sjávarútvegi.

Meiri hlutinn leggur til breytingu á 19. gr. frumvarpsins og ákvæði til bráðabirgða V sem felur í sér að starfsfólki í sjávarútvegi verður tryggt framlag til aukinnar menntunar.

Strandveiðar og nýting aflamarks.

Í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að Fiskistofa skuli gefa út strandveiðileyfi til eins veiðitímabils í senn. Öðlist skip leyfi til strandveiða er óheimilt að nýta aflamark eða krókaaflamark á skipinu það sem eftir lifir fiskveiðiárs. Einungis er heimilt að veita hverjum umsækjanda leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið.

Í umsögn Fiskistofu er bent á að með hugtakinu nýta í 2. málsl. 2. mgr. geti annars vegar verið vísað til veiða og hins vegar framsals aflamarks. Þá vísar stofnunin til 3. mgr. greinar
innar og vekur máls á því hvort heppilegra sé að kveða á um að óheimilt sé að nýta aflamark til veiða.

Meiri hlutinn fellst á rökstuðning Fiskistofu og leggur til breytingu á 2. mgr. 20. gr. frum
varpsins.

Veiðar úr stofnum sem eingöngu veiðast utan fiskveiðilögsögunnar.

Í 1. málsl. lokamálsgreinar 27. gr. frumvarpsins er sérstaklega tekið fram að ákvæði 2. mgr. hennar gildi ekki um veiðar á deilistofnum eða stofnum utan fiskveiðilögsögunnar, nema ráðherra ákveði annað. Í framangreindri 2. mgr. kemur fram að skipstjóra fiskiskips sé heimilt að ákveða að hluti af afla skipsins reiknist ekki til aflamarks þess að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Í 31. gr. frumvarpsins er kveðið á um hámark aflahlutdeildar eins aðila. Í lokamálsgrein hennar kemur fram að ákvæðið gildi ekki um deilistofna.

Í umsögn Fiskistofu er bent á að ákveðinnar ónákvæmni gæti í lokamálsgreininni þar sem tekið sé fram að ákvæði 2. mgr. gildi ekki um veiðar á stofnum sem veiðast utan fiskveiðilög
sögunnar. Í framhaldinu spyr stofnunin hvort ekki sé nákvæmara að kveða á um að ákvæðið gildi ekki um veiðar á stofnum sem veiðast eingöngu utan fiskveiðilögsögunnar. Að sama skapi vekur Fiskistofa athygli á því að ekki er kveðið á um utanlögsögutegundir í loka
málsgrein 31. gr. frumvarpsins.

Að mati atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins er ábending Fiskistofu þörf og í sam
ræmi við þá merkingu sem lögð hafði verið í ákvæðið.

Meiri hlutinn leggur til breytingar á 27. gr. og 31. gr frumvarpsins sem endurspegla tillögu Fiskistofu.

Álagning veiðigjalda.

Í 40. gr. frumvarpsins er kveðið á um að allir þeir sem fá úthlutað aflaheimildum eða landa afla fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en úthlutun aflamarks skuli greiða veiði
gjöld svo sem í lögum um veiðigjöld greinir.

Nefndinni barst sú ábending að það væri málfarslega réttara að ræða um að stjórn veiða fari fram öðrum hætti en með úthlutun aflamarks.

Meiri hlutinn fellst á þessa ábendingu og leggur til breytingu á 40. gr. frumvarpsins.

Áhrif lögtöku frumvarpsins, áhrif fiskveiðistjórnarkerfisins.

Á fundum nefndarinnar áttu sér stað nokkuð miklar umræður um möguleg áhrif samþykkt
ar frumvarpsins. Áður hefur komið fram að umsagnaraðilar hafa margir hverjir talið þörf á heildarmati áhrifanna. Í þessu samhengi ræddi nefndin einnig um þörf þess að fyrir lægi heildarúttekt á áhrifum fiskveiðistjórnarkerfisins allt frá árinu 1983. Ýmislegt hefur verið skrifað um þessi efni en heildarúttekt hefur skort.

Eins og fram hefur komið er það mat meiri hlutans að ekkert sé því til fyrirstöðu að frum
varpið verði samþykkt enda hafa áhrif þess verið metin á fyrri stigum og þær breytingar sem átt hafa sér stað á milli löggjafarþinga virðast jákvæðar. Á fundum nefndarinnar var einnig rætt um bókhaldsleg áhrif ákvæða frumvarpsins og nauðsyn þess að þau verði afmörkuð og lagt mat á hvort aðlaga þurfi fiskveiðistjórnarlög eða önnur lög að breyttum aðstæðum.

Mat meiri hlutans er að til þess að auka líkur á því að nákvæmni verði gætt við undir
búning frumvarps þess sem ráðherra er ætlað að leggja fram á Alþingis árið 2016, samkvæmt lokamálsgrein 11. gr. frumvarpsins, þurfi að ráðast í að byggja upp heildarmynd af fiskveiði
stjórnarkerfinu til framtíðar og fortíðar. Af þessum sökum leggur meiri hlutinn til að bráða
birgðaákvæði VII verði breytt á þann veg að nefnd þeirri sem ætlað er að vinna tillögur og stefnumótun til undirbúnings frumvarps skv. 5. mgr. 11. gr. frumvarpsins verði ásamt því að undirbúa tillögur og stefnumótun vegna undirbúnings frumvarps gert skylt að fela óháðum sérfræðingum að gera annars vegar úttekt á hagrænum og samfélagslegum áhrifum frum
varpsins frá lögtöku þess og hins vegar á hagrænum og samfélagslegum áhrifum fiskveiði
stjórnarkerfisins síðustu þrjá áratugi. Þá verði einnig gerð úttekt á áhrifum kerfisins á upp
byggingu nytjastofna við Íslandsstrendur síðustu þrjá áratugi.

