143. löggjafarþing 2013–2014.

Þingskjal 279 — 217. mál.

Frumvarp til laga

um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.

Flm.: Höskuldur Þórhallsson.

1. gr.

Gildissvið og markmið.

Lög þessi gilda um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.

Að öðru leyti en mælt er fyrir um í lögum þessum gilda ákvæði skipulagslaga, nr. 123/ 2010, og laga um mannvirki, nr. 160/2010, um framkvæmd laganna eftir því sem við getur átt.

Markmið laganna er að tryggja ábyrgð Alþingis á gerð skipulagsáætlana og þátttöku í veit
ingu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa á Reykjavíkurflugvelli.

2. gr.

Reykjavíkurflugvöllur.

Með Reykjavíkurflugvelli í lögum þessum er átt við svæði í Reykjavík sem er afmarkað í uppdrætti sem ráðherra birtir í B-deild Stjórnartíðinda.

3. gr.

Stjórn skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.

Ráðherra fer með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.

Alþingi skipar fimm menn í skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar. Tveir skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu ráðherra, tveir samkvæmt tilnefningu Reykjavíkurborg
ar og einn án tilnefningar.

Ráðherra setur skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar starfsreglur.

4. gr.

Framkvæmd skipulagsmála á Reykjavíkurflugvelli.

Alþingi ber ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir Reykjavíkurflugvöll. Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar annast í umboði Alþingis vinnslu, kynningu og af
greiðslu aðalskipulags. Alþingi ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og leggur fyrir nefndina til afgreiðslu. Samþykkt Alþingis á deili- eða aðalskipulagstillögu fyrir Reykja
víkurflugvöll telst fullnaðarafgreiðsla málsins.

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fjallar um leyfisumsóknir og veitir framkvæmdaleyfi.

Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar starfar með skipulags- og byggingarnefnd Reykja
víkurflugvallar. Hann hefur umsjón með skipulagsgerð, eftirlit með framkvæmdaleyfisskyld
um framkvæmdum og annast að öðru leyti þau verkefni sem honum eru falin af nefndinni og mælt er fyrir um í skipulagslögum, nr. 123/2010. Skipulagsfulltrúi situr fundi nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt.

5. gr.

Framkvæmd mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.

Byggingarfulltrúi Reykjavíkurborgar annast eftirlit með mannvirkjagerð á Reykjavíkur
flugvelli í samræmi við ákvæði laga um mannvirki, nr. 160/2010. Skilyrði fyrir útgáfu bygg
ingarfulltrúa á byggingarleyfi vegna hvers kyns mannvirkja á Reykjavíkurflugvelli er að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar hafi fjallað um byggingarleyfisumsókn og samþykkt byggingarleyfi.

Leiki vafi á hvort framkvæmd eða mannvirki samræmist skipulagsáætlunum Reykjavíkur
flugvallar skal byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur
flugvallar.

6. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

7. gr.

Breytingar á öðrum lögum.

1.	Skipulagslög, nr. 123/2010: Við 8. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fer með skipulagsmál á Reykja
víkurflugvelli í samræmi við ákvæði laga um skipulags- og mannvirkjamál á Reykja
víkurflugvelli.

2.	Lög um mannvirki, nr. 160/2010: Við 4. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Um stjórn mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli fer eftir ákvæðum laga um skipu
lags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli.

Ákvæði til bráðabirgða.

Núgildandi skipulagsáætlanir vegna þess svæðis sem heyrir undir Reykjavíkurflugvöll halda gildi sínu þar til nýjar skipulagsáætlanir taka gildi í samræmi við ákvæði 4. gr., sbr. 2. mgr. 1. gr.

Greinargerð.

Í hinni þéttbýlu miðborg Reykjavíkur hafa á liðnum árum risið álitamál um fyrirkomulag skipulags og mannvirkjagerðar á Reykjavíkurflugvelli. Við úrlausn slíkra mála er ljóst að ekki fara alltaf saman hagsmunir Alþingis, Reykjavíkur og landsbyggðarinnar. Þótt Reykja
víkurflugvöllur sé staðsettur í miðborg Reykjavíkur er hann eftir sem áður flugvöllur þjóðar
innar allrar. Til þess stendur pólitískur vilji að Alþingi hafi áhrif á skipulag og mannvirkja
gerð á Reykjavíkurflugvelli. Með frumvarpi þessu er að því stefnt að slík áhrif verði virk en um leið sé gætt að því að Reykjavíkurborg, sem fer með hið lögbundna skipulagsvald Reykjavíkur, sé jafnsett þinginu við mótun og gerð skipulags á svæðinu.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, fer ráðherra með yfirstjórn skipu
lagsmála samkvæmt lögunum og Skipulagsstofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 4. gr. lag
anna. Sveitarstjórnir annast hins vegar gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Þannig bera sveitarstjórnir ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, sbr. 2. mgr. 29. gr., og þær bera jafnframt ábyrgð á og annast gerð deiliskipu
lags, sbr. 1. mgr. 38. gr. Í tilviki deiliskipulags heyrir það undir sveitarstjórnir að samþykkja það endanlega og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 40.–43. gr. skipulags
laga. Sveitarstjórnir hafa því víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags, sbr. Hæstaréttardóm frá 7. febrúar 2013 í máli nr. 439/2012. Skipulagsáætlanir þeirra verða hins vegar að vera í innbyrðis samræmi og mega ekki vera í andstöðu við skipulagslög.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. mannvirkjalaga, nr. 160/2010, fer ráðherra með yfirstjórn mann
virkjamála samkvæmt lögunum og Mannvirkjastofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 5. gr. lag
anna. Sveitarstjórnir bera hins vegar ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Það er almennt í höndum byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi, sbr. III. kafla mannvirkjalaga. Þó veitir Mannvirkjastofnun byggingarleyfi vegna mannvirkja á hafi utan sveitarfélagamarka og á varnar- og öryggissvæðum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Þá getur sveitarstjórn sett á fót bygg
ingarnefnd sem fjallar um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út bygg
ingarleyfi, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í slíkum tilvikum er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna.

