144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1245 — 528. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2013.

Frá fjárlaganefnd.

Fjárlaganefnd hefur fjallað um frumvarpið á tveimur fundum frá því að það gekk til nefndarinnar 18. febrúar sl. Nefndin kallaði til fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Lúðvík Guðjónsson og Viðar Helgason, á nefndarfund til að kynna frumvarpið og á vinnu
fund nefndarinnar þar sem einstök atriði frumvarpsins voru rædd.

Tilgangur frumvarpsins er að staðfesta ríkisreikning ársins 2013 og er það með hefð
bundnu sniði. Með frumvarpinu eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður afgangsheimilda og umframgjalda í rekstri ríkissjóðs fyrir árið 2013. Í frumvarpinu eru tvær lagagreinar auk gildistökugreinar. Annars vegar eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna frávika á ríkistekjum stofnana, þ.e. frávika frá áætlun fjárlaga og fjáraukalaga við uppgjör ríkis
reiknings fyrir viðkomandi tekjulið. Hins vegar eru gerðar tillögur um niðurfellingar á stöðu fjárheimilda í árslok 2013.

Í nefndarálitum með frumvörpum til lokafjárlaga undanfarin ár hefur nefndin vakið athygli á því að frumvarpið hefur aldrei verið lagt fram samhliða ríkisreikningi eins og þó er tiltekið að gert skuli í 45. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Næst þessu komst frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2011 sem var lagt fram um fjórum mánuðum síðar en ríkisreikningur fyrir sama ár. Frumvarpið var nú lagt fram 3. febrúar sl. eða um sjö mánuðum eftir framlagningu ríkisreiknings 2013.

Uppgjör á frávikum ríkistekna leiðir samtals til tillagna um hækkun fjárheimilda um 1.192 millj. kr. á rekstrargrunni, þar sem innheimta tekna reyndist meiri en áætlað var.

Heildarheimildir ársins 2013 námu 595.384,3 millj. kr. að meðtalinni viðbót vegna uppgjörs ríkistekna en útgjöldin voru 592.167,4 millj. kr. eða 3.216,9 millj. kr. lægri en fjárheimildirnar. Tillögur um niðurfellingar fjárheimilda miðast við að í heildina falli niður umframgjöld að fjárhæð 9.701,8 millj. kr. umfram inneignir. Þar með eru nettó 12.918,7 millj. kr. heimildir umfram gjöld, sem lagt er til að færist til næsta árs. Árið áður voru 14.800,1 millj. kr. færðar milli ára, þannig að inneignir lækka í heild um 1.881,4 millj. kr. á árinu. Í athugasemdum við frumvarpið er getið um helstu inneignir og umframgjöld sem færast á milli ára.

Í lögum um fjárreiður ríkisins kemur ekki fram hvort og þá hvernig skuli breyta fjár
heimildum stofnana í þeim tilvikum þegar ríkistekjur eru bókaðar hjá þeim og reynast aðrar en áætlað var í fjárlögum og fjáraukalögum. Sú venja hefur skapast að breyta fjárheimildum eftir á, í lokafjárlögum til samræmis við frávik reiknings frá áætlun. Fjárlaganefnd hefur beitt sér fyrir breyttu fyrirkomulagi uppgjörs á frávikum ríkistekna. Í því felst að afnema markaðar tekjur. Þær færðust því eingöngu á tekjuhlið fjárlaga en þess í stað yrði veitt ríkisframlag á gjaldahlið til þeirra stofnana sem áður nutu markaðra tekna. Meiri hluti nefndarinnar lagði fram frumvarp á síðasta þingi sem miðaðist við að afnema markaðar tekjur í heild sinni. Í tengslum við frumvarp um opinber fjármál sem nú er til umfjöllunar hjá fjárlaganefnd verður fyrirkomulag markaðra tekna tekið til endurskoðunar.

Tillögur í 2. gr. frumvarpsins um niðurfellingar á stöðu fjárheimilda í árslok 2013 fylgja að mestu meginreglum sem fylgt hefur verið um árabil og tilgreindar eru á bls. 77 í athuga
semdum við frumvarpið. Þær felast m.a. í því að árslokastaða á liðum almannatrygginga, vaxtagjalda, lífeyrisskuldbindinga og ýmsum öðrum liðum sem ekki falla undir hefðbundin rekstrargjöld er felld niður. Fyrir bankahrunið var algengt að afgangsheimildir í rekstri væru fluttar á milli ára nær óháð því hve háar þær voru. Á síðastliðnum árum hefur orðið sú breyt
ing að fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur aukna áherslu á að rekstrarafgangur umfram 10% af fjárveitingu ársins sé felldur niður. Nokkur dæmi eru um slíkt í frumvarpinu. Af
gangur af stofnkostnaði og viðhaldi er aftur á móti yfirleitt fluttur óskertur á milli ára.

Fjárheimildir sem færast yfir til ársins 2014 skiptast í 19.200,8 millj. kr. afgangsheimildir og 6.282,1 millj. kr. umframgjöld. Hæstu afgangsheimildir sem gert er ráð fyrir að flytjist til ársins 2014 eru 1.550,9 millj. kr. á fjárlagaliðnum 14-381 Ofanflóðasjóður, 1.081,3 millj. kr. á liðnum 08-402 Framkvæmdasjóður aldraðra, 1.063,3 millj. kr. á liðnum 02-201 Háskóli Íslands, 754 millj. kr. á liðnum 06-651 Vegagerðin og 682,5 millj. kr. á liðnum 14-287 Úrvinnslusjóður. Af samtals 19.200 millj. kr. afgangsheimildum sem gert er ráð fyrir að yfirfærist til ársins 2014 eru 5.132 millj. kr., eða 27%, á þessum fimm fjárlagaliðum.

