144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 554 — 367. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2014.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur haft frumvarpið til umfjöllunar frá 11. nóvember sl. og fengið á sinn fund fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þess að fara yfir helstu þætti þess. Einnig hefur nefndin leitað skýringa á einstökum gjaldatilefnum með því að fá fulltrúa velferðarráðu
neytis, innanríkisráðuneytis, mennta- og menningarmálaráðuneytis og atvinnuvega- og ný
sköpunarráðuneytis á fundi nefndarinnar. Þá hefur nefndin fundað með fulltrúum verkefnis
stjórnar um höfuðstólsleiðréttingu verðtryggðra húsnæðislána.

Nefndin hefur yfirfarið þau erindi sem henni hafa borist. 1. minni hluti gerir breytingartil
lögur við frumvarpið sem samtals nema 16.922,0 millj. kr. til hækkunar gjalda og 16.356,2 millj. kr. til hækkunar tekna á rekstrargrunni.

Áhrif breytinganna á frumvarpið má sjá í eftirfarandi töflu.

Í milljörðum kr.	Fjárlög 2014	Fjáraukalaga
frumvarp	Breytingartillaga 2. umr.	Samtals
Frumtekjur	594 ,1	56 ,9	16 ,4	667 ,4
Frumgjöld	536 ,6	10 ,2	16 ,6	563 ,5
Frumjöfnuður	57 ,4	46 ,7	-0 ,2	103 ,9
Vaxtatekjur	19 ,0	-0 ,9	0 ,0	18 ,1
Vaxtagjöld	75 ,5	2 ,9	0 ,3	78 ,8
Vaxtajöfnuður	-56 ,5	-3 ,8	-0 ,3	-60 ,7
Heildartekjur	613 ,1	56 ,0	16 ,4	685 ,5
Heildargjöld	612 ,1	13 ,2	16 ,9	642 ,2
Heildarjöfnuður	0 ,9	42 ,9	-0 ,6	43 ,2

Með þessum breytingum verður heildarjöfnuður á rekstrargrunni jákvæður um 43,2 millj
arða kr. sem er 42,3 milljörðum kr. betri afkoma heldur en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Meginskýringin liggur í hækkun tekjuáætlunar um 72,4 milljarða kr. Í frumvarpinu og breytingartillögunum eru óreglulegar tekjur og gjöld mjög veigamikil og nauðsynlegt að draga fram afkomuna án þeirra liða. Heildarjöfnuður án óreglulegra tekna og gjalda er áætlaður um helmingi lakari en fram kemur í töflunni, eða 22 milljarðar kr.

Frá framlagningu fjáraukalagafrumvarpsins hafa tekjur ríkisins verið endurmetnar í ljósi nýrrar þjóðhagsspár auk endurmats í kjölfar álagningar á lögaðila sem fram fór í október sl. Almennt séð er nokkuð gott samræmi á milli þjóðhagsspár Hagstofu Íslands og þróunar sem lesa má úr innheimtugögnum um einstaka skattstofna.

Í breytingartillögum á tekjuhlið munar mest um sérstakan fjársýsluskatt sem lagður er á öll fjármálafyrirtæki umfram tiltekna veltu og hækkar tekjuáætlun um 13 milljarða kr. vegna hans og um 5 milljarða kr. vegna hækkunar á tekjuskatti lögaðila. Samtals er hækkunin því 18 milljarðar kr. Það er langveigamesta hækkunin í breytingartillögum á tekjuhlið og hún flokkast öll undir tekjuskatt lögaðila í tekjusundurliðun. Aðrar hækkanir á tekjuhlið eru m.a. 4,7 milljarðar kr. vegna tekjuskatts einstaklinga og 2,4 milljarðar kr. vegna fjármagnstekju
skatts einstaklinga en helstu þættir endurmatsins skýrast af bata á vinnumarkaði, bæði varð
andi atvinnustig og launaþróun, hagstæðari innheimtuþróun og hærri fjármagnstekjum ein
staklinga en áður var gert ráð fyrir. Tryggingagjöld hækka um 374 millj. kr. af sömu ástæð
um. Þjóðhagslegar forsendur hafa þannig breyst umtalsvert í jákvæða átt frá forsendum fjár
laga fyrir árið 2014.

Á móti vegur að nú er gert ráð fyrir 5 milljarða kr. tekjulækkun frá fyrri áformum um fjár
hagsleg samskipti við Seðlabanka Íslands. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir 26 milljarða kr. tekjufærslu í tengslum við lækkun á skuldabréfi ríkisjóðs við bankann, en nánari athugun á reikningshaldslegri framsetningu lækkunarinnar og endurmat á afkomu bankans bendir til þess að þessar tekjur verði nú 21 milljarður kr. Einnig vegur til lækkunar að gert er ráð fyrir 4 milljarða kr. lækkun á bankaskatti með hliðsjón af álagningu í október.

Aðrar breytingar á tekjuhlið frumvarpsins vega mun minna. Samtals er áætlað að skatt
tekjur ríkissjóðs aukist um 22 milljarða kr. en aðrar tekjur minnki um 5,7 milljarða kr. Í heild er því um að ræða 16,4 milljarða kr. hækkun frá frumvarpinu eins og fram kemur í töflunni.

