144. löggjafarþing 2014–2015.	Prentað upp.

Þingskjal 1207 — 598. mál.	Leiðréttur texti.

Svar

innanríkisráðherra við fyrirspurn frá Guðmundi Steingrímssyni

um úrskurði um umgengni barna við umgengnisforeldra.

1.	Hve margir úrskurðir um umgengni barna við umgengnisforeldra hafa verið kveðnir upp á ári sl. 10 ár? Sundurliðun óskast eftir árum, umdæmum sýslumanna, aldri barna og kyni umgengnisforeldra.

Ráðuneytið aflaði upplýsinga frá sýslumannsembættum og eru þau svör sem ráðuneytinu bárust sundurliðuð í töflum 1 og 2 hér á eftir. Vakin er athygli á því að umgengnismálum hjá sýslumönnum getur einnig lokið með öðrum hætti en með úrskurði, t.d. með samkomulagi um umgengni. Algengast er að foreldrar semji um umgengni við barn. Umgengnissamningar geta bæði verið munnlegir og skriflegir en ef foreldrar óska eftir því að sýslumaður staðfesti samning þeirra um umgengni verður samningurinn að vera skriflegur. Lögð er áhersla á að foreldrar nái samkomulagi um umgengni og næst samkomulag oft fyrir tilstuðlan sáttameð
ferðar og/eða ráðgjafar á vegum sýslumanns eða annarra.

Tafla 1. Fjöldi úrskurða sýslumanna um umgengni 2005–2014.

Tafla 2. Úrskurðir sýslumanna um umgengni 2005–2014, sundurliðað eftir árum,

umdæmum sýslumanna, aldri barna og kyni umgengnisforeldra

eftir því sem upplýsingar voru tiltækar.

2.	Hve oft hafa sýslumenn úrskurðað að umgengni skuli vera 7 dagar af 14, sbr. 3. mgr. 47. gr. barnalaga, nr. 76/2003? Sundurliðun óskast eftir árum, umdæmum sýslumanna, aldri barna og kyni umgengnisforeldra.

Sýslumönnum var fyrst veitt heimild til að úrskurða um umgengni sjö daga af hverjum 14 eftir síðustu breytingar á barnalögum sem tóku gildi 1. janúar 2013. Samkvæmt upplýsingum frá sýslumannsembættunum hefur sýslumaðurinn á Höfn í eitt skipti úrskurðað um umgengni sjö daga af hverjum 14. Önnur sýslumannsembætti hafa ekki úrskurðað umgengni sjö daga af hverjum 14 frá því að umræddar breytingar á barnalögum tóku gildi. Upplýsingar voru ekki tiltækar hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Þá ber að geta þess að sum sýslu
mannsembætti hafa ekki úrskurðað um umgengni síðan síðustu breytingar á barnalögum tóku gildi.

3.	Hve margir úrskurðir sýslumanns hafa verið kærðir til ráðuneytisins sl. 10 ár?

Hér á eftir eru upplýsingar um fjölda úrskurða sýslumanns um umgengni sem hafa verið kærðir til ráðuneytisins sl. 10 ár.

Tafla 3. Fjöldi úrskurða sýslumanns um umgengni

sem hafa verið kærðir til ráðuneytisins 2005–2014.

Ár	Fjöldi
2014	18
2013	15
2012	24
2011	25
2010	22
2009	23
2008	26
2007	18
2006	22
2005	24
Samtals	217

4.	Hversu oft hefur ráðuneytið breytt úrskurði sýslumanns sl. 10 ár, annars vegar lög
heimilisforeldri í vil og hins vegar umgengnisforeldri í vil?

Ráðuneytið tekur fram að úrskurður um umgengni barns og foreldra byggist á því hvað barninu er fyrir bestu en ekki á því að úrskurða um réttmæti krafna annars deiluaðila. Ráðu
neytið heldur því ekki tölfræði um hvort úrskurðað er öðru foreldri í vil. Ráðuneytið skoðaði þó handvirkt alla úrskurði ráðuneytisins um umgengni á árunum 2010 til 2014, sem voru 94 talsins. Í töflu 4 koma fram upplýsingar um hversu oft kæra til ráðuneytisins hefur verið afturkölluð, hversu oft máli hefur verið vísað frá, hversu oft máli hefur verið vísað aftur til sýslumanns, hversu oft ráðuneytið hefur staðfest ákvörðun sýslumanns að öllu leyti eða að hluta til og hversu oft ráðuneytið hefur breytt ákvörðun sýslumanns.

