Þingskjal 2 — 2. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt,

brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, og breytingu á lögum

nr. 90/2003, um tekjuskatt, með síðari breytingum (kerfisbreyting

á virðisaukaskatti, brottfall laga og hækkun barnabóta).

(Lagt fyrir Alþingi á 144. löggjafarþingi 2014–2015.)

I. KAFLI

Breyting á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með síðari breytingum.

1. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt:

a.	Við 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laganna bætist: Undanþágan nær ekki til fólksflutninga í af
þreyingarskyni.

b.	Í stað hlutfallstölunnar 79,68%" í 1. mgr. 10. gr., í 3. mgr. 13. gr. og þrisvar sinnum í 5. mgr. 13. gr. laganna kemur: 80,65%; og í stað hlutfallstölunnar 93,46%" í 3. mgr. 13. gr. og þrisvar sinnum í 5. mgr. 13. gr. laganna kemur: 89,29%.

c.	Í stað hlutfallstölunnar 25,5%" í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur: 24%; og í stað hlutfalls
tölunnar 7%" í 2. mgr. 14. gr. laganna kemur: 12%.

d.	Við 2. mgr. 14. gr. laganna bætist nýr töluliður sem orðast svo: Fólksflutningar í af
þreyingarskyni.

e.	Í stað hlutfallstölunnar 20,32%" í 2. og 8. mgr. 16. gr., í 1. mgr. 20. gr. og í 6. mgr. 42. gr. laganna kemur: 19,35%; og í stað hlutfallstölunnar 6,54%" í 1. mgr. 20. gr. laganna kemur: 10,71%.

II. KAFLI

Brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, með síðari breytingum.

2. gr.

Lög nr. 97/1987, um vörugjald, með síðari breytingum, falla brott.

III. KAFLI

Breyting á lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, með síðari breytingum.

3. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á A-lið 68. gr. laganna:

a.	Í stað fjárhæðanna 167.564 kr.", 199.455 kr.", 279.087 kr." og 286.288 kr." í 1. og 2. málsl. 4. mgr. kemur: 194.081 kr.; 231.019 kr.; 323.253 kr.; og: 331.593 kr.

b.	Í stað hlutfallstalnanna 3%", 5%" og 7%" í 5. málsl. 4. mgr. kemur: 4%; 6%; og: 8%.

c.	Í stað fjárhæðarinnar 100.000 kr." og hlutfallstölunnar 3%" í 7. málsl. 4. mgr. kemur: 115.825 kr.; og: 4%.

d.	Í stað fjárhæðarinnar 2.000 kr." í 2. málsl. 8. mgr. kemur: 5.000 kr.

4. gr.

Lög þessi öðlast gildi og koma til framkvæmda sem hér segir:

a.	Ákvæði a- og d-liðar 1. gr. öðlast gildi 1. maí 2015.

b.	Ákvæði b-, c- og e-liðar 1. gr. öðlast gildi 1. janúar 2015.

c.	Ákvæði 2. gr. öðlast gildi 1. janúar 2015 en brottfelld ákvæði laga nr. 97/1987, um vöru
gjald, gilda þó áfram vegna sölu og afhendingar gjaldskyldrar vöru sem á sér stað fyrir 1. janúar 2015.

d.	Ákvæði 3. gr. öðlast þegar gildi og kemur til framkvæmda við ákvörðun barnabóta í fyrirframgreiðslu og við álagningu opinberra gjalda á árinu 2015.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Frumvarpið er liður í endur
skoðun á lögum um virðisaukaskatt og lögum um almenn vörugjöld, eins og nánar er fjallað um í II. kafla. Frumvarpið felur í sér skattkerfisbreytingar sem rétt er að vekja athygli á að eru að nokkru leyti aðrar en þær útfærslur sem fram koma í tekjuáætlun fjárlagafrumvarps fyrir árið 2015.

II. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Virðisaukaskattur hefur um árabil verið einn mikilvægasti tekjustofn ríkissjóðs. Undan
farin ár hefur vægi hans, sem stærsta einstaka tekjustofns ríkissjóðs, þó minnkað úr því að vera 35% af skatttekjum ríkissjóðs árið 2006 í ríflega 29% árið 2013. Skýringarnar á þessu eru taldar liggja að einhverju leyti í minni neyslu í kjölfar hruns fjármálakerfisins en einnig eru sterkar vísbendingar um að íslenska virðisaukaskattskerfið sé ekki nægilega skilvirkt. Bilið milli almenna þrepsins (25,5%) og lægra þrepsins (7%) í íslenska virðisaukaskatts
kerfinu er með því allra mesta sem þekkist í OECD-ríkjum og undanþágur, endurgreiðslur og sérreglur eru fjölmargar sem flækir kerfið og torveldar eftirlit með því.

Í febrúar 2014 skipaði fjármála- og efnahagsráðherra þriggja manna stýrihóp sem ætlað var að vinna tillögur að einfaldara virðisaukaskatts- og vörugjaldskerfi. Stýrihópnum er ætlað að starfa til loka ársins 2016 og í honum eiga sæti fulltrúar á skrifstofu skattamála og efna
hags- og fjármálamarkaðar í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Í erindisbréfi stýrihópsins segir m.a. að virðisaukaskattur og vörugjöld séu mikilvægir tekjustofnar fyrir ríkissjóð og því sé brýnt að huga reglubundið að endurskoðun á lagaumhverfi þessara skatta til samræmis við viðskiptaumhverfið á hverjum tíma. Þá segir að virðisaukaskattskerfið, sem tekið var upp í ársbyrjun 1990, hafi síðast verið tekið til heildarendurskoðunar á árinu 1999. Lög um vöru
gjöld séu frá árinu 1987 og hafi um langa hríð sætt gagnrýni fyrir óæskileg áhrif vegna sér
tækrar neyslustýringar.

Í skipunarbréfinu segir enn fremur að stýrihópurinn skuli leggja eftirfarandi þætti til grundvallar við endurskoðunina/tillögugerðina:

1.	Virðisaukaskattur:

a.	Fækkun þrepa. Sérstaklega verði skoðað hvernig nálgast megi langtímamarkmið um eitt þrep í virðisaukaskatti í áföngum með minnkun munar milli þrepa.

b.	Breikkun skattstofns. Stefnt skal að breikkun skattstofnsins og jafnræði milli skyldra atvinnugreina. Undanþágur skulu endurskoðaðar í því ljósi.

c.	Tekjuskiptingaráhrif. Litið verði til mótvægisaðgerða á grundvelli tekjujöfnunar
sjónarmiða við mótun tillagna um fækkun þrepa og breikkun skattstofns.

d.	Skattframkvæmd. Skattskil verði skoðuð og metið hvort stuðla megi að bættum skatt
skilum með breyttum lögum, reglugerðum eða framkvæmd.

2.	Almenn vörugjöld:

Stefna ber að því að dregið verði úr sértækri neysluskattlagningu sem kostur er í átt til einföldunar samhliða endurskoðun virðisaukaskattskerfisins. Jafnframt skal horft til skil
virkni og einföldunar í framkvæmd.

Stýrihópnum var jafnframt falið að setja á fót starfshópa um afmarkaða þætti í endur
skoðuninni, hafa samráð við ráðgjafaráð fjármála- og efnahagsráðherra um efnahagsmál og opinber fjármál og sérfræðingateymi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS). Einnig var lagt fyrir stýrihópinn að hafa reglubundið samráð við hagsmunasamtök launþega og vinnuveitenda og aðra þá sem hagsmuna hafa að gæta.