Bætur.

Í umsögnum og á fundum nefndarinnar kom fram nokkur gagnrýni á áætlanir sem koma fram í frumvarpinu um lækkun bóta, sbr. 21. gr. frumvarpsins.

Að mati meiri hlutans hafa komið fram upplýsingar sem telja verður að leitt hafi í ljós að stíga verði varlega til jarðar í þessum efnum. Því leggur meiri hlutinn til að rækju- og skel
bætur verði óbreyttar næstu ár en framlag til byggðakvóta lækki sem þessu nemur.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 28. febrúar 2013.

Lilja Rafney Magnúsdóttir,

form., frsm.

Logi Már Einarsson,
með fyrirvara.

Ólafur Þór Gunnarsson.

Jónína Rós Guðmundsdóttir,
með fyrirvara.

Ólína Þorvarðardóttir.

Fylgiskjal.

Bókun

Lögð fram á fundi atvinnuveganefndar 4. mars 2013.

Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða (570. mál) er útfærsla þeirrar samningaleiðar sem varð niðurstaða starfshóps sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, svokallaðrar sáttanefndar sem skipuð var í upphafi kjörtímabils með fulltrúum allra hagsmunaaðila í sjávarútvegi auk fulltrúa stjórnmálaflokkanna.1

Niðurstaða sáttanefndarinnar varð sú að endurskoða bæri fiskveiðistjórnunarkerfið með sjálfstæðri löggjöf sem taki hliðsjón af auðlindastefnu almennt er byggist á hugmyndum um samningaleið". Taldi meiri hluti starfshópsins rétt að gerðir verði samningar um nýtingu aflaheimilda og þannig gengið formlega frá því að auðlindinni sé ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að eignarréttur ríkisins sé skýr. Samningarnir skulu m.a. fela í sér ákvæði um rétt
indi og skyldur samningsaðila, kröfur til þeirra sem fá slíka samninga, tímalengd og fram
lengingu samninga, gjaldtöku, aðilaskipti, ráðstöfun aflahlutdeilda sem ekki eru nýttar, með
ferð sjávarafla o.fl." (bls. 13).

Þá var meiri hluti starfshópsins sammála um að mæla með að aflaheimildum verði skipt í potta" þar sem annars vegar eru aflahlutdeildir og hins vegar bætur og ívilnanir, s.s. byggðakvóti, strandveiðar og aðrar sérstakar ráðstafanir". Áréttaði meiri hluti hópsins að gætt skuli jafnræðis við úthlutun nýrra aflaheimilda eða heimilda sem komi til endur
úthlutunar með opinberum markaði" (bls. 13).

Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða (570. mál) er útfærsla á þessum megin niðurstöðum sáttanefndarinnar frá 2010. Jafnhliða er því ætlað að mæta markmiðum stjórnarsáttmálans um innköllun og endurúthlutun aflaheimilda á 20 árum" í því skyni að efla atvinnu og byggð í landinu og koma til móts við sjónarmið um jafnræði, nýliðun og atvinnufrelsi.

Forsenda þess að réttlæta megi 20 ára nýtingarleyfi til núverandi kvótahafa er að til hliðar við flokk I sé opinn, vaxandi og frjáls markaður fyrir leigu aflaheimilda á kvótaþingi. Slíkur markaður hefur ekki verið til staðar í núverandi kerfi en verður nú til, með því að öll leiguviðskipti með aflaheimildir verða að fara fram á kvótaþingi. Á það við um aflaheimildir úr leigupotti (20 þús. tonn í upphafi) auk 25% af veiddum aflaheimildum nýtingarleyfa. Verður það að teljast til mikilla bóta fyrir kvótalitlar og kvótalausar útgerðir víða um land og þar með umtalsverð bót fyrir byggðir landsins.

Sá ágalli er á frumvarpinu að ekki skuli gengið enn lengra til móts við jafnræðisnýliðunar- og atvinnufrelsissjónarmið með:

•	stærri leigumarkaði fyrir aflaheimildir,

•	lögbundnu lágmarkshlutfalli óunnins afla á innlendan markað til fiskvinnslu,

•	bókhaldslegum aðskilnaði veiða og vinnslu,

•	því að bjóða aflaheimildir í nýjum tegundum upp á markaði,

•	breyttri framkvæmd strandveiðanna í þá veru sem ég hef lagt til í frumvarpi um strand
veiðar (mál 219, þskj. 227).

Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða (570. mál) er málamiðlun margra sem að því hafa komið á þeim fjórum árum sem málið hefur verið til meðferðar í þinginu. Ég samþykki þessa málamiðlun þar eð ég tel að frumvarpið sé þrátt fyrir annmarka sína ótvírætt skref til bóta fyrir þá sem harðast hafa orðið úti af völdum núverandi kvótakerfis.

Ólína Þorvarðardóttir.