143. löggjafarþing 2013–2014.	Prentað upp.

Þingskjal 1163 — 153. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breyting á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 (hlutdeildarsetning úthafsrækju og rækju á miðunum við Snæfellsnes).

Frá atvinnuveganefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Arnór Snæbjörnsson, Jóhann Guð
mundsson, Helgu Sigurrós Valgeirsdóttur, Hinrik Greipsson, Kristján Frey Helgason og Baldur P. Erlingsson frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Hjálmar Vilhjálmsson, Óskar Garðarson og Ynga Óttarsson frá Dögun hf., Jón Hermann Óskarsson frá Flóka ehf., Arnar Kristjánsson frá Sólberg ehf., Jón Jónsson lögmann, Jón Guðbjartsson frá Kampa ehf., Helga Áss Grétarsson frá Lagastofnun Háskóla Íslands, Gísla Jón Kristjánsson frá ÍS-47, Adolf Guðmundsson, Kolbein Árnason og Ólaf Marteinsson fyrir hönd Landssambands íslenskra útvegsmanna, Sigurð Sigurbergsson frá Soffaníasi Cecilssyni hf. og Arndísi Steindórsdóttur, Daða Má Kristófersson og Jóhann Sigurjónsson fulltrúa úr veiðigjaldsnefnd.

Umsagnir bárust um málið frá Byggðastofnun, Dögun ehf. – rækjuvinnslu, Fiskistofu, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Kampa ehf., Sigurði Sigurbergssyni fyrir hönd Soffaníasar Cecilssonar hf., Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Landssambandi smábátaeigenda, Sjómannasambandi Íslands og Sólberg ehf. og Flóka ehf. Nefndin óskaði álits á frumvarpinu frá Lagastofnun Háskóla Íslands sem gerð verður nánari grein fyrir síðar í áliti þessu.

Í frumvarpinu er lagt til að aflahlutdeild verði sett í annars vegar úthafsrækju og hins vegar rækju við Snæfellsnes. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins skiptist hún þannig að fyrri aflahlutdeildir (skráðar aflahlutdeildir við lok fiskveiðiárs 2012/2013) ráði að7 10 hlutum en veiðireynsla síðustu þriggja ára að 3 10 hlutum. Frumvarpið er lagt fram vegna þess að sjávarútvegsráðherra ákvað ekki leyfilegan heildarafla til veiða á úthafsrækju sumarið 2010. Ráðherra lýsti því yfir að veiðar á tegundinni væru frjálsar. Í tilkynningu frá sjávar
útvegsráðuneytinu á þeim tíma var bent á að ákvörðunin væri tekin til eins árs og var þess getið að frá fiskveiðiárinu 2000/2001 hefði ekki verið aflað upp í uppgefið aflamark. Einnig var boðað að lagt yrði fram frumvarp til laga þá um haustið um stýringu rækjuveiða sem í raun kom þó ekki fram.

Nefndin bendir á að með lögum nr. 42/2006 var lögfest breyting á lögum um stjórn fisk
veiða þess efnis að þrátt fyrir veiðiskyldu skyldi úthlutað aflamark á fiskveiðiárunum 2005/
2006 til 2007/2008 ekki leiða til þess að fiskiskip misstu aflahlutdeild í úthafsrækju eða öðrum tegundum. Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að þeim lögum kom fram að veiðar og vinnsla á úthafsrækju hefðu gengið illa undanfarið og ástand stofnsins hefði verið lélegt. Einnig var í athugasemdunum fjallað um óvissu um veiðimöguleika næstu ár og bent á að leyfilegur afli í úthafsrækju hefði ekki verið nýttur síðustu ár. Með þessari lagasetningu var ætlunin að létta undir með veiðum og vinnslu á úthafsrækju vegna þeirra aðstæðna sem voru uppi.

Veiðar á úthafsrækju hafa verið frjálsar síðan á fiskveiðiárinu 2010/2011 en eins og fram kemur í frumvarpinu hefur veiðisókn aukist og því talið tilefni til að taka stjórn veiðanna til endurskoðunar. Líkt og framar er getið fór atvinnuveganefnd þess á leit við Lagastofnun Háskóla Íslands að unnið yrði álit um frumvarpið þar sem því yrði svarað hvort það leiddi til þess að íslenska ríkið yrði bótaskylt gagnvart þeim aðilum sem a- og b-liður 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins ná til.