Síðla árs 2013 óskaði fjármála- og efnahagsráðherra eftir því við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn að gerð yrði úttekt af hálfu sérfræðingateymis sjóðsins á lögum um virðisaukaskatt og lögum um almenn vörugjöld. Fulltrúar AGS dvöldu á Íslandi í febrúar og mars 2014 og áttu fundi með stofnunum skattkerfisins og ýmsum öðrum aðilum. Í framhaldinu settu sérfræðingarnir saman skýrslu með sínum niðurstöðum og lá hún endanlega fyrir í maí 2014 (Modernizing The Icelandic VAT. IMF, May 2014). Þessi skýrsla er grundvallargagn í starfi stýrihópsins.

Í maí 2014 var óskað eftir tilnefningum í samráðshóp hagsmunaaðila um endurskoðunar
vinnuna við lög um virðisaukaskatt og vörugjald. Óskað var eftir tilnefningum frá Alþýðu
sambandi Íslands, BHM, BSRB, Kennarasambandi Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Félagi atvinnurekenda, Samtökum Atvinnulífsins, Samtökum aðila í ferðaþjónustu, Samtök
um iðnaðarins og Samtökum verslunar og þjónustu, auk fulltrúa frá ríkisskattstjóra og toll
stjóra. Allir þessari aðilar tilnefndu bæði aðal- og varamann í samráðshópinn og hefur hann nú þegar haldið þrjá fundi þar sem stýrihópurinn hefur farið yfir og kynnt stöðuna á vinnunni. Á þessum fundum var m.a. gerð grein fyrir áformum ráðuneytisins um áherslur við endur
skoðunina. Þá var farið yfir ýmsar tölulegar upplýsingar af hálfu sérfræðinga ráðuneytisins, svo sem tekjur af vörugjaldi einstakra vöruflokka. Á þessum fundum kom m.a. fram að tölu
vert óhagræði væri af mismunandi álagningu virðisaukaskatts í ferðaþjónustu og að stýri
hópurinn teldi æskilegt að í fyrsta áfanga yrði hugað að þeim sérreglum sem um ferðaþjón
ustuna gilda samkvæmt lögum um virðisaukaskatt.

Starfshópar hafa ekki enn verið formlega skipaðir í endurskoðunarvinnunni en sérfræðing
ar fjármála- og efnahagsráðuneytisins hafa, í samvinnu við stofnanir þess, unnið að viða
mikilli gagnasöfnun um virðisaukaskatt og vörugjald og greiningu á þeim gögnum til undir
búnings tillögugerð stýrihópsins. Þá hefur stýrihópurinn í starfi sínu horft til rannsókna OECD á virkni virðisaukaskatts sem tekjujöfnunartækis. Niðurstöður OECD (Distributional effects of consumption taxes in OECD countries. OECD, 2014, óbirt rannsókn) sýna að lægri virðisaukaskattur á ýmsar vörur og þjónustu, þ.m.t. matvæli, þjónar illa þeim tilgangi að vera stuðningur við tekjulægri fjölskyldur og jafna þannig tekjuskiptingu samfélagsins. Sömu niðurstöður er að finna í skýrslu AGS (Modernizing The Icelandic VAT. IMF, May 2014).

III. Meginefni frumvarpsins.

Í frumvarpinu er lagt til að bilið á milli skattþrepa í virðisaukaskatti verði minnkað og að undanþágum frá skattinum verði fækkað. Þá er lagt til að lög nr. 97/1987, um vörugjald, verði felld brott. Loks eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, er varða barnabætur.

Nánar tiltekið er um að ræða eftirtaldar breytingar:

1.	Almenna skatthlutfallið í virðisaukaskatti lækkar úr 25,5% í 24% 1. janúar 2015.

2.	Lægra skatthlutfallið í virðisaukaskatti hækkar úr 7% í 12% 1. janúar 2015.

3.	Undanþágum frá skattskyldu í virðisaukaskatti er fækkað og fólksflutningar í afþreyingarskyni verða gerðir skattskyldir í lægra skattþrepi virðisaukaskatts frá og með 1. maí 2015.

4.	Almennt vörugjald er afnumið 1. janúar 2015. Um er að ræða vörugjald af ýmsum raf
tækjum og stærri heimilistækjum, byggingarvörum, bílavarahlutum og vörum sem inni
halda sykur og sætuefni.

5.	Fjárhæðir barnabóta eru hækkaðar um 13%, auk 2,5% verðlagsuppfærslu, og skerðingar
hlutföll vegna tekna foreldra eru hækkuð um eitt prósentustig. Þá munu barnabætur sem eru 5.000 kr. eða lægri á hvern framfæranda falla niður en nú er miðað við 2.000 kr.

IV. Nánar um einstaka liði frumvarpsins.

A.	Virðisaukaskattur.

Virðisaukaskattur var tekinn upp hér á landi árið 1990 með lögum nr. 50/1988. Um skatt
skyldusvið laganna er fjallað í 2. gr. en þar segir m.a. í 1. mgr. að skattskyldan nái til allra vara og verðmæta, nýrra og notaðra. Í 2. mgr. 2. gr. er rakin sú meginregla að skattskyldan nái til allrar vinnu og þjónustu, hverju nafni sem nefnist. Undanþágur frá þessu er að finna í 3. mgr. 2. gr. en þar er rakið í 14 töluliðum hvaða þjónusta er undanþegin skattinum. Helstu undanþágur eru lækningar og heilbrigðisþjónusta, félagsleg þjónusta, rekstur skóla og menntastofnana, menningarstarfsemi, íþróttastarfsemi, fólksflutningar, póstþjónusta, fast
eignaleiga, vátryggingastarfsemi, fjármálastarfsemi, happdrætti og getraunastarfsemi, starf
semi rithöfunda og listamanna, þjónusta ferðaskrifstofa og útfarar- og prestsþjónusta. Þessar undanþágur hafa sætt litlum breytingum frá upptöku laganna en hins vegar hefur talsvert reynt á túlkun þeirra í skattframkvæmd. Þannig hefur embætti ríkisskattstjóra svarað því í fjölmörgum skriflegum álitum hvort tiltekin þjónusta fellur undir eitthvert undanþáguákvæði laganna. Í tímans rás hafa þessar undanþágur fremur víkkað út en hitt og skýrist það m.a. af því að atvinnulífið hefur tekið nokkrum breytingum á þeim rösklega aldarfjórðungi sem liðinn er frá gildistöku laganna.

