145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 495 — 148. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um opinber fjármál.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Frumvarpið hefur verið afgreitt úr fjárlaganefnd til annarrar umræðu og sat minni hlutinn hjá við atkvæðagreiðsluna. Minni hlutinn telur margt í frumvarpinu vera til bóta frá gildandi lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, og enn fremur að breytingartillaga meiri hlutans færi viss atriði til betri vegar en gerir nokkrar athugasemdir sem hann telur lykilatriði til að skapa sátt um málið.

Grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Sjálfbærni opinberra fjármála er eitt helsta markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar skv. 4. og 5. gr. frumvarpsins. Í því á m.a. að felast að tryggt sé að hið opinbera geti ávallt staðið undir skuldbindingum sínum að uppfylltum öllum skilyrðum sjálfbærrar þróunar. Í skilgreiningu frumvarpsins á sjálfbærni er hins vegar einungis horft til efnahagslegra þátta en í alþjóðlegum skilgreiningum er einnig horft til félagslegra og umhverfislegra þátta og telur minni hlutinn að laga þurfi frumvarpið að þeirri alþjóðlega viðurkenndu skilgreiningu. Þessu er meiri hlutinn ósammála og ætlar einungis að skýra frá afstöðu sinni í nefndaráliti sem ekki hefur þann sess sem lagatexti hefur.

Minni hlutinn vill að tryggt verði að byggt sé á samþættingu þessara þriggja þátta við ákvarðanatöku um leið og vísað er til þess að hver kynslóð lifi ekki á kostnað annarra kyn
slóða. Því leggur minni hlutinn til breytingu þess efnis.

Skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Í 7. gr. frumvarpsins kemur fram að markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um af
komu og efnahag hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, skv. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. skuli samræmast eftirfarandi skilyrðum:

1.	Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu.

2.	Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frá
dregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

3.	Ef skuldahlutfall skv. 2. tölul. er hærra en 30% skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% (1/20) á hverju ári.

Að mati minni hlutans eru þessi skilyrði ekki ásættanleg þar sem svigrúmi við beitingu ríkisfjármálanna til skynsamlegrar hagstjórnar og sveiflujöfnunar eru settar of þröngar skorður. Minni hlutinn telur að þá sé betri kostur að fella 7. gr. frumvarpsins brott en setja þess í stað ákvæði um að hver ríkisstjórn skuli í upphafi starfstíma síns setja fram markmið í sömu efnum í ríkisfjármálaáætlun.

Fram hefur komið hjá gestum nefndarinnar að tengja ætti hallaviðmiðun við sveifluleið
réttan halla þar sem það að tengja hallareglu við ósveifluleiðréttan halla geti gert ríkissjóð að sveifluvaka. Þá liggur fyrir að 30% viðmiðið byggist ekki á alþjóðlegum viðmiðum en benda má á að Maastricht-skilyrðin gera ráð fyrir 60%. Skuldahlutfallsreglan 30% kann að vera of þröng og of ósveigjanleg enda enginn rökstuðningur fyrir henni. Þá hefur verið bent á að frá sjónarhóli velferðarhámörkunar fyrir samfélagið væri rétt að láta skuldahlutfalla
viðmiðið ráðast af horfum um vaxtakjör hins opinbera til millilangs tíma.

Einnig hefur verið bent á að krafan um hallalaust fimm ára tímabil geti hindrað virka efna
hagsstjórn og sé engin trygging fyrir jafnvægi og geti jafnvel verið til hindrunar því að jafn
vægi náist. Á samdráttarskeiði geti reglan hindrað virka beitingu ríkisfjármála til að örva atvinnulíf. Fimm ára viðmið sé of stuttur tími þar sem hagsveiflan geti verið mun lengri og samdráttarskeið kunni enn að vera til staðar þótt fjármálareglan krefjist aðhaldsaðgerða sem gangi gegn ríkjandi ástandi og auki því samdráttinn. Þá sé árlegt hallamark 2,5% órökstutt. Í heild hefur verið bent á að fjármálareglur frumvarpsins leggi ekkert til við stjórn efnahags
mála á þenslutíma eða í aðdraganda ójafnvægis en geti verið til óþurftar við að vinna á afleið
ingum á samdráttartíma sem fylgi í kjölfarið.

Endurskoðun fjármálastefnu.

Til bóta er breyting sem meiri hlutinn leggur til um að við endurskoðun fjármálastefnu verði heimilt að víkja frá skilyrðum 7. gr. í allt að þrjú ár í stað tveggja. Hins vegar var ekki fallist á sjónarmið minni hlutans um að krefjandi félagslegar og umhverfislegar aðstæður skyldu teljast til aðstæðna sem virkjað gætu beitingu greinarinnar til viðbótar því þegar grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár og annarra aðstæðna.

Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni.

Samkvæmt 40. grein frumvarpsins er ríkisaðilum í A-hluta heimilt, án atbeina ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra, að gera samninga til fimm ára um afmörkuð rekstrarverkefni fyrir allt að 25% af árlegri fjárveitingu til ríkisaðila eða veltu þeirra ríkisaðila sem fjármagnaðir eru með eigin tekjum.

Minni hlutinn telur að miða eigi við upphaflega tillögu um 10% af árlegri fjárveitingu auk þess sem afla beri samþykkis viðkomandi fagráðherra.

Fjármálaráð.

Gert er ráð fyrir þriggja manna fjármálaráði sem á að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi þeim grunngildum sem nefnd eru í 6. og 7. gr. Minni hlutinn telur að ganga hefði mátt lengra með því að setja auk þess á stofn óháða þjóðhagsstofnun sem gæti skipt mjög miklu fyrir góða hagstjórn.

Niðurlag.

Minni hlutinn telur mörg atriði í frumvarpinu til bóta fyrir almenna stjórn ríkisfjármála en til að samstaða hefði náðst í nefndinni hefðu að mati minni hlutans þurft að koma inn ákveðnari og afdráttarlausari ákvæði um sjálfbæra þróun auk annarra atriða sem gerð hefur verið grein fyrir.

Minni hlutinn leggur til að úr þessu verði bætt með breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 24. nóvember 2015.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.