Tafla 4. Úrskurðir ráðuneytisins í umgengnismálum 2010–2014.

5.	Hvernig er samræmi í úrskurðum sýslumannsembætta tryggt?

Ráðuneytið veitir sýslumönnum leiðbeiningar um meðferð mála á grundvelli barnalaga í sérstökum handbókum. Við síðustu breytingar á barnalögum árið 2013 gaf ráðuneytið út, í samvinnu við Úlfljót, tímarit laganema lagadeildar Háskóla Íslands, handbók um barnalög, nr. 76/2003, með síðari breytingum, sem Hrefna Friðriksdóttir, dósent við lagadeild Háskóla Íslands, ritaði. Þá eru úrskurðir ráðuneytisins birtir á sérstökum úrskurðavef sem eingöngu sýslumenn hafa aðgang að. Að lokum ber að geta þess að aðstæður í málum geta verið með mismunandi hætti en úrskurður í hverju máli skal ávallt byggjast á því sem er barni fyrir bestu.

6.	Hvernig er leitast við að úrskurðir sýslumanna og ráðuneytis séu ávallt barni fyrir bestu og á hvaða rannsóknum og gögnum er byggt í þeim efnum?

Ráðuneytið tekur fram að við úrlausn ágreiningsmála er varða börn ber að leggja til grund
vallar lög sem samþykkt hafa verið á Alþingi. Þannig hefur löggjafinn falið stjórnvöldum að leysa úr slíkum málum á ákveðinn hátt á grundvelli reglna barnalaga. Hin síðari ár hefur meiri áhersla verið lögð á að foreldrar komist að samkomulagi um úrlausn ágreiningsmála er varða börn, enda eru foreldrar almennt best til þess fallnir að ráða högum sínum og barna sinna. Góð samskipti og raunveruleg, varanleg sátt milli foreldra eykur líkur á að barn nái fullum líkamlegum, andlegum og félagslegum þroska og ljóst er að hagsmunum barns er almennt best borgið ef foreldrum tekst að ná samkomulagi um forsjá barns, lögheimili og um
gengni. Ef foreldrum tekst ekki að koma sér saman um umgengni við barn getur annað þeirra óskað eftir að sýslumaður ákveði umgengnina.

Málsmeðferð sýslumanns miðar að því að rannsaka mál og fá fram nauðsynlegar upplýs
ingar til grundvallar ákvörðun um umgengni. Báðir foreldrar eiga þess kost við meðferð málsins að tjá sig við sýslumann og leggja fram gögn kröfum sínum til stuðnings. Barnið á rétt á að tjá sig vegna málsins hafi það aldur og þroska til. Áhersla er lögð á að leita sátta með aðilum umgengnismáls. Málsmeðferðarreglur þær sem beitt er við meðferð í umgengnismáli eiga að tryggja að við uppkvaðningu úrskurðar liggi fyrir nægar upplýsingar til að taka þá ákvörðun um umgengni sem er barni fyrir bestu. Um málsmeðferð sýslumanns gilda reglur XI. kafla barnalaga og stjórnsýslulög.

Við uppkvaðningu úrskurðar um umgengni er byggt á lögum, lögskýringargögnum, gögn
um málsins, kröfugerð aðila, fordæmum (ráðuneytisins og dómstóla) og fræðiritum og hand
bókum á sviði sifjaréttar. Lögskýringargögn með barnalögum eru fyrst og fremst athuga
semdir við frumvörp sem orðið hafa að lögum eða breytingar á þeim. Þar er að finna um
fjöllun um þau sjónarmið sem hafa áhrif á ákvörðun um umgengni sem sýslumaður hefur til hliðsjónar þegar úrskurðað er um umgengni. Í frumvarpi til gildandi barnalaga, nr. 76/2003, kemur til að mynda fram að sifjalaganefnd hafi við samningu frumvarpsins haft sérstaka hliðsjón af þeim alþjóðlegu samningum og samþykktum sem Ísland er aðili að og varða mál
efni á sviði barnaréttar. Sérstaklega hafi verið litið til samnings Sameinuðu þjóðanna um rétt
indi barnsins og mannréttindasáttmála Evrópu, en einnig til norræns samstarfs á sviði sifja
réttar. Þá hafi verið litið til starfa sérfræðinganefndar Evrópuráðsins í fjölskyldurétti (CJ-
FA), tillit tekið til þeirra meginreglna um lagalega stöðu barna sem greinir í sérstakri skýrslu, White Paper", sem nefndin hafi látið gera og þess gætt að frumvarpið væri í samræmi við þær meginreglur.