Í 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laganna segir að fólksflutningar séu undanþegnir virðisaukaskatti. Í ákvæðinu kemur fram að flutningar á ökutækjum með ferjum sem eru í beinum tengslum við fólksflutninga teljist einnig til fólksflutninga. Upphaflega var undanþágan eingöngu miðuð við fólksflutninga án frekari útskýringa og segir í skýringum við einstakar greinar í frumvarpi því er varð að lögum nr. 50/1988 að ákvæðið sé í samræmi við gildandi reglur um söluskatt. Ákvæðið hefur tvívegis sætt breytingum frá gildistöku laganna. Með lögum nr. 111/1992 var ákvæðið þrengt og takmarkað við leiguakstur fólksbifreiða. Frá þeirri breytingu var þó horfið áður en hún kom til framkvæmda með lögum nr. 122/1993 og ákvæðið fært í það horf sem nú er. Í handbók um virðisaukaskatt, sem gefin var út af ríkisskattstjóra árið 1998, segir á bls. 36 að ákvæðið taki jafnt til fólksflutninga innan lands sem milli landa. Það taki bæði til fólksflutninga í áætlunarferðum og leiguferðum. Sjúkraflutningar (m.a. sjúkra
flug) séu undanþegnir með sama hætti. Þá hafi flutningur á farangri í beinum tengslum við farþegaflutninga einnig verið talinn undanþeginn. Þá segir að ekki skipti máli hvers konar farartæki séu notuð til fólksflutninga. Þannig hafi hestaferðir verið taldar undanþegnar en með hestaferð sé átt við skipulagða hópferð á hestum undir leiðsögn fararstjóra. Sama eigi við um skipulagða vélsleðaferð undir leiðsögn fararstjóra og skipulagða hópferð til sjóstanga
veiða og ferðir niður ár undir leiðsögn. Í skattframkvæmd hefur þannig verið við það miðað að hvers kyns fólksflutningar undir leiðsögn fararstjóra séu undanþegnir virðisaukaskatti og til viðbótar við það sem þegar hefur verið nefnt má bæta að hvalaskoðunarferðir hafa verið felldar undir undanþáguna. Í frumvarpinu er lagt til að þessu verði breytt á þann veg að undanþágan í 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1988 nái ekki til fólksflutninga í afþreyingar
skyni. Sú starfsemi sem felst í sölu á fólksflutningum í afþreyingarskyni verður því virðis
aukaskattsskyld verði frumvarpið að lögum. Í frumvarpinu er jafnframt lagt til að starfsemi sem þessi verði felld undir lægra þrepið í virðisaukaskatti. Fólksflutingar í afþreyingarskyni eru að stórum hluta til þjónusta sem beinist að ferðamönnum, svo sem hvalaskoðunarferðir, hestaferðir og útsýnisflug. Hér undir falla þó einnig tilfallandi fólksflutningar, utan áætlunar, með hópferðabifreiðum. Þessi starfsemi er í reynd eðlisólík þeim fólksflutningum sem al
mennt eru kallaðir almenningssamgöngur og ekki þykja standa rök til þess að undanþiggja hana virðisaukaskatti með sama hætti.

Um skatthlutfall í virðisaukaskatti er fjallað í 14. gr. laga nr. 50/1988, Þar kemur fram í 1. mgr. sú meginregla að virðisaukaskattur skuli vera 25,5%. Undanþágur frá þessu er að finna í 2. mgr. en þar eru raktar í tíu töluliðum þær vörur og sú þjónusta sem ber 7% virðis
aukaskatt. Þær eru í grófum dráttum eftirfarandi: hótel og gistiþjónusta, afnotagjöld útvarps- og sjónvarpsstöðva, sala tímarita og dagblaða, sala bóka bæði á prentuðu og rafrænu formi, sala á heitu vatni og rafmagni til hitunar húsa, sala á mat- og drykkjarvöru til manneldis að áfengi undanskildu, aðgangur að vegamannvirkjum, geisladiskar og rafræn miðlun á tónlist, smokkar og barnableiur.

Skattþrepin voru óbreytt um langa hríð, almenna þrepið var 24,5% allt frá upphafi til ársins 2010 er það var hækkað í 25,5% og neðra þrepið, sem var tekið upp í stað endur
greiðslukerfis fyrir matvæli árið 1993, var 14% til ársins 2007 er það var lækkað í 7%. Al
menna þrepið er hið næsthæsta meðal þeirra ríkja heimsins sem búa við virðisaukaskatt.

Flest ríki OECD hafa matvöru í lægra skattþrepi. Þrátt fyrir að með því náist að jafna lífs
kjör hefur þó verið sýnt fram á að aðrar leiðir eru mun skynsamlegri til að ná auknum jöfnuði. M.a. hefur OECD nýlega gert könnun á beitingu neysluskatta í tekjujöfnunarskyni (Distributional effects of consumption taxes in OECD countries. OECD, 2014, óbirt rann
sókn). Niðurstöður eru þær að tekjuhá heimili hagnast miklu meira en tekjulág á lægri skatt
þrepum virðisaukaskatts. Ástæðan er sú að tekjuhærri heimili eyða verulegum hluta tekna sinna í matvöru og kaupa dýrari matvöru. Þau greiða því skatt af mun hærri stofni og hagnast meira í krónum talið af lækkun skattsins. Þegar litið er til ýmissa annarra útgjaldaliða í lægra þrepi er ábati tekjuhærri heimila ekki aðeins meiri en þeirra tekjulægri í krónum talinn heldur einnig sem hlutfall af útgjöldum og á það við um t.d. tónleika og veitingahús. Sem tekju
jöfnunarleið fær þessi aðferð því mjög slæma einkunn vegna þess að stuðningurinn lendir að mestu leyti hjá þeim sem ekki þurfa á honum að halda. Sérfræðingar AGS í skattamálum hafa ítrekað bent á það í öllum þremur úttektum sínum á íslenska skattkerfinu (2010, 2011 og 2014) að skattlagning matvöru í neðra þrepinu til þess að styðja við tekjulægri heimili sé í reynd óskilvirk niðurgreiðsla. Ráðleggingar sérfræðinga í skattamálum til ríkja heims eru því mjög á þá lund að afnema beri lægra/lægri þrep virðisaukaskatts. Með því að nýta þó ekki væri nema hluta tekjuaukans af afnámi lægra þrepsins til að jafna lífskjör á markvissari hátt mætti ná mun meiri árangri í kjarajöfnun með aðeins einu skattþrepi.

Það er nokkrum vandkvæðum bundið að meta nákvæmlega hvaða áhrif framangreind kerfisbreyting hefur á tekjur ríkissjóðs af virðisaukaskatti. Upplýsingar úr virðisaukaskatts
skýrslum sem skilað er til ríkisskattstjóra á tveggja mánaða fresti gefa vísbendingar um að hvert prósentustig í almenna þrepinu skili ríkissjóði nálægt 5 milljörðum kr. samanborið við 2,2 milljarða kr. í neðra þrepinu. Virðisaukaskattsskýrslur og skattframtöl voru einnig notuð við mat á því hversu mikil velta væri í fólksflutningum í afþreyingarskyni. Engar upplýsingar liggja hins vegar fyrir um uppsöfnun virðisaukaskatts af aðfangakaupum í þessari starfsemi sem munu veita frádráttarrétt við skil á útskatti verði starfsemin skattskyld. Varlega áætlað eru tekjur ríkissjóðs af nettóskilum virðisaukaskatts af fólksflutningum í afþreyingarskyni taldar geta orðið nálægt 300 millj. kr á árinu 2015, en um 500 millj. kr. á ársgrundvelli. Þetta mat er lagt til grundvallar í VII. kafla hér á eftir þar sem fjallað er nánar um áhrif tillagna frumvarpsins á ráðstöfunartekjur, verðlag og kaupmátt.

B.	Vörugjald.

Skattlagning í formi vörugjalda á sér langa sögu í íslensku skattkerfi. Þeirri skattlagningu er gjarnan skipt í tvennt, þ.e. sértæk vörugjöld eins og vörugjald á áfengi og tóbak, eldsneyti og bifreiðar og almenn vörugjöld samkvæmt lögum nr. 97/1987, um vörugjald. Það eru þau síðarnefndu sem gert er ráð fyrir að falli brott eins og fram er komið.

Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 97/1987, um vörugjald, kemur fram að upptaka almennra vörugjalda hafi verið liður í endurskoðun á tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs á þeim tíma. Aðdragandinn var þó mun lengri, eða allt aftur til inngöngu Íslands í EFTA árið 1970 með skuldbindingum um lækkun tolla sem höfðu verið gífurlega háir og þar með mikilvæg tekjulind fyrir ríkissjóð. Ýmsar tilraunir höfðu verið gerðar til að halda í háa tolla á vörum sem voru utan fríverslunarsamningsins, auk þess sem upp hafði verið tekið sérstakt vörugjald af innflutningi og innlendri framleiðslu, auk ýmissa smærri gjalda, til að mæta tolltekjutapinu. Sú lagasetning hafði leitt til mikils misræmis milli verðs á innfluttum vörum og innlendri framleiðslu með óæskilegri neyslustýringu. Þá voru einnig í gildi marg
víslegar undanþágur á hráefnum og fjárfestingarvörum til iðnframleiðslu til að jafna sam
keppnisstöðu innlendra framleiðenda gagnvart erlendum. Þegar þarna var komið sögu, eða árið 1987, var þetta flókna kerfi tolla, vörugjalda og annarra smærri gjalda gengið sér til húðar og tími kominn til að samræma og einfalda gjaldtökuna. Nýja vörugjaldið sem tekið var upp 1. janúar 1988 var lagt á nokkra skýrt afmarkaða vöruflokka sem áður báru margvís
leg vörugjöld á bilinu 17–30%. Þessar vörur voru sælgæti, kex, öl, gosdrykkir og safar, raf
tæki, hljómtæki, sjónvörp, myndbandstæki og ýmsar byggingarvörur. Vörugjaldshlutfallið var einungis eitt, eða 14%, á alla vöruflokka. Þá var miðað við að gjaldið legðist eingöngu á fullunnar neysluvörur þannig að endurgreiðslur til innlendra framleiðenda yrðu hverfandi.

Frá því að gildandi lög um vörugjald voru samþykkt árið 1987 hafa verið samþykktar á þeim yfir þrjátíu breytingar, margar hverjar mjög efnismiklar. Má þar nefna breytingu sem samþykkt var með lögum nr. 175/1996 þar sem tekið var upp magngjald á sykruð matvæli og óáfengar drykkjarvörur, auk þess sem gjaldflokkum sem orðnir voru sjö (6%, 11%, 16%, 18%, 20%, 25% og 30%) var fækkað í fjóra (15%, 20%, 25% og 30%). Ýmsar aðrar breyt
ingar voru þá gerðar á lögunum, m.a. að kröfu Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA). Með lögum nr. 175/2006 voru samþykktar viðamiklar breytingar á vörugjaldslögunum sem tóku gildi 1. mars 2007, ásamt lækkun neðra þreps virðisaukaskatts úr 14% í 7%. Með breytingunni var vörugjald á óáfengar drykkjarvörur aflagt, auk þess sem dregið var verulega úr álagningu vörugjalds á matvæli. Jafnframt voru matvæli í efra þrepi virðisaukaskatts, sem voru fyrst og fremst sykraðar vörur, færð í neðra virðisaukaskattsþrepið. Eftir breytinguna voru það einungis tilteknar tegundir af sælgæti sem báru vörugjald í 7% virðisaukaskattsþrepi. Með lögum nr. 70/2009 var sú breyting hins vegar dregin til baka, auk þess sem gjaldtakan var tvöfölduð. Þeirri breytingu var ætlað að skila 2,5 milljarða kr. viðbótartekjum á ársgrund
velli. Veruleg breyting var síðan samþykkt á almennu vörugjöldunum með lögum nr. 156/2012 sem afla átti ríkissjóði 800 millj. kr. í viðbótartekjur af sykruðum matvörum. Breytingin var í stórum dráttum þríþætt. Í fyrsta lagi var vörugjaldsálagningu á matvæli breytt á þann veg að tekið var mið af sykurinnihaldi einstakra vara við ákvörðun vörugjalds (kr. á kíló eða lítra) sem ekki var gert í eldra kerfi nema með óbeinum hætti. Þess má geta að ESA hefur gert athugasemdir við þennan þátt vörugjaldsins vegna meintrar mismununar milli innfluttra vara og innlendrar framleiðslu. Íslensk stjórnvöld hafa lofað að bregðast við þess
um athugasemdum í tengslum við heildarendurskoðun vörugjalda. Í öðru lagi var samþykkt umtalsverð einföldun á álagningu vörugjalds á aðrar vörur, einkum minni rafmagnstæki, sem einfaldaði kerfið nokkuð og eyddi verstu dæmunum um ósamræmi milli eðlislíkra vara (sam
lokugrill með 20% vörugjaldi á meðan brauðrist var undanþegin vörugjaldi). Í þriðja lagi var umsýsla vörugjaldskerfisins alfarið flutt til tollstjóra en hún hafði áður einnig verið á hendi ríkisskattstjóra.

Í stuttu máli má segja að saga almenna vörugjaldsins markist frá upphafi af árekstrum mis
munandi sjónarmiða um tekjuöflun og neyslustýringu. Sívaxandi gagnrýni á almenn vöru
gjöld sem úrelta neyslustýringu í nútímasamfélagi á einnig sinn þátt í þróun þess samhliða auknum kröfum um einfaldara og skilvirkara skattkerfi. Tíðar breytingar eins og hér hefur verið lýst hafa ekki bætt úr skák. Samkeppni um viðskipti við aðrar þjóðir hefur einnig áhrif með auknum straumi ferðamanna, bæði til og frá landinu. Af þeim sökum er eðlilegt að líta svo á að almenna vörugjaldið hafi lokið sínu hlutverki eins og lagt er upp með sem forsendu í fjárlagafrumvarpi 2015.

Samkvæmt gildandi lögum skiptast almennu vörugjöldin í eftirfarandi fimm vöruflokka:

A.	Sykruð matvæli: krónur á kíló, mishátt eftir sykurinnihaldi.

B.	Sykraðar drykkjarvörur, þó ekki áfengar og ávaxtasafar: krónur á lítra, mishátt.

C.	Byggingarvörur, bílavörur o.fl.: 15% á cif-verð eða framleiðsluverð.

D.	Stærri heimilistæki (ísskápar, þvottavélar o.fl.): 20% á cif-verð eða framleiðsluverð.

E.	Önnur raftæki (sjónvörp, hljómflutningstæki): 25% á cif-verð eða framleiðsluverð.

Rökin fyrir álagningu vörugjalds á sykraðar vörur (gjaldflokkar A og B) hafa byggst á því að óhófleg neysla þessara vara hafi skaðleg áhrif á heilsu fólks og því eigi hið opinbera að stýra neyslu fólks frá þessum vörum með álagningu umfram aðrar matvörur. Á hinn bóginn skilar neyslustýring með þessum hætti afar takmörkuðum árangri, ef einhverjum, ef gjaldtak
an er ekki nægilega há til að hún dragi úr eftirspurn eftir viðkomandi vöru. Ekki er talið lík
legt að sú gjaldtaka sem nú fer fram í formi 21 kr. vörugjalds á hvern lítra af gosdrykkjum dragi úr neyslu þeirra svo heitið geti. Engar beinar rannsóknir liggja þó fyrir í þeim efnum. Í skýrslu AGS frá því í maí 2014 kemur þó fram að stofnunin telur líklegt að vörugjaldið sé of lágt til að hafa þau áhrif að draga úr neyslu fólks á gjaldskyldum sykruðum vörum. Niður
felling vörugjalda á sykraðar vörur breytir ekki markmiðum stjórnvalda um að reyna að bæta lýðheilsu fólks. Auknar forvarnir og fræðsla, sérstaklega meðal barna og ungmenna, eru taldar líklegri til að skila markverðum árangri í þeim efnum en óskilvirk neyslustýring í formi vörugjalda.

