144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1281 — 434. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011,

með síðari breytingum (skipulag ráðuneyta og stofnana o.fl.).

Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ágúst Geir Ágústsson og Arnar Þór Másson frá forsætisráðuneyti, Ernu Guðmundsdóttur og Ragnheiði Bóasdóttur frá Bandalagi háskólamanna, Sonju Ýri Þorbergsdóttur frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Magnús M. Norðdahl frá Alþýðusambandi Íslands, Karl Björnsson og Þóru Björgu Jónsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Guðjón Idir Guðnýjarson frá IMMI – alþjóðlegri stofnun um upplýsinga- og tjáningarfrelsi, Eyþór Björnsson fiskistofustjóra, Björn Jónsson, Guð
mund Jóhannesson, Gunnar Örvarsson, Hrannar Má Ásgeirsson, Ingu Dóru Þórisdóttur og Svavar Ottesen Berg frá Fiskistofu og Henry Alexander Henrysson frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands.

Umsagnir um málið bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi háskólamanna, Banda
lagi starfsmanna ríkis og bæja, Byggðastofnun, Eyþingi (sambandi sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslum), Félagi háskólakennara á Akureyri, Félagi háskólamenntaðra starfs
manna Stjórnarráðsins, Félagi stjórnsýslufræðinga, Fiskistofu, starfsmönnum Fiskistofu, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Hafnarfjarðarbæ, IMMI – alþjóðlegri stofnun um upp
lýsinga- og tjáningarfrelsi, Póst- og fjarskiptastofnun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga og SFR – stéttarfélagi í almannaþjónustu.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands sem fela í sér almenna heimild ráðherra til að ákveða aðsetur undirstofnana og til að setja á fót starfseining
ar og ráðuneytisstofnanir innan ráðuneytis. Lagt er til að við flutning stjórnarmálefna milli ráðuneyta skuli flytja fjárheimildir og starfsmenn milli ráðuneyta. Þá eru lagðar til breytingar á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um heimild til flutnings á starfsfólki milli stjórnvalda án þess að störfin séu auglýst laus til umsóknar.

Einnig er lagt til að ávallt skuli vera starfandi ráðherranefndir um ríkisfjármál og efna
hagsmál auk þess sem lagðar eru til breytingar á útfærslu á skyldum ráðherra til að bera mikilvæg stjórnarmálefni upp í ríkisstjórn og reglum um skráningu samskipta og funda. Þá er lagt til að ákvæði um skipun og starfrækslu samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna verði felld brott auk afleiddra breytinga á upplýsingalögum.

Heimild ráðherra til flutnings stofnana.

Nefndin fjallaði um frumvarpið á fundum sínum og þá sérstaklega um 1. gr. þar sem lögð er til almenn heimild ráðherra til að kveða á um staðsetningu stofnana sem undir hann heyra, nema á annan veg sé mælt í lögum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að heimild ráðherra til að ákveða staðsetningu stofnana sem undir hann heyra sé eðlilegur hluti af stjórnunarheimildum ráðherra. Í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 18. desember 1998 um að flutningur Landmælinga Íslands til Akraness hafi verið ólögmætur var lögfest almenn heim
ild ráðherra til flutnings stofnana sem undir hann heyra þótt tilteknar stofnanir skyldu vera í Reykjavík. Fram kemur að við síðustu endurskoðun á lögunum hafi ákvæðið fallið brott en ekki getið um það í athugasemdum við frumvarpið og Alþingi hafi því ekki getað tekið afstöðu til breytingarinnar.

Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að ekki væri sjálfgefið að opinberar stofnanir væru staðsettar í Reykjavík, sérstaklega með hliðsjón af tækniþróun þar sem land
fræðilegar staðsetningar og fjarlægðir hefðu minna vægi en áður. Þá komu fram sjónarmið um að ekki væri sjálfgefið að ráðherra gæti ákvarðað staðsetningu opinberra stofnana ein
hliða. Um væri að ræða mikilvægt atriði fyrir rekstur stofnunar og óvissa í þessum efnum kæmi niður á festu í lífi starfsfólks og gæti takmarkað möguleika opinberra stofnana í samkeppni um starfsfólk. Einnig var bent á að niðurstaða Hæstaréttar í Landmælingamálinu væri ekki einungis byggð á 2. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar heldur einnig á kröfum megin
reglna stjórnsýsluréttar um ákvörðunartöku stjórnvalda, m.a. kröfum um undirbúning ákvarð
ana og að þær séu teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Meiri hlutinn telur að með hliðsjón af almennum stjórnunarheimildum ráðherra sé rétt að lögfest verði almenn heimild ráðherra til að ákveða staðsetningu opinberra stofnana. Meiri hlutinn telur engu síður nauð
synlegt að við slíkar ákvarðanir verði að gæta að reglum um málefnalega stjórnsýslu og vísar í því sambandi til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar starfsmanna Fiskistofu vegna áforma um fyrirhugaðan flutning stofnunarinnar frá Hafnarfirði til Akureyrar. Í áliti umboðsmanns kemur fram að yfirlýsingar og bréf ráðherra sem var beint til starfsmanna Fiskistofu og hvernig staðið var að upplýsingagjöf um þetta mál gagnvart þeim hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá hefði ráðherra átt að leita sér ráðgjafar innan ráðuneytis um það hvort sérstaka lagaheimild hefði þurft til flutnings höfuðstöðvanna.

Skipulag ráðuneyta.

Nefndin fjallaði einnig um 6. gr. frumvarpsins um skipulag ráðuneyta en þar er lagt til að heimilt verði að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem verði starf
ræktar sem hluti af ráðuneyti. Í athugasemdum kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að auka svigrúm við skipulagningu ráðuneyta með það markmið að ná fram hagkvæmni í rekstri og einföldun á stjórnkerfinu. Ein af meginniðurstöðum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna árið 2008 að því er varðar stjórnsýsluna var sú að styrkja þyrfti ráðuneytin og mannauð þeirra. Sérstakar starfseiningar og ráðuneytis
stofnanir innan ráðuneyta væru því til þess fallnar að auka mannauð og þar með sérþekkingu og sveigjanleika til að bregðast við nýjum aðstæðum og verkefnum. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og telur mikilvægt að auka mannauð innan ráðuneyta og telur að breytingin sé vel til þess fallin og geti styrkt ráðuneytin faglega, m.a. með aukinni sérfræðiþekkingu.

Nefndin fjallaði í þessu sambandi um úrskurðarnefndir innan stjórnsýslunnar en í athuga
semdum við frumvarpið kemur fram að sameina megi rekstur ráðuneyta og einstakra stjórn
sýslustofnana og stjórnsýslunefnda sem heyra undir ráðuneytið með þeim hætti að við
komandi stjórnvald fái stöðu innan ráðuneytis sem sérstök starfseining eða ráðuneytis
stofnun. Meiri hlutinn tekur fram að það felur í sér að stjórnsýsluákvarðanir verða teknar á einu stjórnsýslustigi í stað tveggja áður og verða því ekki kæranlegar innan stjórnsýslunnar. Hins vegar verður eins og áður unnt að senda umboðsmanni Alþingis kvörtun.

Á fundum nefndarinnar var einnig rætt hvort sjálfstæðar úrskurðarnefndir eigi í öllum tilvikum rétt á sér. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að að þrátt fyrir að sterkar röksemdir geti búið að baki stofnun slíkra nefnda sé það meginregla íslenskrar stjórnskip
unar, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar, að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Með stofnun sjálfstæðra stjórnsýslunefnda og stjórnsýslustofnana séu tiltekin málefnasvið og ákvarðanir á sviði framkvæmdarvaldsins undanskilin ábyrgð ráðherra sem hafi veikt yfirstjórnunarhlutverk ráðherra og ráðuneyta gagnvart viðkomandi undirstofnunum. Meiri hlutinn bendir á að það er því enginn sem svarar fyrir ákvörðunartöku slíkra nefnda og stofnana gagnvart Alþingi þó að borgararnir geti kvartað til umboðsmanns.

