145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 1123 — 482. mál.

Svar

félags- og húsnæðismálaráðherra við fyrirspurn frá Rósu Björk Brynjólfsdóttur
um reglur um starfsemi fasteignafélaga.

Fyrirspurnin hljóðar svo:

Telur ráðherra að þörf sé á að setja reglur um starfsemi fasteignafélaga á frjálsum mark
aði umfram það sem nú er með tilliti til samkeppnissjónarmiða og jafnvægis á fasteigna- og leigumarkaði?

Ekki hafa verið sett sérlög um starfsemi fasteignafélaga heldur gilda ákvæði ýmissa laga þar um. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að hugtakið fasteignafélög" hefur ekki verið skilgreint í lögum en ætla má að fyrirspurnin lúti einkum að starfsemi leigufélaga annars vegar og hins vegar félaga sem kaupa og selja fasteignir. Undir málefnasvið velferðarráðu
neytisins heyra húsaleigumál en mál er varða fasteignakaup og almenna lagaumgjörð um viðskiptalífið, þar á meðal samkeppnismál, heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðu
neytið. Verður sjónum því einkum beint að því regluverki sem gildir um leigufélög og leigu
markaðinn hér á landi.

Um starfsemi leigufélaga gilda húsaleigulög, nr. 36/1994, með síðari breytingum, en lögin gilda um samninga sem fjalla um afnot af húsi eða hluta af húsi gegn endurgjaldi, hvort sem um er að ræða íbúðarhúsnæði eða atvinnuhúsnæði eða hvort tveggja. Í lögunum er mælt fyrir um réttindi og skyldur leigjenda og leigusala en í því sambandi er þýðingarmikið að húsa
leigulög mæla fyrir um að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæla fyrir um nema ákvæði laganna hafi að geyma sérstök frávik þess efnis. Ákvæði laganna um atvinnuhúsnæði eru hins vegar frávíkj
anleg og gilda því aðeins um slíkt húsnæði að ekki sé á annan veg samið.

Þá hafa húsaleigulög að geyma sérstaka heimild til að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með samningi þegar íbúðarhúsnæði er leigt til ákveðinna hópa, svo sem námsmanna, aldraðra eða öryrkja, þar sem sérstakar aðstæður kalla á aðra skipan en lögin mæla fyrir um vegna sérstaks eðlis eða tilgangs starfseminnar. Umræddri undanþágu er ætlað að ná til aðila sem leigja ákveðnum hópum leigjenda íbúðarhúsnæði að tilteknum skilyrðum uppfylltum sem lúta að félagslegum aðstæðum viðkomandi leigjenda og hefur undanþágan því verið talin eiga við um leigusala sem eru lögaðilar sem ekki eru reknir í hagnaðarskyni og starfa í þágu velferðar. Flestir slíkir aðilar hafa nýtt sér heimildina að einhverju leyti, t.d. til að semja um styttri uppsagnarfresti en lögin gera ráð fyrir í tilvikum þegar leigjandi uppfyllir ekki lengur þau skilyrði sem sett eru fyrir leigu á íbúðarhúsnæði í eigu félaganna. Einnig eru dæmi þess að í slíkum tilvikum rifti leigufélög leigusamningi og veiti leigjanda 30 daga frest til að yfirgefa leiguhúsnæði. Enn fremur hafa félögin í einhverjum tilvikum áskilið sér rýmri rétt til aðgangs að leiguhúsnæði en leiðir af ákvæðum húsaleigulaga.

Í fyrirliggjandi frumvarpi ráðherra um breytingu á húsaleigulögum (399. mál, þskj. 545) er lagt til að framangreind heimild til að víkja frá ákvæðum húsaleigulaga með samningi þegar íbúðarhúsnæði er leigt til ákveðinna hópa verði þrengd verulega þar sem ekki þykir eðlilegt að heimild til að víkja frá annars ófrávíkjanlegum ákvæðum húsaleigulaga sé jafn opin og raunin er. Við mat á nauðsyn svo víðtækrar undanþágu var bæði litið til þess að hún gildir um leigusamninga milli lögaðila í atvinnurekstri annars vegar og einstaklinga hins vegar og að hún tekur til leigjenda á stórum hluta leigumarkaðarins hér á landi, eða um 43% markaðarins. Í ljósi þess hversu víðtæk undanþágan er þótti jafnframt ástæða til að huga almennt að nauðsyn húsaleigulaga en þau fela í sér mikilvæga neytendavernd þar sem lögun
um er ætlað að tryggja rétt leigjenda gagnvart leigusölum og þá ekki síst þeim sem eru lög
aðilar og leigja út íbúðarhúsnæði í atvinnuskyni. Varð niðurstaðan því sú að jafn víðtæk undanþága og nú er að finna í húsaleigulögum geti komið í veg fyrir að lögin nái markmiði sínu um að vernda rétt leigjenda og þá einkum þeirra hópa sem kunna að standa höllum fæti við samningagerð af því tagi sem lögin fjalla um. Í frumvarpinu er því lagt til að hin almenna undanþáguheimild verði þrengd verulega þannig að hún nái einungis til áfangaheimila. Með áfangaheimili er átt við dvalarheimili sem starfrækt er með það að markmiði að stuðla að endurhæfingu einstaklinga sem hafa að jafnaði dvalið á meðferðar- eða endurhæfingarstofnun eða í fangelsi. Sem dæmi um áfangaheimili má nefna dvalarheimili fyrir einstaklinga með geðfötlun og dvalarheimili fyrir einstaklinga sem lokið hafa áfengis- og/eða vímuefnameð
ferð eða vistun í fangelsi. Getur reynst nauðsynlegt að binda dvöl einstaklinga á slíkum dvalarheimilum tilteknum skilyrðum, svo sem þeim að þeir neyti ekki áfengis eða annarra vímuefna á meðan á dvölinni stendur. Uppfylli einstaklingur ekki skilyrðin getur verið óhjákvæmilegt að vísa honum burt af áfangaheimilinu með mjög stuttum fyrirvara. Helgast það m.a. af hagsmunum annarra sem þar dvelja. Hinn sérstaki tilgangur og starfsemi áfanga
heimila þykir því réttlæta að heimilt sé að víkja frá ákvæðum húsaleigulaga með samningi eftir því sem nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með starfseminni.