Hæstu umframgjöld sem gert er ráð fyrir að flytjist til ársins 2014 eru 2.225,2 millj. kr. á fjárlagaliðnum 08-373 Landspítali, 461 millj. kr. á liðnum 08-777 Heilbrigðisstofnun Austurlands og 218,3 millj. kr. á liðnum 08-787 Heilbrigðisstofnun Suðurlands. Af samtals 6.282,1 millj. kr. umframgjöldum sem lagt er til að færist til ársins 2014 eru 3.569,1 millj. kr. á þessum fimm fjárlagaliðum.

Vinnuhópur fjárlaganefndar tók nokkur dæmi um yfirfærslu heimilda milli ára og óskaði eftir skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins á þeim. Niðurstaðan af þeirri vinnu leiddi ekki til þess að lagðar séu til breytingar á frumvarpinu en engu að síður er ástæða til þess að vekja athygli á nokkrum málum.

Of algengt er að útgjöld bókist á annan lið innan sömu stofnunar en ráð var fyrir gert í fjárlögum. Dæmi um það eru hjá 02-201 Háskóli Íslands þar sem viðfangsefni 5.50 Fasteignir er með 1.126 millj. kr. umframgjöld og liður 6.50 Byggingarframkvæmdir með 803,2 millj. kr. umframgjöld en á móti vegur 2.992,5 millj. kr. afgangur á lið 1.01 Almennur rekstur. Annað dæmi af svipuðum toga er hjá 08-373 Landspítali, þar sem liður 5.60 Viðhald er með 426,5 millj. kr. umframgjöld en í fjárlögum ársins 2013 nam heildarfjárveiting við
fangsefnisins aðeins 173 millj. kr. Uppsafnaður halli er því orðinn mun hærri en tvöföld árleg fjárveiting.

Þá er dæmi um misræmi af þessu tagi milli fjárlagaliða. Þannig nema umframgjöld emb
ættis landlæknis 461 millj. kr. en á móti vegur 428,1 millj. kr. afgangur hjá lýðheilsusjóði. Einnig vekur nefndin athygli á því að allt of algengt er að skuldbindingar séu ekki færðar í bókhaldi fyrr en kemur að greiðslu og veldur það skekkju við mat á afkomu. Dæmi um það er liður 04-521 Endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi þar sem afgangur nemur 254,7 millj. kr. en öll sú fjárhæð, og meira til, mun vera skuldbundin vegna kvikmynda
verkefna sem nú þegar er lokið. Sama á við um bókhald vegna ýmissa rannsóknarstyrkja. Brýnt er að ráðuneytin og viðkomandi stofnanir geri hér bragarbót á og sjái til þess að bók
hald sé fært á rekstrargrunni eins og mælt er fyrir um í 1. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.

Loks er vakin athygli á að of mikið er um að stofnkostnaðarframkvæmdir séu ekki í neinu samræmi við fjárheimildir ársins og er þá ýmist mjög mikill afgangur eða umframgjöld færð til næsta árs. Dæmi um það eru á lið 00-205 Framkvæmdir á Alþingisreit með 56,7 millj. kr. umframgjöld í árslok en í fjárlögum var aðeins 67 millj. kr. fjárveiting. Sama á við um lið 08-401-615 Hjúkrunarheimilið Hulduhlíð, Eskifirði þar sem umframgjöld nema 336,5 millj. kr. og eru margföld fjárveiting ársins. Að lokum er svipað dæmi á lið 02-982-157 Þátttaka í bókamessu í Frankfurt árið 2011 þar sem umframgjöld færast frá einu ári til annars. Í árslok 2013 nemur hallinn 48,3 millj. kr. en aðeins var 25 millj. kr. fjárveiting á árinu.

Einnig eru dæmi um að afgangur sé miklu hærri en áætlanir fjárlaga miðuðust við. Það á t.d. við um lið 02-969-682 Geymsluhúsnæði safna þar sem fjárveitingar fyrri ára og ársins 2013 eru ekki nýttar og afgangur í árslok er kominn upp í 216,4 millj. kr.

Framangreind dæmi benda til þess að áætlanagerð sé oft og tíðum töluvert ábótavant og nauðsynlegt að ráðuneytin bæti áætlanagerð og eftirlit vegna stofnkostnaðar og ýmissa sér
stakra tímabundinna verkefna.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að misræmi er milli ríkisreiknings og frum
varpsins á tveimur liðum. Það eru 06-672 Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta og 09-978 Fjármálaeftirlitið. Jafnframt er boðað að gerðar hafi verið ráðstafanir til þess að leiðrétta misræmið í ríkisreikningi 2014.

Eins og áður segir leggur nefndin ekki til breytingar á frumvarpinu þrátt fyrir þau dæmi sem rakin eru hér að framan en mælist til þess að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi for
göngu um að bæta úr þeim annmörkum sem nefndir eru í álitinu.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Ásmundur Einar Daðason var fjarverandi við afgreiðslu málsins en í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis ritar hann undir nefndarálitið.

Valgerður Gunnarsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 27. apríl 2015.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.	Guðlaugur Þór Þórðarson.	Oddný G. Harðardóttir.
Ásmundur Einar Daðason.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Brynhildur Pétursdóttir.
Haraldur Benediktsson.	Karl Garðarsson.