Af framangreindu má ráða að skipulags- og mannvirkjamál eru almennt í höndum sveitar
stjórna. Ástæða þess er að sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, og gera þau það á eigin ábyrgð, sbr. 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Sveitarfélög hafa því sjálfsákvörðunarrétt og sjálfstjórn eftir því sem lög ákveða.

Skipulags- og mannvirkjavald sveitarstjórna er hins vegar ekki takmarkalaust þar sem hægt er að takmarka slíkt vald með lagasetningu. Þannig er kveðið á um það í 2. mgr. 3. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 62. gr. mannvirkjalaga að ráðherra er fer með málefni varnar- og öryggissvæða fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á varnar- og öryggissvæðum eins og þau eru skilgreind í varnarmálalögum, nr. 34/2008, sbr. og lög nr. 110/1951 og lög nr. 176/2006. Í 8. gr. laga nr. 76/2008, um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Kefla
víkurflugvallar o.fl., er mælt fyrir um að ráðherra skipi sex menn í skipulagsnefnd Kefla
víkurflugvallar og sér sú nefnd um að afgreiða aðal- og deiliskipulag fyrir flugvallarsvæðið. Þá er í 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga mælt fyrir um að byggingarfulltrúi skuli leita umsagnar skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar vegna mannvirkja á flugvallarsvæði Keflavíkurflug
vallar. Samkvæmt þessu er ljóst að skipulagsvald flugvallarsvæðisins er í höndum skipulags
nefndar Keflavíkurflugvallar sem er einnig umsagnaraðili í þeim tilvikum þegar reisa á mannvirki á svæðinu. Þá má nefna að óheimilt er að gera nokkurt jarðrask eða reisa mann
virki innan þjóðgarðsins á Þingvöllum nema að fengnu samþykki Þingvallanefndar, sbr. 5. gr. laga nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Þingvallanefnd fer því með mannvirkja
vald innan marka þjóðgarðsins.

Í frumvarpi þessu er lagt til að Reykjavíkurflugvöllur verði skýrt afmarkaður og þar fari ráðherra með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála. Gerð aðal- og deiliskipulags verði hins vegar í höndum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar, eftir atvikum í samstarfi við skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að starf
semi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar verði með svipuðu sniði og skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar, að breyttu breytanda. Þó eru í frumvarpinu nokkuð ítarlegri ákvæði um framkvæmd skipulagsmála, auk þess sem lagt er til að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fari með sambærilegt mannvirkjavald og byggingar
nefndir sveitarstjórna skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga. Þannig sé nefndin ekki einungis um
sagnaraðili um byggingarleyfi, eins og skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar á flugvallarsvæð
inu, heldur sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis á Reykjavíkurflugvelli að nefndin hafi samþykkt útgáfu þess.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein er að finna gildissvið og markmið frumvarpsins. Í 1. mgr. er mælt fyrir um að lögin gildi um skipulags- og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli. Lögin verða því sér
lög gagnvart skipulagslögum, nr. 123/2010, og mannvirkjalögum, nr. 160/2010, að því marki sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að ákvæði skipulagslaga og mannvirkjalaga og reglugerða settra samkvæmt þeim eigi að öðru leyti við um framkvæmd laganna eftir því sem við getur átt. Þannig gilda t.d. ákvæði VII. og VIII. kafla skipulagslaga, nr. 123/2010, um afgreiðslu á aðal- og deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar.

Í 3. mgr. er kveðið á um markmið laganna, sem er að mæla fyrir um þátttöku og ábyrgð Alþingis á gerð skipulagsáætlana og veitingu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa á Reykja
víkurflugvelli í samræmi við skipulagslög, nr. 123/2010, og mannvirkjalög, nr. 160/2010.

Um 2. gr.

Í þessari grein er kveðið á um afmörkun Reykjavíkurflugvallarsvæðisins sem hefur grund
vallarþýðingu við framkvæmd laganna. Til þess að taka af allan vafa um afmörkun svæðisins er lagt til að ráðherra birti í B-deild Stjórnartíðinda auglýsingu þar sem svæðið er afmarkað í uppdrætti.

Um 3. gr.

