144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 638 — 1. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2015.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur haft frumvarpið til umfjöllunar eftir að málið gekk til hennar 12. september sl. Nefndin hefur haldið fjölda funda um málið og kallað fjölmarga gesti á sinn fund. Þar má nefna fulltrúa 43 sveitarfélaga, fulltrúa landshlutasamtaka sveitarfélaga, fulltrúa allra ráðu
neyta, Hagstofunnar, Ríkisendurskoðunar, Sambands íslenskra sveitarfélaga og fleiri.

Afar ánægjulegt er að tekjurnar aukast og annað árið í röð stefnir í hallalausan ríkis
rekstur. Tekjuaukning hefur verið nýtt til þess að auka framlög til grunnþjónustu ríkisins. Lögð hefur verið áhersla á að fjáraukalög séu í anda fjárreiðulaga og er það ánægjuleg þróun.

Hins vegar er nauðsynlegt að endurskoða vinnulag við gerð fjárlaga og það er álit meiri hlutans að skilgreina þurfi betur hlutverk nefndarinnar eftir að frumvarpið er lagt fram. Eðli
lega þurfa samskipti að vera mikil og góð milli löggjafans og framkvæmdarvaldsins, en hlut
verk fjárlaganefndar er verulegt þegar kemur að vinnu og tillögum eftir að fjárlagafrumvarp hefur verið lagt fram. Mikilvægt er að líta á fjárlögin í heild og forgangsraða í þágu grunn
þjónustunnar. Nokkuð hefur áunnist í þessum efnum þar sem ríkissjóður er nú rekinn halla
laus sem er grundvallaratriði. Þá er nokkuð í land með að hefja niðurgreiðslu skulda en vaxtakostnaður er þriðji útgjaldamesti málaflokkurinn á eftir heilbrigðismálum og almanna
tryggingum. Hann nemur hærri fjárhæð en öll framlög ríkissjóðs til reksturs Landspítalans og Sjúkratrygginga Íslands. Háar skuldir ríkissjóðs eru ávísun á að börn okkar og barnabörn muni að öllu óbreyttu ekki njóta sömu lífsgæða og við.

Lífeyrisskuldbindingar með bakábyrgð ríkissjóðs eru nettó 407,7 milljarðar kr. og að öllu óbreyttu verða B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóður hjúkrunarfræð
inga uppurin árið 2027 sem kallar á 20 milljarða kr. árleg útgjöld í 10 ár þaðan í frá áður en þau fara aftur lækkandi.

Breytt aldurssamsetning þjóðarinnar mun einnig kalla á aukna eftirspurn eftir heilbrigðis
þjónustu. Samkvæmt meðaltali OECD er kostnaður þjóðfélaga vegna hvers einstaklings eldri en 65 ára fjórum sinnum meiri en þeirra sem yngri eru. Íslendingum eldri en 67 ára mun fjölga um 50% á næstu 10 árum. Skuldir ríkisins, lífeyrisskuldbindingar og breytt aldurssam
setning kalla á forgangsröðun í ríkisfjármálum.

Meiri hlutinn gerir breytingartillögu við tekjuáætlun frumvarpsins sem nemur 9.529,8 millj. kr. til hækkunar tekna og einnig breytingartillögu við sundurliðun 2, þ.e. fjármál ríkis
aðila í A-hluta, sem samtals nemur 9.302,9 millj. kr. til hækkunar gjalda. Á rekstrargrunni verða því heildartekjur ársins 654.073,0 millj. kr. og gjöldin 649.789,2 millj. kr. og heildar
afkoman þar af leiðandi 4.283,8 millj. kr. afgangur eða því sem næst sá sami og í frumvarp
inu. Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á 5. gr. frumvarpsins um lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir auk þess sem lagðar eru til nokkrar breytingar á 6. gr. fjárlaga sem fjallar um ýmsar heimildir til handa fjármála- og efnahagsráðherra sem einkum snúa að kaupum og sölu eigna. Loks eru lagðar til tvær breytingar á fjárreiðum Íbúðalánasjóðs í C-hluta fjárlaga. Annars vegar er um að ræða tillögu um 29 millj. kr. hækkun greiðsluheimildar vegna fram
lags til niðurgreiðslu vaxta á lánum til félagslegra leiguíbúða og hins vegar er um að ræða tillögu sem fram kemur í A-hluta fjárlaga um 2,4 milljarða kr. hækkun framlags til sjóðsins vegna áætlaðs tapaðs vaxtamunar í tengslum við ákvörðun stjórnvalda um flýtingu á niður
greiðslu verðtryggðra húsnæðislána.