Meiri hlutinn tekur fram að í frumvarpinu er ekki að finna leiðsögn um hvaða sjónarmið ættu að liggja til grundvallar ákvörðun um hvort rétt væri að sameina undirstofnun ráðuneyti en fyrir nefndinni kom fram að nefnd sé að störfum í Stjórnarráðinu sem fari yfir þau mál. Þetta eigi fremur við um minni stofnanir og stofnanir sem eru í nánum tengslum við ráðu
neytin en stærri stofnanir. Slíkar breytingar verða formbreytingar þar sem ásýnd og verkefni breytast ekki. Meiri hlutinn telur að með breytingunni verði stjórnskipuleg ábyrgð ráðherra á málaflokknum skýrari.

Hreyfanleiki starfsmanna innan stjórnsýslunnar.

Nefndin fjallaði um b-lið 10. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til breyting á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um flutning opinbera starfsmanna í starfi. Um er að ræða útvíkkun á heimild í gildandi lögum sem tekur til flutninga starfsmanna milli ráðuneyta þannig að hún nái til flutninga á starfsmönnum milli annars vegar ráðuneyta og stofnana og hins vegar á milli stofnana. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að fyrirhuguð breyting auki möguleika til að nýta mannauð og bregðast við tímabundnu álagi. Markmiðið sé ekki síst að veita starfsmönnum fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingar
öflunar og framþróunar í starfi og breytingin sé einnig líkleg til að stuðla að aukinni sam
vinnu ríkisaðila. Þá er bent á góða reynslu af flutningi starfsmanna á milli ráðuneyta frá því að slík heimild var lögfest árið 2011 og að um sé að ræða eðlilega framlengingu á þeirri heimild. Í frumvarpinu er lögð áhersla á að lokaákvörðun um flutning á milli stjórnvalda sé hjá starfsmanninum sjálfum.

Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að reynsla af slíkum flutningum sé ekki góð og að starfsmenn séu sjaldan í raunverulegri aðstöðu til að neita slíkum flutningum. Þetta sé í andstöðu við meginregluna um að auglýsa beri öll opinber störf þar sem markmiðið sé m.a. að tryggja að sá hæfasti sé ráðinn í stöðuna og að gætt sé að jafnrétti við ráðningar. Reglan feli einnig í sér að einstaklingar skuli metnir af eiginlegum verðleikum sínum. Meiri hlutinn tekur í því sambandi undir röksemdir sem koma fram í athugasemdum með frumvarpinu um að ef starfsmaður færist úr einu starfi í annað losnar starfið sem hann var í og þarf þá að öllu jöfnu að auglýsa það. Með þessu er hægt að nýta betur og lengur reynslu og þekkingu þeirra sem starfa í stjórnsýslunni. Heimilt hefur verið að færa embættismenn ríkisins milli embætta allt frá lýðveldisstofnun og reynslan af þeirri heimild sem var lögfest árið 2011 þykir góð og því telur meiri hlutinn eðlilegt að útvíkka hana.

Skráning upplýsinga.

Á fundum nefndarinnar var einnig fjallað um 4. gr. frumvarpsins þar sem lögð er til sú breyting á 11. gr. laganna um að í stað þess að kveðið sé á um skyldu til þess að halda skrá um formleg samskipti og fundi verði vísað til mikilvægra samskipta og funda. Til samræmis er í 10. gr. frumvarpsins lögð til breyting á 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga um að skrá eigi mikilvægar upplýsingar um samskipti stjórnvalda við almenning og önnur stjórnvöld með sama hætti og aðrar mikilvægar upplýsingar.