Fram kemur í áliti Lagastofnunar:

–	Að veiðum á úthafsrækju hafi verið stjórnað samkvæmt aflamarkskerfinu frá 1. janúar 1991 og til loka fiskveiðiársins 2009/2010 þegar veiðar voru gefnar frjálsar. Vísað er til þess að ákvörðun um frjálsar veiðar hafi ekki verið unnt að taka að óbreyttum lögum enda hafi hún verið fallin til þess að hafa áhrif á réttarstöðu þeirra sem höfðu yfir afla
hlutdeild í tegundinni að ráða. Líkt og framar er getið var boðað lagafrumvarp ekki lagt fram.

–	Að í upphafsákvæði laga um stjórn fiskveiða sé því lýst yfir að nytjastofnar á Íslands
miðum séu sameign þjóðarinnar og að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Dregin er sú ályktun af dómum Hæstaréttar að löggjafinn hafi rúmt svigrúm til að setja nýjar reglur um stjórn fiskveiða.

–	Að þeir sem hafi öðlast veiðireynslu á fiskveiðiárunum 2010/2011 til 2012/2013 hafi ekki getað vænst þess að löggjafinn virti veiðireynslu þeirra að fullu við úthlutun aflahlutdeildar í tegundinni að nýju. Einnig er fullyrt að 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða um aflareynslu sl. þriggja ára eigi varla við þar sem hún sé bundin við tegundir sem hafi ekki áður sætt ákvæðum um leyfilegan heildarafla.

–	Að útgerðir sem höfðu skráðar aflahlutdeildir við lok fiskveiðiársins 2012/2013 gátu stundað veiðar eins og hverjir aðrir sem uppfylltu lagaskilyrði til að fá almennt veiði
leyfi til fiskveiða í atvinnuskyni.

Eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið hefur veiðisókn í úthafsrækju aukist umtalsvert undanfarin ár. Samkvæmt gögnum frá Fiskistofu hefur tæpur helmingur úthafs
rækjuaflans sl. þrjú ár verið veiddur af skipum útgerða sem ráða ekki yfir skráðri aflahlut
deild. Þar sem ástand stofnsins er talið slæmt og veiðar hafa verið miklar er talið fullt tilefni til að taka stjórn þeirra til endurskoðunar. Ljóst er að hagsmunir þeirra sem höfðu skráðar aflahlutdeildir við lok fiskveiðiárs 2012/2013 og þeirra sem hafa aflað sér veiðireynslu frá því að veiðar voru gefnar frjálsar togast á. Í áliti Lagastofnunar er talið auðsýnt að frumvarp
ið mæli fyrir um skýr og fyrirsjáanleg lagaákvæði sem ætlað sé að vernda almannahagsmuni þannig að markmið laganna um stjórn fiskveiða náist, þ.e. að vernda nytjastofna sjávar og hagnýta þá með hagkvæmum hætti.

Einnig kemur fram í áliti Lagastofnunar að löggjafinn hafi rúmt svigrúm til að afmarka eðli og inntak aflaheimilda á hverjum tíma. Með öðrum orðum er komist að þeirri niðurstöðu í álitinu að eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar girði ekki fyrir það að löggjafinn hafi rúmt svigrúm til að ákveða hvort veiðum á úthafsrækju skuli stjórnað samkvæmt meginreglum aflamarkskerfisins sem og á hvaða sjónarmiðum úthlutun aflahlutdeildar í tegundinni skuli reist. Þá kemur fram að telja verði lögmætt af hálfu löggjafans að taka upp aflahlutdeildar
kerfi á ný hvað varðar stjórn veiða á úthafsrækju og löggjafinn hafi auk þess rúmt svigrúm til að setja sérreglur og meta á hvaða forsendum aflahlutdeild verði úthlutað.

Nefndin leggur til breytingu í þá veru að breyta hlutfallstölum í a- og b-lið 1. efnismgr. 1. gr. frumvarpsins þannig að um5 10hluta verði að ræða í báðum liðum. Aflahlutdeildir verði því settar að5 10hlutum samkvæmt skráðum aflahlutdeildum hvers fiskiskips í úthafsrækju við lok fiskveiðiársins 2012/2013 og að 5 10 hlutum samkvæmt aflareynslu hvers fiskiskips í úthafsrækju á fiskveiðiárunum 2010/2011 til 2012/2013.

Nefndin tekur undir orð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í framsöguræðu um frum
varpið um að ekki sé um fordæmisgefandi mál að ræða þegar komi að mögulegri endurúthlut
un aflahlutdeilda. Fremur sé um einstaka stöðu innan fiskveiðistjórnarkerfisins að ræða og einangrað úrlausnarefni. Í áliti Lagastofnunar er fjallað um það fordæmi sem frumvarpið setur og bent á að setning lagareglna nú kunni að hafa víðtækara fordæmisgildi en ætla mætti við fyrstu sýn. Hrikt geti í stoðum aflamarkskerfisins ef talið sé forsvaranlegt að stjórnvöld geti tekið tegund úr aflamarkskerfinu og löggjafinn svo endurúthlutað aflahlutdeild í þeirri tegund síðar.