Undir gjaldflokk C falla fyrst og fremst ýmsir bílavarahlutir og tilteknar byggingarvörur. Vörugjald á bílavarahluti eru leifar frá gamalli tíð þegar vörugjald á fólksbifreiðar var mjög hátt og viss rök talin standa til þess að leggja einnig vörugjald á varahluti. Í dag er álagning vörugjalds á fólksbifreiðar tengd útblæstri og því fátt sem styður það að leggja eigi vörugjald á varahluti. Mikið ósamræmi ríkir í álagningu vörugjalds á tilteknar byggingarvörur en ekki aðrar. Upphaflega var þessi gjaldtaka mun viðameiri og náði til fleiri byggingarvara, en gegnum tíðina hafa ýmsar byggingarvörur fallið brott á meðan aðrar hafa haldist inni. Hér hafa tekjuöflunarsjónarmið fyrst og fremst ráðið för án tillits til mismununar milli eðlislíkra vara.

Gjaldflokkar D og E innihalda annars vegar stærri heimilistæki eins og þvottavélar og ís
skápa og hins vegar rafmagnstæki eins og sjónvörp og hljómflutningstæki. Upphaflega var gjaldtakan með þeim formerkjum að hér væri um lúxusvarning að ræða sem eðlilegt væri að skattleggja sérstaklega. Ekki þarf að hafa mörg orð um þá staðreynd að þessar vörur eru í dag sjálfsagður hluti af heimilishaldi sérhverrar fjölskyldu.

Reiknað er með að almenna vörugjaldið hefði að óbreyttu skilað ríkissjóði nálægt 6,5 milljörðum kr. á árinu 2015. Þar af eru tekjur af matvælum áætlaðar 3 milljarðar kr. Vöru
gjald á raftæki til heimilisnota eru talin nema nálægt 1,4 milljörðum kr., bílavörur 0,5 milljörðum kr., byggingarvörur 1,2 milljörðum kr. og ýmsar vörur (varahlutir í raftæki o.fl.) samtals 0,4 milljörðum kr., eða samtals 3,5 milljörðum kr. Ljóst er að niðurfelling vörugjalds af framangreindum vörum mun hafa umtalsverð áhrif á smásöluverð þeirra, en áhrif á vísitölu neysluverðs eru talin geta orðið allt að 0,75%, lauslega metið. Þá er gengið út frá því að brottfall gjaldsins skili sér að fullu í lægra smásöluverði.

C.	Barnabætur.

Um ákvörðun barnabóta er fjallað í A-lið 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Í frum
varpinu er lagt til að tekjutengdar barnabætur með hverju barni undir 18 ára aldri verði hækk
aðar um 13% þegar búið er að taka tillit til 2,5% verðlagsuppfærslu. Barnabætur skerðast í jöfnu hlutfalli við tekjuskattsstofn og er í frumvarpinu lagt til að skerðingarhlutföllin verði hækkuð um eitt prósentustig eða úr 3% í 4% með einu barni, úr 5% í 6% með tveimur börn
um og úr 7% í 8% með þremur börnum eða fleiri. Þá er lagt til að tekjutengdar barnabætur með öllum börnum yngri en sjö ára hækki á sama hátt og aðrar barnabætur eða úr 100.000 kr. í 115.825 kr. og jafnframt að skerðingarhlutfall vegna tekna hækki úr 3% í 4% með hverju barni. Loks er lagt til að viðmiðunarfjárhæð um það hvenær barnabætur falla niður verði hækkuð úr 2.000 kr. í 5.000 kr. á hvern framfæranda.

Með þessum breytingum á barnabótakerfinu er ætlunin að koma til móts við mögulega lækkun ráðstöfunartekna hjá barnafjölskyldum vegna þeirra breytinga sem lýst er hér að framan á virðisaukaskatti og vörugjaldi. Þar er þó einkum horft til tekjulægri fjölskyldna með hækkun á tekjuskerðingarhlutfalli barnabótanna samhliða hækkun á fjárhæðum. Reiknað er með að verði þessar breytingar á barnabótum samþykktar óbreyttar muni útgjöld ríkissjóðs aukast um 1,3 milljarða kr. á árinu 2015. Þar af eru um 300 millj. kr. vegna verðlagsupp
færslu bótafjárhæða um 2,5%.

V. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það stangist á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.

VI. Samráð.

Við vinnslu frumvarpsins var haft samráð við embætti ríkisskattstjóra og tollstjóra auk þess sem skipaður var sérstakur samráðshópur með hagsmunaaðilum, sbr. umfjöllun í II. kafla.

VII. Áhrif tillagna frumvarpsins á ráðstöfunartekjur, verðlag og kaupmátt.

Inngangur.

Eins og að framan er lýst fela tillögur frumvarpsins í sér viðamiklar breytingar á tekju
öflunarkerfi ríkisins hvað neysluskattlagningu varðar í átt til einföldunar og meiri skilvirkni. Hér er um að ræða fyrsta áfanga í nauðsynlegri heildarendurskoðun á lögum um virðisauka
skatt sem er mikilvægasti tekjustofn ríkissjóðs. Auk þess fellur almennt vörugjald brott sem er talin tímabær aðgerð. Ljóst er að verði framangreindar tillögur óbreyttar að lögum munu þær hafa umtalsverð áhrif á einstakar efnahagsstærðir eins og ráðstöfunartekjur heimilanna, verðlag eða kaupmátt ráðstöfunartekna, sem aftur hafa áhrif á framvindu efnahagsmála. Hér á eftir verður fjallað nánar um einstaka þætti frumvarpstillagnanna.

Kerfisbreyting og mótvægisaðgerðir.

Í eftirfarandi töflu er stillt upp einstökum þáttum kerfisbreytingarinnar eins og henni er lýst í III. kafla hér að framan ásamt mati á áhrifum þeirra á afkomu ríkissjóðs og verðlag.

Virðisaukaskattur, almennt vörugjald og barnabætur.

Áhrif af tillögum frumvarpsins.

2015
Áhrif,

millj. kr.	Verðlag

%
1. Virðisaukaskattur
1.1. Almennt hlutfall lækkar úr 25,5% í 24% 1. janúar 2015	-7.500	-0 ,51
1.2. Lægra þrepið hækkar úr 7% í 12% 1. janúar 2015	11.000	1 ,06
1.3. Fólksflutningar í afþreyingarskyni – vsk-skylda frá 1. maí 2015	300	–
3.800	0 ,55
2. Almennt vörugjald
2.1. Afnumið í heild 1. janúar 2015	-6.500	-0 ,75
Breytingar á virðisaukaskatti og vörugjaldi – áhrif á tekjur ríkissjóðs	-2.700	-0 ,20
3. Hækkun barnabóta (útgjaldahlið ríkissjóðs)	-1.000	–
Heildaráhrif á afkomu ríkissjóðs	-3.700

Virðisaukaskattur.

Samkvæmt tillögum frumvarpsins má skipta breytingum á virðisaukaskatti í tvennt. Annars vegar er um að ræða breytingar á skatthlutföllum eftir þrepum í því skyni að draga úr þeim mikla mun sem er milli almenna þrepsins og lægra þrepsins. Hins vegar er breikkun skattstofnsins með skattskyldu fólksflutninga í afþreyingarskyni.