Fyrir nefndinni kom fram að nokkurt misræmi væri í framkvæmd á skráningu upplýsinga hjá ráðuneytum sem þyrfti að samræma. Þá komu einnig fram ábendingar um að mikilvæg samskipti, í stað formlegra samskipta, sé of matskennt hugtak sem gæti leitt til þess að ákvarðanir um skráð formleg samskipti og fundi kynnu um of að verða háðar duttlungum eða huglægu mati þeirra sem eiga að skrá. Um væri að ræða viðkvæmt efni þar sem of ítarlegar skilgreiningar gætu aukið líkur á því að mögulegt væri að sniðganga reglur um skráningu samskipta. Meiri hlutinn tekur undir ábendingar um að tryggja þurfi sem besta skráningu upplýsinga sem máli geta skipt og leggur því til að ákvæðið verði enn ítarlegra, þ.e. að færa skuli skrá um formleg samskipti og fundi, sem og óformleg samskipti ef þau teljast mikil
væg, milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess.

Siðferðisviðmið.

Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins um siðferðileg viðmið þar sem gert er ráð fyrir því að sérstök samhæfingarnefnd verði lögð niður en að forsætisráðuneytið muni taka að sér verkefni hennar. Fyrir nefndinni kom fram að í ljósi reynslu af starfi nefndarinnar sé ekki lengur talin þörf á sérstakri lögbundinni nefnd til að sinna þessu hlutverki þótt mikilvægt sé að því verði áfram sinnt, m.a. til að tryggja að siðareglur þróist áfram eins og eðlilegt er. Meiri hlutinn tekur undir það og telur breytinguna eðlilega.

Fram kom að í rafrænni viðhorfskönnun hefði komið fram að langflestir starfsmenn teldu siðareglur mikilvægan þátt í starfi sínu en að skort hefði fræðslu og eftirfylgni með reglun
um. Meiri hlutinn telur að siðareglur, umræða og vinna með þær eigi að vera virkur þáttur í starfi ráðuneyta og stofnana.

Flutningur stjórnarmálefna.

Í 7. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 21. gr. laganna um tilhögun á flutningum starfsmanna við flutning stjórnarmálaefna milli ráðuneyta. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að markmiðið sé að tryggja að flutningur stjórnarmálefna hafi ekki í för með sér aukinn kostnað heldur flytjist með þeim fjármagn og, þar sem við á, stöðugildi. Í ákvæðinu er lagt til að viðkomandi ráðuneyti skuli gera með sér samkomulag um flutning fjárheimilda og starfsmanna milli ráðuneyta, en takist það ekki innan tveggja vikna frá því að forseta
úrskurður skv. 1. mgr. 4. gr. laganna er gefinn út skeri forsætisráðherra úr. Á fundum nefnd
arinnar kom fram að af fenginni reynslu sé nauðsynlegt að um það gildi skýrar reglur hver skeri úr um það.

Niðurstaða.

Meiri hlutinn tekur fram að markmiðið með breytingunum sem lagðar eru til í frumvarp
inu eru m.a. að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til að skipuleggja störf sín betur, auka hagkvæmni og virkja mannauð auk breytinga sem þörf er talin á í ljósi reynslu frá því að ný lög um Stjórnarráð Íslands voru sett árið 2011.

Brynjar Níelsson var framsögumaður málsins í nefndinni, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga um þingsköp Alþingis.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

4. gr. orðist svo:

1. mgr. 11. gr. laganna orðast svo:

Færa skal skrá um formleg samskipti og fundi, sem og óformleg samskipti ef þau teljast mikilvæg, milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess.

Alþingi, 5. maí 2015.

Brynjar Níelsson,

1. varaform., frsm.	Karl Garðarsson.	Vigdís Hauksdóttir.
Willum Þór Þórsson.	Sigríður Á. Andersen.