Í milljörðum kr.	Fjárlagafrumvarp	Breytingartillaga

við 2. umr.	Samtals
Frumtekjur	626 ,3	9 ,5	635 ,9
Frumgjöld	556 ,3	11 ,0	567 ,3
Frumjöfnuður	70 ,1	-1 ,5	68 ,6
Vaxtatekjur	18 ,2	0 ,0	18 ,2
Vaxtagjöld	84 ,2	-1 ,7	82 ,5
Vaxtajöfnuður	-66 ,0	1 ,7	-64 ,3
Heildartekjur	644 ,5	9 ,5	654 ,1
Heildargjöld	640 ,5	9 ,3	649 ,8
Heildarjöfnuður	4 ,1	0 ,2	4 ,3

Tillögur til hækkunar tekna byggjast nær alfarið á endurmati fjármála- og efnahagsráðu
neytisins. Endurmatið byggist á þróun innheimtu tekna það sem af er árinu 2014 og endan
legri álagningu lögaðila fyrir síðasta ár, auk þess sem tekið hefur verið tillit til nýrrar þjóð
hagsspár Hagstofu Íslands sem kom út 14. nóvember sl.

Tekjurnar hækka í heild um 9,5 milljarða kr. og skýrist það alfarið af hækkun tekjuskatta sem samtals hækka um 22,2 milljarða kr. Þar af eru tæplega 9,5 milljarðar kr. vegna tekju
skatts einstaklinga og ýmissa launatengdra gjalda og 11 milljarðar kr. vegna tekjuskatts lög
aðila og sérstaks fjársýsluskatts. Loks er gert ráð fyrir 2,6 milljarða kr. hækkun vegna fjár
magnstekjuskatts.

Á móti vegur að skattar á vöru og þjónustu lækka um 8,8 milljarða kr. og þar munar lang
mest um 5,1 milljarð kr. vegna virðisaukaskatts. Að baki því fráviki eru nokkur tilefni, m.a. breytt áform stjórnvalda, en nú er gert ráð fyrir að áður kynntar breytingar komi til fram
kvæmda í einum áfanga sem miðast við 1. janúar nk. í stað þess að gerast á tveimur árum. Nú er gert ráð fyrir að neðra þrep virðisaukaskatts hækki í 11% í stað 12%. Samhliða því er efra þrepið lækkað úr 25,5% í 24%. Samtals er áætlað að kerfisbreytingar virðisaukaskatts lækki tekjur ríkissjóðs um 3 milljarða kr. Auk þess er tekjugrunnur skattsins veikari á árinu 2014 en reiknað hafði verið með í tekjuáætlun frumvarpsins og leiðir til 2,2 milljarða kr. lækkunar til viðbótar. Auk lækkunar virðisaukaskatts er nú gert ráð fyrir að svokallaður bankaskattur lækki um 4,5 milljarða kr. og er það í samræmi við álagningartölur frá því í október. Breytt áform um afnám vörugjalds um næstu áramót í einum áfanga í stað tveggja lækka einnig tekjurnar um 3 milljarða kr. Loks má nefna að gert er ráð fyrir að lækka hámarksívilnun vörugjalda af innfluttum bílaleigubílum úr 1 millj. kr. í 500 þús. kr á hvern bíl og er það talið skila um 0,5 milljörðum kr.

Einnig er í endurmatinu gert ráð fyrir fleiri breytingum á tekjuhlið sem vega þó mun minna. Af einstökum tilefnum munar mest um að fallið er frá 2,5% hækkun á ýmsum krónu
tölugjöldum sem lækkar fyrri áætlun um 1 milljarð kr. Á móti því vegur að nú er miðað við að arðgreiðslur hækki um 0,7 milljarða kr. með því að gera í fyrsta sinn ráð fyrir að Isavia greiði arð í ríkissjóð.