Eins og sést í töflunni hér að framan er lagt til að almenna skatthlutfallið í virðisaukaskatti lækki úr 25,5% í 24%. Það þýðir að almennt þrep í virðisaukaskatti verður það lægsta í sögu hans, jafnframt því að hlutfallið nálgast það sem almennt er í nágrannalöndunun ef frá eru talin Danmörk, Noregur og Svíþjóð þar sem hlutfallið er 25%. Finnland er aftur á móti með 24% í almennu þrepi og Írland 23%. Áætlað tekjutap ríkissjóðs af hverju prósentustigi í almennu þrepi nemur nálægt 5 milljörðum kr. og eru því bein áhrif af lækkuninni metin á 7,5 milljarða kr. Samhliða lækkun almenna þrepsins er lagt til að neðra þrepið, eða lægra skatthlutfallið, í virðisaukaskatti hækki úr 7% í 12%. Áætluð tekjuaukning af þessari hækkun að öðru óbreyttu er talin verða um 11 milljarðar kr. Öll Norðurlöndin, að Danmörku undan
skilinni, hafa lægri þrep í virðisaukaskatti. Í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi eru lægri þrepin tvö og það er svolítið breytilegt milli landanna hvaða vörur og þjónusta falla þar undir. Mat
vörur eru þó alls staðar í miðþrepi virðisaukaskatts sem er 14% í Noregi og Finnlandi en 12% í Svíþjóð. Í Danmörku bera matvæli hins vegar 25% virðisaukaskatt. Gangi þessar tillögur frumvarpsins eftir hefur bilið milli almenna þrepsins og þess lægra minnkað til mikilla muna, eða úr 18,5 prósentustigum í 12 prósentustig sem ætti að draga verulega úr freistingum til skattundandráttar með tilfærslu milli þrepa. Við það ættu skil á virðisaukaskatti að batna og tekjur ríkissjóðs þar með að aukast að óbreyttu til lengri tíma litið.

Samanlagt munu þessar þrepabreytingar auka tekjur ríkissjóðs um samtals 3,5 milljarða kr. á ársgrundvelli. Þau áhrif má hins vegar ekki skoða einangruð eins og nánar er fjallað um hér á eftir því á móti þeirri tekjuaukningu vegur tekjutap vegna brottfalls vörugjalds og út
gjaldaaukning vegna hækkunar barnabóta.

Ljóst er að skattstofn virðisaukaskatts samkvæmt íslensku virðisaukaskattslögunum er talsvert þrengri en víða annars staðar. Þetta hefur fengist staðfest bæði í skýrslu AGS (Modernizing The Icelandic VAT. IMF, May 2014) og ýmsum samanburðarúttektum OECD. Meðal þess sem sker sig úr í íslensku lögunum er undanþága fólksflutninga frá skattskyldu í virðisaukaskatti. Í löndunum næst okkur eru fólksflutningar gjarnan í lægra þrepi, en þó eru dæmi um undanþágur, eins og í Danmörku. Dönsku undanþágurnar eru hins vegar þrengri en hér á landi en þar eru einungis fólksflutningar í formi almennra áætlunarferða undanþegnir skattskyldu. Hérlendis eru aftur á móti hvers konar fólksflutningar undanþegnir skattskyldu, þ.m.t. hvalaskoðunar-, hesta-, snjósleða- og skoðunarferðir, flúðasiglingar og skíðaferðir með þyrlu svo eitthvað sé nefnt. Stýrihópur fjármála- og efnahagsráðherra sem áður hefur verið nefndur hefur m.a. sérstaklega beint sjónum að skattskyldu fólksflutninga. Niðurstaða hans er sú að ekki sé tímabært að fella fólksflutninga í formi áætlunarferða undir skattskyldu án frekari athugunar, en aftur á móti telur hann öll rök standa til þess að gera fólksflutninga í afþreyingarskyni virðisaukaskattsskylda svipað og gert er í Danmörku. Tillaga hópsins er sú að sá hluti fólksflutninganna verði skattskyldur í lægra skattþrepi virðisaukaskatts til sam
ræmis við aðra ferðaþjónustu, eins og veitingaþjónustu og gistiaðstöðu. Þá leggur stýrihópur
inn til að þessi breyting taki ekki gildi fyrr en 1. maí 2015 svo að þeim rekstraraðilum sem eiga í hlut gefist tími til að aðlaga sig breytingunni. Tillaga frumvarpsins er í samræmi við tillögu stýrihópsins.

Torvelt er að meta svo vel sé hversu mikilla tekna er að vænta af þessari breikkun fyrir ríkissjóð. Upplýsingar úr virðisaukaskattsskýrslum og skattframtölum gefa þó vísbendingar um veltu þessara ferðaþjónustugreina. Á grundvelli þeirra er talið að nettótekjur ríkissjóðs gætu orðið um 500 millj. kr. á ársgrundvelli, en nálægt 300 millj. kr. á árinu 2015. Í því mati hefur verið reynt að taka tillit til þess að greinin greiðir í dag umtalsverðar fjárhæðir í virðis
aukaskatt við kaup á aðföngum sem fást munu frádregnar áður en útskatti er skilað verði til
laga frumvarpsins að lögum.

Vörugjald.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að almennt vörugjald verði afnumið. Um er að ræða vöru
gjald af ýmsum raftækjum og stærri heimilistækjum, byggingarvörum og bílavarahlutum sem og vörugjald af vörum sem innihalda sykur og sætuefni. Sem fyrr segir má gera ráð fyrir að almenna vörugjaldið hefði að óbreyttu skilað ríkissjóði nálægt 6,5 milljörðum kr. á árinu 2015. Ljóst er að niðurfelling vörugjalds af framangreindum vörum mun hafa umtalsverð áhrif á smásöluverð þeirra eins og sést í meðfylgjandi töflu. Hér hefur verið valið af handa
hófi raunverulegt smásöluverð nokkurra vöruflokka sem í dag bera vörugjald sem samkvæmt frumvarpinu fellur niður um næstu áramót.

Afnám vörugjalds og breytingar á virðisaukaskatti úr 25,5% í 24% og 7% í 12%.

Dæmi um áhrif á smásöluverð.*

Smásöluverð með vsk.
Fyrir br.,

kr.	Eftir br.,

kr.	Mismunur,

kr.	Lækkun

%
Gosdrykkir, 2 lítrar – vörugjald 21 kr. á lítra	259	201	-58	-22 ,6
Konfekt, 1 kíló – vörugjald 210 kr. á kg.	2.150	1.898	-252	-11 ,7
Þvottavél – vörugjald 20%	87.995	72.453	-15.542	-17 ,7
Sjónvarp – vörugjald 25%	129.995	102.753	-27.242	-21 ,0
Rafgeymir í bifreið – vörugjald 15%	20.180	17.338	-2.842	-14 ,1
Salerni – vörugjald 15%	34.995	30.067	-4.928	-14 ,1
Blöndunartæki – vörugjald 15%	64.995	55.842	-9.153	-14 ,1
* Til einföldunar er miðað við að heildsölu- og smásöluálagning sé sú sama fyrir allar tegundir, eða 50%.

Þau dæmi sem fram koma í töflunni ná til vörutegunda sem svo að segja allir kannast við að hafa keypt einhvern tíma á lífsleiðinni til venjulegs heimilishalds. Breytingin felur þannig í sér almenn jákvæð áhrif á afkomu íslenskra heimila þegar horft er fram á veg. Til skemmri tíma litið er það þó ekki hvað síst ungt fólk sem er að hefja búskap sem hagnast á breyting
unni. Séu vörurnar sem að framan greinir allar keyptar í einu er sparnaður kaupandans 60 þús. kr. sé hægt að haga innkaupunum þannig að þau fari fram eftir áramót.

Hækkun barnabóta.

Í frumvarpinu er lagt til að fjárhæðir barnabóta verði auk 2,5% verðlagsuppfærslu hækkaðar um 13%. Til þess að sú hækkun nýtist betur tekjulægri barnafjölskyldum er jafn
framt gerð tillaga um að skerðingarhlutföll vegna tekna foreldra verði hækkuð um eitt prósentustig. Þá munu barnabætur sem eru 5.000 kr. eða lægri á hvern framfæranda falla niður en nú er miðað við 2.000 kr. Verði tillaga frumvarpsins samþykkt óbreytt aukast út
gjöld ríkissjóðs vegna barnabóta um 1,3 milljarða kr., þar af eru 300 millj. kr. tilkomnar vegna verðlagsuppfærslu bótanna. Samsvarandi aukning kemur fram í ráðstöfunartekjum barnafjölskyldna sem alla jafna eyða stærri hluta tekna sinna í matvæli en barnlausar. Hækkun barnabóta er því hugsuð sem mótvægisaðgerð gegn áhrifum hærra matvælaverðs vegna hækkunar lægra þrepsins í virðisaukaskatti.