Samhliða framangreindri breytingu er jafnframt lagt til að leigusölum sem starfa í þágu velferðar og eru lögaðilar sem ekki eru reknir í hagnaðarskyni verði gert kleift að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með samningi en mikilvægt kann að vera að aðrar reglur gildi um tiltekin atriði en leiðir af húsaleigulögum til að slíkir aðilar geti starfað í samræmi við tilgang starfsemi sinnar. Er því lagt til að tilgreint verði sérstaklega í hvaða tilvikum öðrum lögaðilum en áfangaheimilum, sem ekki eru reknir í hagnaðarskyni, verði heimilt að semja um aðra tilhögun en leiðir af ákvæðum laganna um viðkomandi tilvik. Er m.a. lagt til að umræddum lögaðilum verði heimilt að gera það að skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis að leigjandi veiti þær upplýsingar sem eru nauðsynlegar til þess að meta hvort hann uppfylli lögmæt og málefnaleg skilyrði sem sett eru fyrir leigu íbúðarhúsnæðis hjá hlutaðeigandi leigusala. Þá er gert ráð fyrir að heimilt verði að takmarka forgangsrétt leigjanda til leigu á tilteknu íbúðarhúsnæði í eigu slíkra lögaðila í tilvikum er hann uppfyllir ekki lengur lögmæt og málefnaleg skilyrði leigusala fyrir leigu húsnæðisins og að heimilt verði að segja upp ótímabundnum leigusamningi með þriggja mánaða uppsagnarfresti þegar leigjandi uppfyllir ekki lengur umrædd skilyrði.

Framangreindum tillögum að breytingum á húsaleigulögum er þannig ætlað að tryggja betur lágmarksrétt leigjanda íbúðarhúsnæðis gagnvart leigusala sem er leigufélag, enda er það meginregla laganna að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæla fyrir um.

Í frumvarpinu eru enn fremur lagðar til breytingar á húsaleigulögum til að efla réttarúrræði aðila leigusamnings þegar upp kemur ágreiningur um gerð og/eða framkvæmd leigusamnings og auka þannig með ákveðnum hætti réttarvernd leigjenda og leigusala og eftirlit stjórnvalda með leigumarkaðnum. Samkvæmt gildandi húsaleigulögum geta aðilar leigusamnings leitað til kærunefndar húsamála komi upp ágreiningur um gerð og/eða framkvæmd leigusamnings og óskað eftir álitsgerð kærunefndarinnar um ágreiningsefnið. Slíkt álit kærunefndar húsa
mála um ágreining á grundvelli húsaleigulaga er þó einungis ráðgefandi en ekki bindandi fyrir aðila máls. Í frumvarpinu er aftur á móti lögð til sú breyting á húsaleigulögum að kæru
nefnd húsamála kveði upp bindandi úrskurði í málum sem lúta að ágreiningi um gerð og/eða framkvæmd leigusamnings og að úrskurðir nefndarinnar verði aðfararhæfir án undangengins dóms. Gert er ráð fyrir að málsaðilum verði heimilt að bera úrskurði nefndarinnar undir dóm
stóla innan átta vikna frá því að úrskurður var kveðinn upp og frestast þá réttaráhrif hans uns dómur fellur. Þykir mikilvægt að aðilar leigusamnings geti fengið leyst úr ágreiningi sín á milli á einfaldari og kostnaðarminni hátt en með málarekstri fyrir dómstólum, en áfram er gert ráð fyrir að kæra til kærunefndar húsamála verði aðilum að kostnaðarlausu. Í þessu sam
bandi liggur fyrir að þegar ágreiningur kemur upp um gerð og/eða framkvæmd leigusamnings er oft ekki um að ræða svo verulegar fjárhæðir að aðilar telji það svara kostnaði að fara í dómsmál enda þótt um mikilsverða hagsmuni geti verið að ræða. Með frumvarpinu eru því lagðar til breytingar á húsaleigulögum í því skyni að efla réttarúrræði aðila húsaleigusamn
ings þegar upp kemur ágreiningur um gerð og/eða framkvæmd leigusamnings sem og að koma á fót skilvirku eftirliti stjórnvalda með leigumarkaðnum. Með þessu móti má auka réttarvernd leigjenda og leigusala, þar á meðal þeirra sem leigja íbúðir af leigufélögum.

