144. löggjafarþing 2014–2015.	Prentað upp.

Þingskjal 636 — 53. mál.	Flutningsmenn.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 106/2000,

um mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum (viðaukar,

tilkynningarskyldar framkvæmdir, flutningur stjórnsýslu).

Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Írisi Bjargmundsdóttur frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Rut Kristinsdóttur frá Skipu
lagsstofnun, Benedikt Jónsson og Ingibjörgu Halldórsdóttur frá Mannvirkjastofnun, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Kristínu Lindu Árnadóttur og Aðalbjörgu Birnu Guttormsdóttur frá Umhverfisstofnun, Snorra Sigurðsson frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Óla Grétar Blöndal Sveinsson og Sigurð H. Markússon frá Landsvirkjun, Gústaf A. Skúlason frá Sam
orku, Írisi Lind Sæmundsdóttur frá Orkuveitu Reykjavíkur, Má Sveinbjörnsson frá Hafna
sambandi Íslands, Kristínu Lóu Ólafsdóttur og Svövu Svanborgu Steinarsdóttur frá Heil
brigðiseftirliti Reykjavíkur, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógrækt ríkisins og Jón Gunnar Ottósson og Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands.

Þá hafa nefndinni borist umsagnir um málið frá Hafnasambandi Íslands, Heilbrigðis
eftirliti Hafnarfjarðar, Garðabæjar og Kópavogs, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Herði Einarssyni, Landsvirkjun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Orkuveitu Reykjavíkur, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Skipu
lagsstofnun, Skógrækt ríkisins, umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar, Umhverfis
stofnun og Vegagerðinni.

Frumvarpið er endurflutt frá 143. löggjafarþingi nánast óbreytt, en gerðar hafa verið nokkrar orðalagsbreytingar. Forsaga málsins er rakin í inngangskafla athugasemda við frumvarpið en upphaflegt frumvarp var fyrst lagt fram á 140. löggjafarþingi og er það því nú lagt fram í fjórða sinn en á þeim tíma hefur frumvarpið tekið nokkrum breytingum sem raktar eru í athugasemdum við frumvarpið.

Með frumvarpinu er brugðist við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) sem umhverfisráðuneytinu bárust með bréfi, dags. 1. febrúar 2010. Í bréfinu eru gerðar athuga
semdir við innleiðingu Íslands á tilskipun 85/337/EBE, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, nú tilskipun 2011/92/EBE, í ljósi dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins sem hefur í dómum sínum útfært nánar efni tilskipunarinnar. Þá eru í frumvarpinu einnig lagðar til aðrar breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, sem nauðsynlegt þykir að gera í ljósi reynslu af framkvæmd laganna.

Breyttir viðaukar við lögin.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á viðaukum laga um mat á umhverfisáhrifum. Í lögunum eru nú þrír viðaukar. Í 1. viðauka eru tilgreindar framkvæmdir sem ávallt eru háðar mati á umhverfisáhrifum. Í 2. viðauka eru tilgreindar framkvæmdir sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum og er það metið hverju sinni með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar framkvæmda og með hliðsjón af þeim atriðum sem fram koma í 3. viðauka. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að athugasemdir ESA hafi m.a. snúið að því að í lögunum eru notuð þröskuldsgildi eða viðmiðunarmörk við skilgreiningu ákveðinna flokka framkvæmda í 2. viðauka, m.a. staðsetningu framkvæmda innan verndarsvæða eða á öðrum skilgreindum stöðum. Hefur þetta í för með sér að staðsetning ein og sér getur ráðið því hvort framkvæmd kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum með tilliti til atriða sem fram koma í 3. viðauka á meðan samsvarandi framkvæmdir annars staðar falli alfarið utan laganna og séu því ekki háðar ákvörðun um matsskyldu. Til að mæta þessum athugasemdum er lagt til í frumvarpinu að við lögin verði tveir viðaukar þar sem í 1. viðauka verði framkvæmdir flokkaðar í þrjá flokka, A-, B- og C-flokk, eftir því hvort þær skuli vera matsskyldar eða til
kynningarskyldar og núgildandi 3. viðauki verður 2. viðauki þar sem horfa þarf til þeirra atriða sem þar koma fram við mat á því hvort framkvæmdir í B- og C-flokki teljist mats
skyldar. Er tilgangurinn með þessu sá að engar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér veruleg umhverfisáhrif verði undanskildar ákvörðun um matsskyldu. Þessi breyting leiðir hins vegar óhjákvæmilega til þess að mun fleiri framkvæmdir verða tilkynningarskyldar til ákvörðunar um matsskyldu en áður hefur verið, líkt og umsagnaraðilar hafa bent á. Gera má hins vegar fastlega ráð fyrir því að fæstar þær framkvæmdir sem verða tilkynningarskyldar eftir samþykkt laganna, sem ekki hafa verið það hingað til, verði matsskyldar. Þá er lögð til einfaldari og ódýrari málsmeðferð vegna framkvæmda í C-flokki sem hingað til hafa ekki verið tilkynningarskyldar.