Verðlagsáhrif.

Tillögur frumvarpsins um breytingar á virðisaukaskatti og vörugjöldum munu óhjákvæmi
lega hafa áhrif á vísitölu neysluverðs, bæði til lækkunar og hækkunar, ef að líkum lætur. Reikna má með að matvörur, blöð, bækur og húshitun hækki um 5% en föt, hreinlætis- og snyrtivörur, lyf, símakostnaður, smærri heimilistæki og húsgögn lækki um 1,2% að óbreyttu. Vöruflokkar sem bera vörugjald munu hins vegar lækka mun meira, eins og áður var sagt. Í töflunni hér að framan kemur fram að lagt hefur verið mat á áhrif einstakra þátta í kerfis
breytingunni. Þann fyrirvara þarf að hafa á matinu að hér er miðað við að áhrifin skili sér að fullu í breyttu smásöluverði. Niðurstaðan er sú að þegar allt er lagt saman gætu framkomnar tillögur um breytingar á virðisaukaskatti og brottfall á vörugjaldi lækkað vísitölu neysluverðs um allt að 0,2% með samsvarandi aukningu á kaupmætti ráðstöfunartekna.

Samanlögð áhrif á ráðstöfunartekjur.

Þó svo að verðlagsáhrif af tillögum frumvarpsins séu jákvæð og auki sem fyrr segir kaup
mátt ráðstöfunartekna í heild, þá bætir mótvægisaðgerð í formi hærri barnabóta í því skyni að milda áhrif af hærri virðisaukaskatti á matvöru um betur. Að teknu tilliti til þeirrar hækk
unar munu ráðstöfunartekjur heimila hækka um 4 milljarða kr. á árinu 2015, eða um nálægt 0,5% sé miðað við að auknar tekjur ríkissjóðs af virðisaukaskatti vegna fólksflutninga í af
þreyingarskyni leggist að óverulegu leyti á íslensk heimili.

Til að glöggva sig betur á áhrifum tillagna frumvarpsins í heild er tekið dæmi af fjölskyldu með tvö börn, annað yngra en sjö ára. Taka þarf fram að hér er einungis um nálgun að ræða. Við matið á áhrifunum er stuðst við tekjur og neysluútgjöld fjögurra manna fjölskyldu sam
kvæmt neyslukönnun Hagstofunnar og þar með vísitölu neysluverðs. Í eftirfarandi dæmi er miðað við að heildarútgjöld fjölskyldunnar séu 465 þús. kr. á mánuði að meðtöldum hús
næðiskostnaði. Þessi fjölskylda þarf að hafa u.þ.b. 580 þús. kr. í atvinnutekjur á mánuði til að ná endum saman eftir skatt sem er undir meðaltekjum hjóna samkvæmt skattframtölum fyrir árið 2013.

Áhrif á ráðstöfunartekjur 2015.

Dæmi: Hjón með tvö börn, annað yngra en sjö ára.

Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-3.520
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.860
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	2.372
4. Niðurfelling vörugjalds	3.488
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	479
6. Áhrif barnabóta	1.586
7. Áhrif á ráðstöfunartekjur (6.–5.)	2.065
* M.v. 465 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 580 þús. kr.)
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 16,2% af heildarútgjöldum

Miðað við framangreindar forsendur er niðurstaðan sú að ráðstöfunartekjur umræddrar fjölskyldu aukist um 2.065 kr. á mánuði eða sem nemur 0,4% af ráðstöfunartekjum. Í fylgi
skjali I er að finna dæmi þar sem áhrifin eru skoðuð nánar eftir tekjum og fjölskylduhögum.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Í a-lið ákvæðisins er lagt til að nýjum málslið verði bætt við 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. lag
anna. Nýi málsliðurinn kveður á um að undanþágan í 6. tölul. nái ekki til fólksflutninga í afþreyingarskyni. Ákvæði 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laganna hefur verið beitt þannig í skattfram
kvæmd að skipulagðar hópferðir á hvers kyns farartækjum undir leiðsögn hafa verið taldar undanþegnar á grundvelli þess. Með ákvæði a-liðar 1. gr. er lagt til að horfið verði frá þessu og að fólksflutningar í afþreyingarskyni verði gerðir virðisaukaskattsskyldir.

Með fólksflutningum í afþreyingarskyni er átt við hvers kyns flutning á fólki, og farangri þess, þar sem farþegar, einn eða fleiri, flytjast á milli staða með einhvers konar farartækjum og megintilefni ferðar er afþreying. Hér undir falla m.a. skipulagðar ferðir á vinsæla ferða
mannastaði sem stjórnað er af leiðsögumanni og/eða stjórnanda farartækis svo sem ferðir á Þingvelli og að Geysi og Gullfossi. Einnig falla hér undir ferðir þar sem farþegi er sjálfur stjórnandi farartækis, t.d. þegar um kajak-, reiðhjóla-, vélsleða- eða hestaferðir er að ræða. Þá fellur hér undir útsýnisflug með flugvélum og þyrlum. Skattskyldan er þó víðtækari en svo að hún nái eingöngu til þeirrar þjónustu sem einkum er beint að ferðamönnum. Þannig munu hvers kyns tilfallandi fólksflutningar með hópferðabifreiðum, utan áætlunar, verða skatt
skyldir m.a. fyrir vinnustaði, íþróttafélög og aðra aðila.

Óbreytt er að áætlunarferðir með flugi, ferjum og hópferðabifreiðum, þ.m.t. skólaakstur og akstur í hvers kyns dagvistun, eru undanþegnar virðisaukaskatti sem og allur leiguakstur fólksbifreiða. Þá er óbreytt að hvers kyns sjúkraflutningar eru undanþegnir skattskyldu.

Í b-lið ákvæðisins er lögð til breyting á þeim hlutföllum sem heimilt er að miða við við ákvörðun skattverðs og þegar skattskyld velta er gerð upp. Um er að ræða breytingar sem leiðir af breyttum skatthlutföllum skv. c-lið.

Í c-lið ákvæðisins er lagt til að almenna skatthlutfallið í virðisaukaskatti verði lækkað úr 25,5% í 24% og að lægra skatthlutfallið verði hækkað úr 7% í 12%.

Í d-lið ákvæðisins er lagt til að fólksflutningar í afþreyingarskyni verði skattskyldir í lægra þrepi virðisaukaskatts. Varðandi skýringar á ákvæðinu er vísað til skilgreiningar á fólksflutn
ingum í afþreyingarskyni í umfjöllun um a-lið 1. gr.

Í e-lið ákvæðisins er lögð til breyting á svokallaðri afreikningsprósentu. Um er að ræða breytingu sem leiðir af breyttum skatthlutföllum skv. c-lið.

Um 2. gr.

Í ákvæðinu er lagt til að lög um vörugjald nr. 97/1987, með síðari breytingum verði felld brott í heild.

Um 3. gr.

Með ákvæði þessu er lögð til hækkun á viðmiðunarfjárhæðum barnabóta sem koma til framkvæmda við álagningu opinberra gjalda á árinu 2015. Gert er ráð fyrir því að við
miðunarfjárhæðir barnabóta verði hækkaðar og að skerðingarhlutföll vegna tekna hækki um 1 prósentustig. Þá er lagt til að barnabætur sem eru 5.000 kr. eða lægri á hvern framfæranda falli niður en nú gildir að miða skal í þessu efni við 2.000 kr. Til nánari skýringar vísast í al
mennar athugasemdir frumvarpsins.