Grein þessi mælir fyrir um það hvernig stjórnsýslu skipulags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli verður háttað. Í 1. mgr. er tilgreint að ráðherra fari með yfirstjórn skipu
lags- og mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvelli.

Í 2. mgr. er kveðið á um fimm manna skipulags- og byggingarnefnd fyrir Reykjavíkurflug
völl sem skipuð er af Alþingi. Samkvæmt greininni skipar Alþingi tvo nefndarmenn sam
kvæmt tilnefningu ráðherra, tvo samkvæmt tilnefningu Reykjavíkurborgar og einn án tilnefn
ingar.

Í 3. mgr. er ráðherra gert að setja nefndinni starfsreglur.

Um 4. gr.

Grein þessi mælir fyrir um framkvæmd skipulagsmála á Reykjavíkurflugvelli.

Í 1. mgr. er mælt fyrir um að Alþingi beri ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir Reykja
víkurflugvöll og að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar annist í umboði Al
þingis vinnslu, kynningu og afgreiðslu aðalskipulags. Þetta fyrirkomulag er að mestu leyti sambærilegt 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga þar sem mælt er fyrir um að sveitarstjórn beri ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélag og skipulagsnefnd sveitarfélagsins annist í umboði sveitarstjórnar vinnslu, kynningu og afgreiðslu aðalskipulags. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga er hins vegar gert ráð fyrir því að sveitarstjórn þurfi að samþykkja aðalskipulag áður en það er sent Skipulagsstofnun til staðfestingar, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar sé endanleg á sveitar
stjórnarstigi.

Í 1. mgr. er einnig mælt fyrir um að Alþingi beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Endanleg afgreiðsla deiliskipulags er í höndum Alþingis. Af þessu leiðir að leggja þarf tillög
urnar fyrir Alþingi til samþykktar. Í tilviki aðalskipulags er það þó háð staðfestingu Skipu
lagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag, sbr. 3. mgr. 29. gr. og 3.–5. mgr. 32. gr. skipulagslaga.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar fjalli um leyfisumsóknir og veiti framkvæmdaleyfi. Í þessu felst sambærilegt hlutverk og sveitar
stjórnum er ætlað skv. 2. málsl. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar starfi með skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar og að hann hafi umsjón með skipulagsgerð, eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum og annist að öðru leyti þau verkefni sem hon
um eru falin af nefndinni og mælt er fyrir um í skipulagslögum, nr. 123/2010. Þá situr skipu
lagsfulltrúi fundi nefndarinnar og er með málfrelsi og tillögurétt. Ákvæði þetta er sambæri
legt 1., 3. og 4. mgr. 7. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Að því marki sem frumvarpið mælir ekki fyrir um starfsemi og skyldur skipulagsfulltrúa gagnvart nefndinni er gert ráð fyrir að skipulagslög gildi.

Um 5. gr.

Grein þessi mælir fyrir um framkvæmd mannvirkjamála á Reykjavíkurflugvellinum.

Í 1. mgr. er lagt til að byggingarfulltrúi Reykjavíkurborgar hafi eftirlit með mannvirkja
gerð á Reykjavíkurflugvelli í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga, nr. 160/2010, sbr. 2. mgr. 4. gr., 1. og 2. mgr. 9. gr. og 10.–14. gr. laganna. Þannig þarf að sækja um byggingarleyfi til byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar vegna allra byggingarleyfisskyldra framkvæmda á svæðinu. Aftur á móti er í ákvæðinu mælt fyrir um að það sé skilyrði fyrir útgáfu byggingar
leyfis hvers kyns mannvirkja á Reykjavíkurflugvelli af hálfu byggingarfulltrúa að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkurflugvallar hafi fjallað um byggingarleyfisumsókn og sam
þykkt byggingarleyfi. Nefndin hefur því svipað vald og byggingarnefndir sveitarfélaga og/eða sveitarstjórnir geta haft skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga.

Í 2. mgr. er mælt fyrir um að leiki vafi á hvort framkvæmd eða mannvirki samræmist skipulagsáætlunum Reykjavíkurflugvallar þurfi byggingarfulltrúi að leita umsagnar skipu
lags- og byggingarnefndar Reykjavíkurflugvallar. Ákvæðið svipar til 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga, þar sem kemur fram að byggingarfulltrúi þurfi að leita umsagnar skipulags
fulltrúa í slíkum tilvikum.

Um 6. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 7. gr.

Í greininni er mælt fyrir um breytingar á skipulagslögum og mannvirkjalögum, en talið er nauðsynlegt að í skipulagslögum og mannvirkjalögum sé vísað með beinum hætti til ákvæða laga þessara svo að ekki fari á milli mála að þessi lög eru sérlög gagnvart þeim.

Um ákvæði til bráðabirgða.

Í ákvæðinu er gert ráð fyrir því að núgildandi skipulagsáætlanir Reykjavíkurborgar vegna þess svæðis sem heyrir undir Reykjavíkurflugvöll haldi gildi sínu þar til skipulags- og bygg
ingarnefnd Reykjavíkurflugvallar hefur látið útbúa nýjar skipulagsáætlanir, þ.e. aðal- og deiliskipulag, í samræmi við ákvæði laganna.