Við gjaldahlið frumvarpsins eru lagðar til mun færri breytingar en á undanförnum árum. Langveigamesta tillagan er 16 milljarða kr. flýting á greiðslum vegna verkefnis um niður
færslu verðtryggðra húsnæðislána heimila. Upphaflega var gert ráð fyrir að afborgun leið
réttingarlána næmi 16,2 milljörðum kr. á árinu og dreifðist á árin 2014–2017. Því til viðbótar var áætlað að 1,8 milljarðar kr. af leiðréttingunni fælist í sérstökum persónuafslætti sem kæmi til lækkunar á tekjuáætlun ríkissjóðs árin 2015–2018. Þá var gert ráð fyrir 7,4 milljarða kr. vaxtakostnaði sem greiddur yrði til lánastofnana og loks var kostnaður við aðgerðina sjálfa áætlaður um 1 milljarður kr., samtals 80 milljarðar kr. Nú er hins vegar gert ráð fyrir að greiðsluflæðinu verði flýtt, m.a. með hliðsjón af áætlun um betri afkomu ríkissjóðs á yfir
standandi ári þar sem mest munar um tekjuaukningu vegna fjársýsluskatts. Þannig er gert ráð fyrir að 36 milljörðum kr. verði varið til afborgunar leiðréttingarlána á þessu ári auk þess sem afborganir á árunum 2015 og 2016 verði greiddar í byrjun árs en ekki í árslok eins og áður var ráðgert. Með þessu móti sparast umtalsverður fjármagnskostnaður sem ella hefði verið greiddur til lánastofnana en nýtist nú til frekari leiðréttingar á verðtryggðum húsnæðis
skuldum heimilanna.

Af öðrum breytingartillögum á gjaldahlið munar mest um 442 millj. kr. hækkun til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga vegna endurmats á tekjuáætlun ársins. Þá eru tillögur um 329 millj. kr. millifærslu af lið fyrir ófyrirséð útgjöld yfir á einstakar ríkisstofnanir vegna viðbótarkostnaðar þeirra í tengslum við eldsumbrot norðan Vatnajökuls. Um er að ræða áfall
inn kostnað í ágúst og september sem talinn er vera umfram það sem viðkomandi stofnanir eru taldar ráða við með fjárheimildum fjárlaga. Rétt er að geta þess að kostnaður af þessu til
efni fellur til áfram og endanlegur kostnaður vegna eldsumbrotanna liggur ekki fyrir. Því er ekki útilokað að leggja til frekari millifærslur af þessu tagi fyrir 3. umræðu.

1. minni hluti fjárlaganefndar vekur sérstaklega athygli á þeim hluta greinargerðar með frumvarpinu sem fjallar um hlutverk fjáraukalaga og frávik frá fjárlögum. Þar kemur m.a. fram að samkvæmt fjárreiðulögum er fjáraukalögum fyrst og fremst ætlað að taka til óhjá
kvæmilegra málefna, svo sem áhrifa nýrra kjarasamninga eða nýrrar löggjafar en ekki til áforma um ný verkefni, aukins umfangs starfsemi eða t.d. rekstrarhalla einstakra ríkisstofn
ana, enda er mælt fyrir um í lögunum að vísa beri slíkum tillögum um breytingar á fjár
heimildum til umfjöllunar um fjárlög fyrir næsta fjárlagaár. Þrátt fyrir þessi lagafyrirmæli hefur raunin verið sú að oft hafa komið fram veruleg frávik frá heildargjöldum í fjárauka
lögum. Þá hefur endanlegt uppgjör ríkisreiknings leitt í ljós enn meiri frávik en komið hafa fram í fjáraukalögum viðkomandi árs. Á bls. 52 í greinargerðinni er birt mynd sem sýnir frávik frumútgjalda að frátöldum óreglulegum liðum. Myndin sýnir að gætt hefur tilhneiging
ar til að taka upp í fjáraukalög ýmsar útgjaldaheimildir sem fremur hefði átt að gera ráð fyrir í fjárlögum. 1. minni hluti áréttar mikilvægi þess að spornað sé við þessari þróun með því að beita agaðri vinnubrögðum við gerð og framkvæmd fjárlaga. Reyndar hefur aukið aðhald í ríkisfjármálum sem innleiða þurfti í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 stuðlað að talsvert bættu verklagi að þessu leyti undanfarin ár. Betur má þó ef duga skal en í frumvarpinu núna er að finna fjárveitingar sem eru ekki til fyrirmyndar að þessu leyti.

Sem dæmi um slíkt má nefna 130 millj. kr. framlag til rannsóknarnefnda Alþingis. Fjár
veitingin er tilkomin vegna þess að áætlanir um verklok tveggja nefnda, um sparisjóðina og um Íbúðalánasjóð, hafa hvað eftir annað brugðist og dráttur á skilum kallað á síaukin útgjöld bæði í fjárlögum og fjáraukalögum frá árinu 2011. Umræddar 130 millj. kr. eru lokaframlag af þessu tilefni og nemur þá heildarkostnaður við þessar tvær nefndir um 930 millj. kr. sam
tals. Þar að auki hefur langstærstur hluti útgjaldanna nú þegar verið greiddur úr ríkissjóði þrátt fyrir að ekki sé búið að samþykkja fjáraukalög. 1. minni hluti fjárlaganefndar átelur þessi vinnubrögð en telur engu að síður óhjákvæmilegt að leggja til að tillagan verði sam
þykkt. 1. minni hluti gerir tillögur um nokkrar breytingar á frumvarpinu sjálfu og gerð er grein fyrir einstökum tillögum á gjaldahlið í eftirfarandi skýringum.

SKÝRINGAR VIÐ BREYTINGARTILLÖGUR Á GJALDAHLIÐ.

1. minni hluti leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 17. nóvember 2014.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.

Haraldur Benediktsson.

Unnur Brá Konráðsdóttir.

Valgerður Gunnarsdóttir.