Um 4. gr.

Ákvæðið fjallar um gildistöku og þarfnast ekki nánari skýringa.

Fylgiskjal I.

Dæmi um áhrif á ráðstöfunartekjur eftir fjölskylduhögum og tekjum.

Dæmi: Barnlaus hjón
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-3.020
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.860
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	2.372
4. Niðurfelling vörugjalds	3.488
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	979
* M.v. 465 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 580 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 13,9% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Barnlaus einstaklingur
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-1.752
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.200
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	1.530
4. Niðurfelling vörugjalds	2.250
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	828
* M.v. 300 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 400 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 12,5% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Einstætt foreldri með tvö börn, annað yngra en sjö ára
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-2.089
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.200
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	1.530
4. Niðurfelling vörugjalds	2.250
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	491
6. Áhrif barnabóta	3.389
7. Áhrif á ráðstöfunartekjur (6.–5.)	3.880
* M.v. 300 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 400 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 14,9% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Hjón með tvö börn, annað yngra en sjö ára
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-4.315
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-2.280
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	2.907
4. Niðurfelling vörugjalds	4.275
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	587
6. Áhrif barnabóta	576
7. Áhrif á ráðstöfunartekjur (6.–5.)	1.163
* M.v. 570 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 750 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 16,2% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Barnlaus hjón
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-3.702
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-2.280
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	2.907
4. Niðurfelling vörugjalds	4.275
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	1.200
* M.v. 570 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 750 þús. kr.)þ
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 13,9% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Barnlaus einstaklingur
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-2.278
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.560
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	1.989
4. Niðurfelling vörugjalds	2.925
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	1.076
* M.v. 390 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 550 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 12,5% af heildarútgjöldum.
Dæmi: Einstætt foreldri með tvö börn, annað yngra en sjö ára
Krónur á mánuði	2015
1. Hækkun virðisaukaskatts á matvælum úr 7% í 12%	-2.715
2. Hækkun virðisaukaskatts á öðru úr 7% í 12%	-1.560
3. Lækkun á almennu þrepi úr 25,5% í 24%	1.989
4. Niðurfelling vörugjalds	2.925
5. Áhrif skattabreytinga á ráðstöfunartekjur	639
6. Áhrif barnabóta	2.778
7. Áhrif á ráðstöfunartekjur (6.–5.)	3.417
* M.v. 390 þús. kr. heildarútgjöld á mánuði (skattskyldar tekjur 550 þús. kr.).
* Vægi matvæla og drykkjarvöru 14,9% af heildarútgjöldum.

Fylgiskjal II.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti,

skrifstofa opinberra fjármála:

Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, og breytingu á lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, með síðari breytingum (kerfisbreyting á virðisaukaskatti, brottfall laga og hækkun barnabóta).

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum nr. 50/1988, um virðisauka
skatt, brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, og breytingu á lögum nr. 90/2003, um tekju
skatt, með síðari breytingum.

Bent skal á í tengslum við þau áform um skattkerfisbreytingar sem lagðar eru til í þessu frumvarpi að við frágang þeirra varð endanleg útfærsla að nokkru leyti önnur en miðað var við á fyrri stigum við frágang tekjuáætlunar fjárlagafrumvarps fyrir árið 2015. Gert er ráð fyrir að við aðra umræðu fjárlagafrumvarpsins á Alþingi verði fluttar viðeigandi breytingar
tillögur til að laga framsetningu tekjuáætlunarinnar þar að þeirri útfærslu sem lögfest verður með breytingum á skattalöggjöfinni. Í greinargerð með þessu frumvarpi er gerð ítarleg grein fyrir tillögum um breytingar á viðkomandi skattkerfum og markmiðum með breyttri upp
byggingu þeirra en hér eru því einungis dregnar saman meginniðurstöður um áætluð áhrif á afkomu ríkissjóðs.

Í fyrsta lagi er í frumvarpinu lagt til að almenna virðisaukaskattsþrepið verði lækkað úr 25,5% niður í 24% í byrjun næsta árs. Í öðru lagi er lagt til að neðra þrep virðisaukaskatts verði samhliða hækkað úr 7% í 12%. Í þriðja lagi er lagt til að virðisaukaskattsskylda verði tekin upp vegna fólksflutninga í afþreyingarskyni. Þá er í fjórða lagi lagt til samhliða þessum breytingum á virðisaukaskattskerfinu að almennt vörugjald verði afnumið. Loks er í fimmta lagi lagt til að barnabætur verði hækkaðar um 1,3 mia.kr. Sú ráðstöfun er einn liður í því að vega á móti áhrifum af hækkun neðra þreps virðisaukaskattsins sem kunna að koma fram hjá tekjulágum barnafjölskyldum umfram áhrif af lækkun efra þrepsins og afnámi almennra vörugjalda. Gert er ráð fyrir að allar breytingarnar taki gildi 1. janúar 2015 að frátöldu afnámi undanþágu virðisaukaskatts vegna fólksflutninga í afþreyingarskyni.

Eftirfarandi tafla sýnir áhrif kerfisbreytinganna á áætlaðar tekjur ríkissjóðs árið 2015.

Virðisaukaskattur og vörugjald – tillögur að kerfisbreytingu og mótvægisaðgerð.

Afkomu-

áhrif
Virðisaukaskattur
Almennt hlutfall lækkar úr 7% í 12% 1. janúar 2015	-7.500
Lægra þrepið hækkað úr 7% í 12% 1. janúar 2015	11.000
Fólksflutningar í afþreyingarskyni – vsk.-skylda frá 1. maí 2015	300
Samtals breytingar á virðisaukaskattskerfi	3.800
Vörugjald afnumið í heild sinni 1. janúar 2015	-6.500
Samtals áhrif af skattkerfisbreytingum	-2.700
Mótvægisaðgerð – barnabætur	-1.000
Heildaráhrif á afkomu ríkissjóðs	-3.700
Gert er ráð fyrir að lækkun efra þreps virðisaukaskattsins dragi úr tekjum ríkissjóðs um 7,5 mia.kr. árið 2015 miðað við óbreytt 25,5% skattþrep. Á hinn bóginn er áætlað að hækkun neðra þrepsins auki tekjur ríkissjóðs um 11 mia.kr. Þá er reiknað með að afnám á undanþágu fólksflutninga í afþreyingarskyni hækki tekjur ríkissjóðs um 300 m.kr. Að samanlögðu er þannig áætlað að þessar þrjár breytingar á virðisaukaskattskerfinu muni auka tekjur ríkissjóðs um 3,8 mia.kr. á næsta ári. Á móti kemur að áætlað er að ríkissjóður verði af 6,5 mia.kr. tekjum með afnámi almenns vörugjalds. Heildaráhrif af þessum skattkerfisbreytingum leiða því til þess að tekjur ríkissjóðs verða 2,7 mia.kr. lægri en ella hefði orðið.

Á útgjaldahlið er um að ræða mótvægisaðgerð með hækkun barnabóta sem nemur 1,3 mia.kr. Þar af er 300 m.kr. verðlagsuppfærsla, miðað við 2,5% hækkun verðlags, sem nú þegar hefur verið gert ráð fyrir í fjárheimild liðarins í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015.

Þegar allt er talið er þannig áætlað að lögfesting á þeim tillögum sem felast í frumvarpinu rýri afkomu ríkissjóðs um 3,7 mia.kr. frá því sem annars hefði orðið.