Stjórnsýsla sveitarfélaga.

Í frumvarpinu er lagt til að stjórnsýsla varðandi ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda í C-flokki verði hjá sveitarfélögunum. Við meðferð málsins á fyrri stigum kom fram ósk þess efnis frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og hefur umhverfis- og auðlindaráðherra tekið hana til greina í frumvarpi þessu. Til nokkurra atriða þarf að líta í því efni.

Framkvæmdir sem falla í C-flokk 1. viðauka frumvarpsins eru almennt ólíklegar til að vera matsskyldar þótt alls ekki sé hægt að útiloka það fyrir fram. Framkvæmdirnar hafa hingað til fallið utan 1. og 2. viðauka og því ekki verið tilkynningarskyldar til matsskyldu
ákvörðunar. Framkvæmdirnar hafa fyrst og fremst áhrif á sitt nærumhverfi og því má telja eðlileg rök fyrir því að ákvarðanir um matsskyldu þeirra verði á höndum sveitarfélaganna sem veita framkvæmda- og byggingarleyfi fyrir þeim.

Sveitarfélögin eru eðli málsins samkvæmt misfær um að takast á við verkefnið sem þeim er falið í frumvarpinu. Stærri sveitarfélög búa yfir meiri og betri sérþekkingu en þau sem minni eru. Er því gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun semji leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnir þannig að þær geti sinnt þessu hlutverki sínu á samræmdan hátt. Þá hefur Skipulagsstofnun einnig eftirlit með málsmeðferð sveitarfélaganna og skal setja á fót rafrænt gagnasafn um framkvæmdir í C-flokki og leyfi fyrir þeim, sbr. b-lið 2. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á mikilvægi þess að leiðbeiningar Skipulagsstofnunar verði tilbúnar þegar við gildis
töku laganna, sbr. 11. gr. frumvarpsins, enda um nýtt verkefni fyrir sveitarfélögin að ræða sem mikilvægt er að unnið verði á samræmdan hátt frá upphafi. Þá geta sveitarfélögin einnig þurft að taka ákvarðanir um innra skipulag sinnar stjórnsýslu en skv. 1. og 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, er sveitarstjórn heimilt að fela fastanefnd eða einstökum starfsmönnum vald til fullnaðarafgreiðslu mála. Lagt er upp með að hægt verði að afgreiða matsskylduákvarðanir sveitarfélaganna í flestum tilvikum samfara veitingu byggingar- og framkvæmdaleyfa og því geta sveitarfélög talið sér til hagræðis að fela þeim aðilum sem taka þær ákvarðanir að taka einnig ákvarðanir um matsskyldu einstakra framkvæmda. Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins munu framkvæmdir í C-flokki ekki vera háðar ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum skv. 6. gr. laganna fyrr en 1. júní 2015. Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á að undirbúningi verði hagað þannig að allri nauðsynlegri undirbúningsvinnu verði þá lokið.

Í frumvarpinu er lagt til að sveitarstjórnir hafi tvær vikur eftir að framkvæmdaraðili hefur skilað öllum nauðsynlegum gögnum til að taka ákvarðanir um hvort tilkynningarskyldar framkvæmdir verði matsskyldar og ef leita þarf umsagna verði fresturinn þrjár vikur. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir þess efnis að bæði gæti verið um of stuttan frest að ræða sem og of langan. Meiri hlutinn telur rétt að halda þeim tímamörkum sem kveðið er á um í frumvarpinu, m.a. þar sem athugasemdir vegna þeirra hafa ekki borist frá sveitarfélögunum. Skipulagsstofnun hefur eftirlit með framkvæmd sveitarfélaga og ber í því sambandi m.a. að hafa eftirlit með því að sveitarfélögin virði þau tímamörk sem kveðið er á um.

Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir þess eðlis að hagsmunaárekstrar geti orðið þegar sveitarfélög eru sjálf framkvæmdaraðilar framkvæmda sem falla í C-flokk 1. viðauka. Ljóst er að þessar aðstæður geta komið upp en meiri hlutinn bendir aftur á að Skipulagsstofnun ber að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og framkvæmd sveitarfélaga. Um ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda gilda stjórnsýslulög, nr. 37/1993, og hæfisreglur þeirra laga, og ákvæði 20. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Þá bendir meiri hlutinn einnig á að þeir sem eiga lögvarða hagsmuni tengda matsskylduákvörðun sem og umhverfisverndar- útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geta kært matsskylduákvarðanir sveitarfélaga til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðar
nefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011, sbr. einnig breytingartillögu meiri hlutans þar sem lögð er til breyting á framangreindum lögum sem vikið er að hér á eftir.