Tillögur til hækkunar gjalda eru af ýmsum tilefnum en meiri hluti nefndarinnar nýtir það svigrúm sem gefst með hærri tekjum til þess að forgangsraða til heilbrigðisþjónustu, fram
kvæmda Vegagerðarinnar, barnabóta og margvíslegra annarra smærri málaflokka. Í heild er gerð tillaga um 9,3 milljarða kr. hækkun gjalda og má gróflega flokka tilefnin í þrjá flokka.

Í fyrsta lagi hafa gjaldaliðir sem taka mið af ýmsum forsendum um verðlagsþróun, atvinnuleysi og útgjöld almannatrygginga, sem og samnings- eða lögbundnir liðir, verið endurmetnir. Það kallar á 3,5 milljarða kr. hækkun og þar af vegur langþyngst tillaga um 2,4 milljarða kr. aukningu framlags til Íbúðalánasjóðs, en eins og áður sagði er um að ræða hliðaráhrif af flýtingu á niðurgreiðslu húsnæðislána til heimila. Næstmest munar um 1,2 milljarða kr. hækkun til sjúkratrygginga og 0,6 milljarða kr. hækkun á útgjöldum almanna
trygginga. Einnig er meðtalin 1 milljarðs kr. hækkun barnabóta sem ætlað er að vera mót
vægisaðgerð vegna fyrirhugaðra breytinga á virðisaukaskattskerfinu. Á móti hækkunartil
efnum vegur 1,6 milljarða kr. lækkun á áætlun um verðlagshækkanir þar sem nú er spáð mun minni verðbólgu á næsta ári en áður var gert, auk þess sem samkvæmt spánni verða útgjöld vegna atvinnuleysisbóta um 1,5 milljörðum kr. minni en áætlað hafði verið.

Í öðru lagi er lagt til að vaxtagjöld lækki um 1,7 milljarða kr. sem rekja má til þess að dregið hefur verið úr útgáfu ríkisbréfa frá því sem áður var gert ráð fyrir vegna bættrar af
komu ríkissjóðs. Þá hafa forsendur um stýrivexti og verðlagsbreytingar breyst til lækkunar í takt við nýja þjóðhagsspá Hagstofunnar.

Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að veita ný framlög samtals að fjárhæð 7,6 milljarðar kr. Þar má nefna styrkingu á rekstrargrunni Landspítalans og fleiri sjúkrahúsa, hönnun á meðferðar
kjarna við nýjan Landspítala og stóraukin framlög til Vegagerðarinnar. Einnig er gert ráð fyrir umtalsverðri styrkingu háskólakerfisins og Landhelgisgæslunar auk margvíslegra annarra mála sem skýrð eru í athugasemdum með einstökum tillögum.

Mikið vantar upp á að skilningur sé í stjórnkerfinu á mikilvægi hagræðingar og forgangs
röðunar innan ríkiskerfisins. Meiri hlutinn vekur sérstaklega athygli á verkefnum um útboð og innkaup ríkisstofnana. Aðföng í rekstri ríkisstofnana nema um 130 milljörðum kr. á ári. Ljóst er að endurbætur á innkaupaferlum geta skilað umtalsverðri hagræðingu fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir. Innkaup eru á hendi fjölmargra og því er mikilvægt að leggja þeim í hendur markvisst verklag og skilvirk verkfæri til þess að árangur verði sem mestur.

Almenn útboð á vöru eða þjónustu og rammasamningsútboð eru slík verkfæri. Ramma
samningar hafa það að markmiði að veita kaupendum aðgang að hópi hæfra birgja með full
nægjandi úrval af vöru og þjónustu sem ríkisstofnanir þurfa á að halda. Rammasamningar koma í mörgum tilfellum í stað almennra útboða og spara því útboðskostnað. Gert er ráð fyrir að velta í rammasamningum ríkisins verði um 11,3 milljarðar kr. á yfirstandandi ári. Það er þó aðeins um þriðjungur þeirra kaupa sem gætu átt sér stað innan rammasamninganna. Á þessu má ráða bót með skýrum fyrirmælum og meiri fræðslu fyrir forstöðumenn og inn
kaupaaðila hjá ríkinu.

Dæmi um jákvæða þróun rammasamninga og örútboða eru fjölmörg. Nýlega bauð t.d. Rekstrarfélag Stjórnarráðsins út síma- og fjarskiptaþjónustu fyrir ráðuneytin með örútboði innan rammasamnings. Í kjölfarið lækkaði fjarskiptakostnaður félagsins um 22,5 millj. kr. eða 27%. Margar stofnanir hafa nú þegar boðið út fjarskiptaþjónustu með þessum hætti. Af öðrum dæmum má nefna nýleg örútboð á raforku, tölvukaupum, hugbúnaðarleyfum og þjón
ustu iðnaðarmanna.