Sýslumenn hafa aðgang að lokuðum úrskurðavef ráðuneytisins og geta kynnt sér úrskurði ráðuneytisins í málaflokknum. Þannig hefur túlkun barnalaga einnig mótast í framkvæmd. Þá hafa verið haldnir fræðafundir um fjölskylduréttarmál með starfsmönnum í málaflokknum um land allt á umliðnum árum.

Ákvörðun sýslumanns er sem fyrr segir byggð á því hvað barninu sem í hlut á sé fyrir bestu. Við mat á því hvað barni er fyrir bestu ber að líta á málið í heild. Það eru því þarfir og hagsmunir barnsins sem ráða því hvernig fyrirkomulag umgengni er ákveðið. Undirstöðu
atriði er að taka mið af þörfum barns enda á umgengni að nýtast barninu og vera því til góðs. Við mat á því hvað barni er fyrir bestu og hve mikil umgengni á að vera koma ýmis atriði til skoðunar. Lögfest hafa verið sérstaklega í 1. mgr. 47. gr. barnalaga þau sjónarmið sem skipta máli við ákvarðanatöku í umgengnismálum en þar segir:

Ákvörðun skal ávallt tekin eftir því sem barni er fyrir bestu. Sýslumaður lítur m.a. til tengsla barns við báða foreldra, aldurs barns, stöðugleika í lífi barns, búsetu foreldra og vilja barns að teknu tilliti til aldurs og þroska. Þá ber sýslumanni að meta hættu á að barnið, for
eldri eða aðrir á heimili barnsins hafi orðið eða verði fyrir ofbeldi og líta sérstaklega til þess hvort ágreiningur eða samskipti foreldra séu líkleg til að koma í veg fyrir, hindra eða draga úr möguleikum barns til að alast upp við þroskavænleg skilyrði. Ef sýslumaður telur að um
gengni barns við foreldri sé andstæð hag og þörfum þess getur hann kveðið svo á að umgengnisréttar njóti ekki við."

Ekki er í lögum ákveðið hvert skuli vera inntak umgengni, þ.e. hvernig umgengni skuli háttað. Talið er nauðsynlegt að inntak umgengni sé háð mati í hverju máli fyrir sig, hvað sé barni fyrir bestu og hverjar séu þarfir barns. Hvert og eitt mál er einstakt og verður að skoða sérstaklega með tilliti til aðstæðna. Til að meta hvort og hvernig umgengni er barni fyrir bestu getur sýslumaður og/eða sérfræðingur á hans vegum rætt við foreldra og börn, með aðstoð sérfræðings ef þurfa þykir. Einnig eru aðstæður á heimili skoðaðar ef ástæða er til.

7.	Hvernig er aðkomu fagaðila í málefnum barna háttað þegar sýslumaður úrskurðar í umgengnismáli og þegar ráðuneyti tekur afstöðu til kæru á slíkum úrskurði? Er unnið á grunni verklagsreglna eða sambærilegra leiðbeininga og ef svo er, hvar eru þær að
gengilegar?

Fyrir gildistöku laga nr. 61/2012, sbr. 36. gr. laganna sem breytti 74. gr. barnalaga, nr. 76/2003, gat sýslumaður leitað umsagnar barnaverndarnefndar þegar ástæða þótti til og óskað liðsinnis hennar við meðferð máls. Sérfræðingar á vegum barnaverndarnefndar komu þannig að umgengnismálum eftir þörfum. Eftir gildistöku breytinga á barnalögum, 1. janúar 2013, getur sýslumaður á öllum stigum máls leitað liðsinnis sérfræðings í málefnum barna, sbr. 74. gr. barnalaga. Liðsinni getur m.a. falist í því að viðkomandi kynni sér viðhorf barns eða for
eldris og gefi um það skýrslu en getur einnig falist í því að veita umsögn um tiltekin álitaefni máls. Þá getur liðsinni sérfræðings falist í því að hafa eftirlit með umgengni. Sýslumaður sem hefur mál til meðferðar metur hvenær óskað er liðsinnis sérfræðings á grundvelli 74. gr. og í hverju það skuli vera fólgið.