Við umfjöllun um málið var fjallað um frekari breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og leggur nefndin til eftirfarandi breytingar:

Lagt er til að frádráttur í 3. mgr. 8. gr. laganna verði fastsettur sem 5,3% af úthlutun afla
marks í hverri tegund. Breyting þessi leiðir til þess að einnig eru lagðar til breytingar á nokkrum öðrum greinum þannig að ráðherra hafi heimild til að skipta aflamagni milli ólíkra ráðstafana. Verði breytingartillögurnar að lögum mun ráðherra geta brugðist við aðstæðum m.a. í ljósi þess markmiðs laganna að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu fiskstofna og tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu.

Lagt er til að ráðherra verði falið að leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um meðferð og ráðstöfun þessa aflamagns eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í framkvæmd yrði ráðherra ætlað að gera áætlun til lengri tíma um hvernig heimildirnar verði nýttar en hann mun þó hafa svigrúm til að bregðast skjótt við ef óvenjulegar aðstæður koma upp. Engin meiri háttar breyting er fyrirhuguð um nýtingu á svonefndum pottum á komandi fiskveiðiári, en stefnt er að því að áætlun um nýtingu þeirra til lengri tíma verði fyrst lögð fram á lög
gjafarþingi 2014–2015. Nefndin bendir á að verði breytingartillagan samþykkt verði ekki heimiluð sérstök tilgreining á einstökum tegundum eins og nú er mælt fyrir um í 4. mgr. 8. gr. gildandi laga sem þýðir að allir munu sitja við sama borð. Það fer eftir aðstæðum og þörfum á hverjum tíma hvaða aflamarkstegundum ráðherra sækist eftir til að ráðstafa til byggðatengdra og félagslegra verkefna. Þar hefur til þessa einkum verið um tilteknar botn
fisktegundir að ræða og er því nauðsynlegt að starfrækja skiptimarkað með aflaheimildir eins og gerð er tillaga um. Slíkur skiptimarkaður með aflaheimildir er raunar þegar starfandi, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni. Líkt og framar er getið leiðir breyting á 3. mgr. 8. gr. til breytinga á nokkrum öðrum greinum laganna. Lögð er til breyting á 6. gr. þannig að ráðherra hafi heimild til að ákveða hverju sinni það aflamagn sem ráðstafa skal til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða eins og nánar er mælt fyrir um í 5. mgr. 6. gr. laganna. Einnig er lögð til breyting á 10. gr. þannig að ráðherra hafi heimild til að ákveða hverju sinni það aflamagn sem verja skal til ráðstafana samkvæmt þeirri grein. Þá er lögð til breyting á 11. gr. þess efnis að ráðherra hafi heimild til að ákveða hverju sinni það aflamagn sem verja skal til línuívilnunar skv. 8. mgr. þeirrar greinar. Til viðbótar eru lagðar til breytingar á ákvæðum til bráðabirgða I og XIII, annars vegar í því skyni að ráðherra hafi heimild til loka fiskveiðiársins 2014/2015 til að ákveða það aflamagn sem verja skal til áframeldis á þorski og hins vegar til að ákveða aflamagn sem skal verja til sérstakrar ráðstöf
unar til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.

Jafnframt leggur nefndin til breytingu á 8. mgr. 15. gr. laganna. Í gildandi lögum er gert ráð fyrir því að aflamark megi flytja frá aflamarkskerfi til krókaaflamarkskerfis en ekki öfugt. Þetta fyrirkomulag getur valdið því að aflaheimildir séu vannýttar. Nefndin leggur til að ráðherra geti með reglugerð heimilað flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaafla
marksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamark enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið.

Á árinu 2002 var ufsi settur í aflahlutdeild krókaaflamarksbáta. Síðan þá hafa veiðiheim
ildir á ufsa fallið niður ónýttar á hverju fiskveiðiári, allt frá 300 að 3.000 tonnum en að meðaltali um 1.300 tonn á hverju fiskveiðiári. Mögulegt er að skip í aflamarkskerfinu hefðu vilja og getu til að veiða þennan ufsa en heimild skortir til að flytja veiðiheimildir í afla
markskerfið. Vannýttar heimildir afla því þjóðarbúinu ekki tekna. Á sama tímabili hafa að jafnaði 2.600 tonn af aflamarki í ýsu verið leigð árlega frá aflamarkskerfinu til krókaafla
markskerfisins þar sem langvarandi skortur á ýsuheimildum hefur verið til staðar. Verði breytingartillaga nefndarinnar að lögum getur ráðherra leyft flutning á aflaheimildum í krókaaflamarki tiltekinna tegunda til aflamarkskerfisins enda séu skiptin jöfn talið í þorsk
ígildum. Með þessu er stefnt að því að veiðiheimildir í krókaaflamarkskerfinu verði allar nýttar til veiða. Auk þess má leiða að því líkur að þessi möguleiki, á jöfnum skiptum milli krókaaflamarkskerfis og aflamarkskerfis á grundvelli þorskígilda, geti auðveldað flutning á ýsu frá aflamarkskerfi til krókaaflamarkskerfis. Hér hafa fyrst og fremst verið nefndar til sögunnar tegundirnar ýsa og ufsi. Heimildin getur átt við um aðrar tegundir en nefndin bendir á að reglugerð ráðherra gildir aðeins eitt fiskveiðiár í senn.