Meiri hlutinn hefur hug á að styðja við þessi verkefni eftir því sem kostur er og mun knýja á um að verulegt átak í innkaupa- og útboðsmálum hjá ríkinu skili árangri sem allra fyrst. Meiri hlutinn hefur þrýst á að ríkisstofnanir nýti sér útboð til að lækka kostnað og gæta jafn
ræðis á markaði við kaup á vörum og þjónustu. Það er óskiljanlegt að einstakar stofnanir nýti sér ekki þau tækifæri sem felast í útboðum og rammasamningum. Meiri hlutinn mun á næsta ári beita sér af fullum þunga fyrir því að þessi tæki séu nýtt til fulls og að almenningur verði upplýstur um stöðu mála.

Fyrir réttu ári skilaði hagræðingarhópur ríkisstjórnarinnar tillögum. Meiri hlutinn telur að of hægt gangi að koma þeim til framkvæmda. Af 95 tillögum sem voru á ábyrgðarsviði ein
stakra ráðherra hefur nú 14 tillögum verið hrundið í framkvæmd, 53 tillögur eru í vinnslu og 17 eru í forathugun. Vinna við 11 tillögur er ekki hafin eða þeim verður ekki hrint í fram
kvæmd. Meiri hlutinn leggur ofuráherslu á að framkvæmdarvaldið komi þessum tillögum í framkvæmd sem fyrst til að ná fram enn frekari sparnaði í ríkisrekstrinum.

Þá bendir meiri hlutinn á að dæmi eru um að fyrirtæki sem ekki eru innan A-hluta ríkis
sjóðs eigi við alvarlegan rekstrarvanda að glíma án þess að tekið hafi verið á því af hálfu framkvæmdarvaldsins.

Framlög til Íbúðalánasjóðs hafa numið 53,5 milljörðum kr. frá árinu 2009 og að öllu óbreyttu verða framlögin 5,7 milljarðar kr. á árinu 2015. Að þeim meðtöldum hafa framlögin frá árinu 2009 numið svipaðri fjárhæð og byggingarkostnaði nýs Landspítala. Ef ekkert verður að gert munu framlögin halda áfram að aukast um árabil. Vinnuhópur á vegum félags- og húsnæðismálaráðherra hefur skilað skýrslu þar sem bent var á að hagkvæmast væri að hætta starfsemi sjóðsins í núverandi mynd og mundi það að öllum líkindum koma í veg fyrir auknar útgreiðslur úr ríkissjóði vegna hans. Mikilvægt er að stjórnvöld taki ákvörðun sem allra fyrst um framtíð sjóðsins með það að markmiði að koma í veg fyrir frekari útgjöld úr ríkissjóði vegna hans.

Ríkisútvarpið fær aukið 181,9 millj. kr. skilyrt framlag til rekstrar samkvæmt þessum tillögum. Þessi tímabundna fjárheimild er háð þeim skilyrðum að fram fari vinna við fjár
hagslega endurskipulagningu Ríkisútvarpsins. Þá verði útborgun fjárins enn fremur háð því að haldbærar rekstraráætlanir séu lagðar fram þar sem fram komi hvernig starfsemi stofn
unarinnar verði komið á réttan kjöl og hún verði sjálfbær til frambúðar. Þetta felur í sér að rekstraráætlanir um starfsemina liggi fyrir eigi síðar en í lok mars 2015 og séu yfirfarnar af ráðherranefnd um ríkisfjármál. Ef það er mat nefndarinnar að þær áætlanir dugi ekki til þess að ná markmiðum um sjálfbæran rekstur stofnunarinnar, þá er áformað að fyrrgreind fjár
heimild verði felld niður í fjáraukalögum fyrir árið 2015.

SKÝRINGAR VIÐ BREYTINGARTILLÖGUR Á GJALDAHLIÐ.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 29. nóvember 2014.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.

Guðlaugur Þór Þórðarson.

Ásmundur Einar Daðason.

Willum Þór Þórsson.

Haraldur Benediktsson.

Valgerður Gunnarsdóttir.