Samkvæmt 33. gr. barnalaga getur sýslumaður boðið aðilum sérfræðiráðgjöf, en hún er veitt af sérfræðingi í málefnum barna sem hefur nauðsynlega menntun og þekkingu á þörfum barna og stöðu foreldra. Markmið ráðgjafar er fyrst og fremst að foreldrar fái leiðbeiningar sem geta hjálpað þeim að meta hvaða lausn sé barni fyrir bestu. Sýslumanni ber að tryggja að aðgangur að sérfræðiráðgjöf sé til staðar en ekki er skylt að bjóða slíka sérfræðiráðgjöf sjálfkrafa í hverju máli. Metur sýslumaður hvort þörf er fyrir sérstaka ráðgjöf.

Í 33. gr. a barnalaga kemur fram að foreldrum beri skylda til að leita sátta áður en þeir geta krafist úrskurðar eða höfðað mál um forsjá, lögheimili, umgengni eða dagsektir og er það hlutverk sýslumanna að bjóða þeim sáttameðferð. Foreldrar geta þó jafnframt leitað til ann
arra sjálfstæðra sáttamanna. Markmið með sáttameðferð er að hjálpa foreldrum að gera samn
ing um þá lausn máls sem er barni fyrir bestu. Foreldrar skulu mæta sjálfir á þá sáttafundi sem sáttamaður boðar til. Þá skal veita barni, sem náð hefur nægilegum þroska, kost á að tjá sig við sáttameðferð nema telja megi að slíkt geti haft skaðleg áhrif á barnið eða þýðingar
laust sé fyrir úrslit málsins. Sáttamaður skal gæta þess að vera hlutlaus í máli og leitast við að draga fram þá hagsmuni sem leitt geta til þess að máli verði lokið með sátt.

Samkvæmt bráðabirgðareglum um ráðgjöf og sáttameðferð skv. 33. gr. og 33. gr. a barna
laga skal sáttamaður hafa lokið háskólaprófi til starfsréttinda í lögfræði, sálfræði, félagsráð
gjöf eða sambærilegum greinum og hafa unnið að lágmarki í tvö ár við meðferð mála þar sem reynir beint á hagsmuni barna og/eða foreldra. Sáttamaður skal að auki hafa menntað sig sér
staklega á sviði sáttameðferðar eða sáttamiðlunar eða hafa umtalsverða starfsreynslu á sviði sáttameðferðar, sáttamiðlunar eða fjölskyldumeðferðar. Þá skal sáttamaður hafa haldgóða þekkingu á ákvæðum barnalaga og þeim helstu álitaefnum sem reynir á við túlkun þeirra.

Á árinu 2013 voru ráðnir til starfa hjá embætti sýslumannsins í Reykjavík (nú sýslumaður
inn á höfuðborgarsvæðinu) tveir starfsmenn, félagsráðgjafi og sálfræðingur, til að sinna verk
efnum sem sérfræðingi í málefnum barna eru falin samkvæmt barnalögum, auk þess sem þeir sinna sáttameðferð skv. 33. gr. a. Starfsmenn þessir koma einnig að meðferð mála með því að veita ráðgjöf skv. 33. gr. barnalaga. Þá hafa þeir sinnt umtalsverðum fjölda mála frá öðr
um sýslumannsembættum sem vísað hefur verið til þeirra með samkomulagi milli viðkom
andi sýslumanna. Varðandi aðkomu fagaðila má einnig nefna að aðilar máls, foreldrar, kunna að leggja fram gögn frá öðrum fagaðilum sem þeir hafa leitað til eða sem komið hafa að mál
efnum barnsins. Einnig getur sýslumaður ákveðið að leita eftir upplýsingum frá öðrum fag
aðilum við rannsókn máls með heimild í 72. gr. barnalaga.

8.	Hvernig er upplýsingaskyldu stjórnvalda í umgengnismálum sinnt? Hvar eru úrskurðir í umgengnismálum birtir og hvar er að finna tölfræði um slíka úrskurði?

Á vef ráðuneytisins er að finna upplýsingar m.a. um umgengnismál. Úrskurðir í um
gengnismálum eru ekki birtir almenningi. Er það mat ráðuneytisins að úrskurðir varðandi umgengni barna teljist til einkamálefna einstaklinga samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, og sé aðgangur almennings að slíkum málum því takmarkaður. Þá eru árs
skýrslur einstakra sýslumannsembætta birtar á vefsíðum embættanna þar sem fram koma ýmsar tölfræðiupplýsingar, m.a. um fjölda umgengnismála. Ráðuneytið hefur þó í hyggju að óska skipulega eftir tölfræðiupplýsingum á þessu sviði frá sýslumannsembættum sem gætu þá verið birtar á vef ráðuneytisins þegar upplýsingarnar liggja fyrir.