Þá eru lagðar til nokkrar breytingar á ákvæðum til bráðabirgða í lögunum. Í fyrsta lagi er lagt til að nokkur ákvæði til bráðabirgða falli brott enda er það tímabil liðið sem ákvæðin ná til. Þetta eru ákvæði til bráðabirgða II, III, IV, VI, IX, X og XI. Einnig er lagt til að fram
lengdur verði gildistími ákvæða til bráðabirgða V og VII. Jafnframt er lögð til breyting á ákvæði til bráðabirgða VIII. Í greininni er kveðið á um ráðstöfun ráðherra á 2.000 lestum af íslenskri sumargotssíld og norsk-íslenskri síld á fiskveiðiárunum 2010/2011 til 2013/2014 Einnig er þar kveðið á um að á fiskveiðiárunum 2011/2012 til 2013/2014 hafi ráðherra til ráðstöfunar 1.200 lestir af skötusel. Nefndin leggur til að ákvæði til bráðabirgða VIII verði framlengt um eitt ár en þó þannig að ekki verði áfram kveðið á um ráðstöfun á skötusel. Einnig er lagt til að kveðið verði sérstaklega á um það magn síldar sem er heimilt að hámarki að úthluta til smábáta, en annað aflamagn í síld er hugsað til ráðstöfunar vegna meðafla við veiðar á makríl. Loks er lagt til að gjald fyrir aflaheimildir í síld hækki úr 13 kr. í 16 kr. á kíló.

Við umfjöllun um málið í nefndinni var rætt um fiskiskipaflota Íslendinga. Í honum eru skip með aflvísa lægri en 1.200 en eru lengri en 29 metrar. Slík skip falla í 2. flokk skv. 2. mgr. 5. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Nefndin leggur til breytingu í þá veru að öll fiskiskip sem eru með aflvísa lægri en 1.200 falli í 3. flokk fiskiskipa samkvæmt ákvæðinu. Þessi skip eru ekki sambærileg þeim skipum sem falla í 2. flokk en samkvæmt gildandi lögum heyra undir þann flokk skip sem eru almennt öflugri en þau sem hafa aflvísa 1.200 eða lægri. Nefndin telur rök standa til þess að miða fremur við aflvísa skipa að þessu leyti en lengd þeirra. Jafnhliða skorar nefndin á ráðherra að endurskoða aðferðafræðina við útreikning á aflvísum þessara skipa svo tryggt verði að allt það vélarafl sem nýtist út á skrúfu mælist með.

Nefndin hefur gengið frá sameiginlegum skilningi með ráðherra um að til viðbótar þeim 1.100 tonnum sem ráðherra hefur þegar kynnt á heimasíðu ráðuneytis síns að verði til auk
innar ráðstöfunar fyrir Byggðastofnun til að mæta áföllum í tilteknum sjávarbyggðum bætist að lágmarki við 700 tonn sem Byggðastofnun hafi aðgang að á næsta fiskveiðiári. Þá er horft til þess að Byggðastofnun hafi nokkurt viðbótarsvigrúm til að takast á við fyrirliggjandi vanda og eins ef áföll kynnu að verða víðar.

Með breytingu á gildistökugrein er gert ráð fyrir því að breyting á 15. gr. laganna og breyting á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands komi til framkvæmda við gildistöku.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Lilja Rafney Magnúsdóttir, Kristján L. Möller og Björt Ólafsdóttir skrifa undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 15. maí 2014.

Jón Gunnarsson,

form., frsm.	Lilja Rafney Magnúsdóttir,

með fyrirvara.	Haraldur Benediktsson.
Ásmundur Friðriksson.	Björt Ólafsdóttir,

með fyrirvara.	Kristján L. Möller,

með fyrirvara.
Haraldur Einarsson.	Þorsteinn Sæmundsson.	Þórunn Egilsdóttir.