Viðmið framkvæmda.

Við meðferð málsins bárust nefndinni nokkrar athugasemdir við viðmið einstakra fram
kvæmda í 1. viðauka. Er í athugasemdunum annars vegar vísað til þess að ýmist sé gengið of langt miðað við efni tilskipunar 85/337/EBE eða að breyta eigi viðmiðunarmörkum þannig að nokkrar framkvæmdir sem falla í C-flokk í frumvarpinu mundu falla í B-flokk. Meiri hlutinn bendir á að tilgangur frumvarpsins er að bregðast við athugasemdum ESA en ekki að endurskoða viðmið einstakra framkvæmda. Þau einfaldlega halda sér frá gildandi lögum og engin breyting á þeim lögð til. Meiri hlutinn bendir á að íslenska ríkinu er heimilt að gera ríkari kröfur en leiðir beint af tilskipuninni og ákvarðanir þess efnis sem þegar hafa verið teknar og eru í núgildandi lögum verða óbreyttar.

Í 13. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 3. viðauka laganna sem verður 2. viðauki. Er þar m.a. lagt til að við mat á því hvort framkvæmdir í B- og C-flokki verði háðar mati á umhverfisáhrifum skuli horfa til þess hvort áhrifasvæði framkvæmdar nái til friðlýstra náttúruminja og svæða sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd, þar á meðal svæða á náttúruminjaskrá og náttúruverndaráætlun, náttúrufyrirbæra sem falla undir ákvæði 37. gr. laga um náttúruvernd og landsvæða í verndarflokki verndar- og orkunýtingar
áætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011 (rammaáætlunar). Meiri hlutinn bendir á að hér er um einn af mörgum þáttum að ræða sem horfa beri til við mat á því hvort framkvæmd teljist matsskyld. Hér er ekki um viðmið að ræða sem ráða því algerlega hvort framkvæmd skuli matsskyld. Horfa ber til þessara atriða sem annarra sem nú eru í 3. viðauka laganna. Þá bendir meiri hlutinn á að það er í samræmi við stefnu stjórnvalda um sjálfbæra þróun að bæta tilvísun til þessara þátta í ákvæðið og í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttarins.

Breytingartillögur.

Meiri hlutinn leggur til þrjár breytingar á frumvarpinu. Með lögum nr. 49/2014, um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, var nýrri málsgrein, sem varð 3. mgr., bætt við 6. gr. laganna þannig að aðrar málsgreinar færðust til. Ákvæðið kom inn í lögin vegna breytinga á ýmsum ákvæðum laga tengdum fiskeldi. Ekki stendur til að fella ákvæðið brott úr lögunum eins og frumvarpið ber með sér og leggur meiri hlutinn því til breytingu á 4. gr. frumvarpsins þannig að ákvæðið haldi sér og verði í 7. mgr. 4. gr. laganna.

Þá leggur meiri hlutinn til breytingu á 4. mgr. 27. gr. laga um mannvirki, nr. 160/2010, þar sem vísað er til 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Með frumvarpinu er lagt til að framkvæmdir sem nú eru í 1. viðauka laganna falli í A-flokk 1. viðauka og er því nauð
synlegt að gera þá breytingu á 4. mgr. 27. gr. laga um mannvirki að vísað verði þar til A-
flokks 1. viðauka.

Meiri hlutinn leggur einnig til breytingu á a-lið 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nr. 130/2011, þar sem matsskylduákvörðunum sveitarfélaga verður bætt við þær ákvarðanir sem aðilar sem hafa lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun og umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 meðlimi, geta kært til úr
skurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Við samningu frumvarpsins fórst fyrir að bæta kæruheimildinni inn þar sem á fyrri stigum var gert ráð fyrir því að verkefnið væri hjá Skipulagsstofnun en eðlilegt er að matsskylduákvarðanir sveitarfélaga séu kæranlegar á sama hátt og matsskylduákvarðanir Skipulagsstofnunar.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku skjali.

Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins og ritar undir álit þetta skv. 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Alþingi, 28. nóvember 2014.

Höskuldur Þórhallsson,

form., frsm.	Haraldur Einarsson.	Birgir Ármannsson.
Elín Hirst.	Vilhjálmur Árnason.