Rétt er að taka fram að húsaleigulög gilda ekki um samninga hótela, gistihúsa og sambæri
legra aðila við gesti sína. Þá gildi lögin ekki um skammtímaleigu húsnæðis, svo sem orlofs
heimilum, sumarhúsum, samkomuhúsum, íþróttasölum, herbergjum og geymsluhúsnæði, þegar leigugjald er miðað við viku, sólarhring eða skemmri tíma. Um slíka skammtímaleigu og samninga hótela, gistihúsa og sambærilegra aðila gilda lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, nr. 85/2007, með síðari breytingum, sem heyra undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið.

Um starfsemi leigufélaga í samkeppnislegu tilliti gilda samkeppnislög, en þau taka til hvers konar atvinnustarfsemi án tillits til þess hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum og hafa það að markmiði að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Í því skyni er sam
keppnislögum ætlað að vinna gegn óhæfilegum hindrunum og takmörkunum á frelsi í atvinnurekstri, skaðlegri fákeppni og samkeppnishömlum og auðvelda aðgang nýrra sam
keppnisaðila að markaðnum. Í ljósi þess að nú þegar eru í gildi reglur um starfsemi leigu
félaga í samkeppnislegu tilliti verður ekki séð að þörf sé á því að setja sérstakar reglur að þessu leyti umfram það sem nú er.

Að því er varðar jafnvægi á húsnæðismarkaði liggur fyrir að ríkisstjórn Íslands hefur í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og samtök aðila vinnumarkaðarins skuld
bundið sig til að skapa bætt skilyrði fyrir uppbyggingu á húsnæðismarkaði, sbr. yfirlýsingu ríkisstjórnar Íslands um húsnæðismál, dags. 28. maí 2015. Fram kemur í yfirlýsingunni að stuðlað verði að því að landsmenn hafi aukið val um búsetuform og búi við meira öryggi í húsnæðismálum í samræmi við þarfir hvers og eins, einkum tekjulágar fjölskyldur. Í því skyni að fjölga hagkvæmum og ódýrum leiguíbúðum er gert ráð fyrir að komið verði á fót stofnframlagakerfi til að styðja við leigufélög sem rekin eru án hagnaðarsjónarmiða og hefur ráðherra lagt fram frumvarp á Alþingi þess efnis (frumvarp til laga um almennar íbúðir, 435. mál, þskj. 643). Þar er lagt til að grunnur verði lagður að nýju félagslegu leiguíbúðakerfi með aðkomu leigufélaga, einkum almennra íbúðafélaga, þar sem lögð verði áhersla á að fjölga hagkvæmum og ódýrum íbúðum til að tryggja tekjulágum fjölskyldum leiguhúsnæði til lengri tíma. Félagslega leiguíbúðakerfið verður fjármagnað með stofnframlögum ríkis og sveitar
félaga og beinum vaxtaniðurgreiðslum ríkisins sem nema núvirt um 30% af stofnkostnaði. Slíkt framlag ríkis og sveitarfélaga ætti að jafnaði að leiða til þess að leiga einstaklings með lágar tekjur yrði ekki hærra hlutfall en 20–25% af tekjum. Í þessu sambandi er gert ráð fyrir að ráðist verði í átak um byggingu félagslegra leiguíbúða og er stefnt að því að byggja 2.300 íbúðir á árunum 2016–2019, þó að hámarki 600 íbúðir á ári.

Í þessu sambandi er einnig afar brýnt að lækka byggingarkostnað til að stuðla enn frekar að auknu framboði húsnæðis á viðráðanlegu verði. Í fyrrnefndri yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um húsnæðismál kemur fram að af hálfu hins opinbera verði á allan hátt greitt fyrir að unnt verði að taka upp sem hagkvæmastar aðferðir við byggingu íbúðarhúsnæðis í því skyni að lækka byggingarkostnað. Í því sambandi verði byggingarreglugerð, nr. 177/1992, með síðari breytingum, tekin til endurskoðunar sem og skipulagslög, nr. 123/2010, með síðari breyt
ingum. Við endurskoðun byggingarreglugerðar er gert ráð fyrir að tekinn verði upp nýr flokkur mannvirkja sem undanþeginn verði ákvæðum reglugerðarinnar um altæka hönnun. Þar verði einkum horft til smærri og ódýrari íbúða. Enn fremur er gert ráð fyrir að gjaldtaka sveitarfélaga vegna lóða og gatnagerðargjalda verði skoðuð með það fyrir augum að lækka byggingarkostnað. Í þessu sambandi hafa félags- og húsnæðismálaráðherra, iðnaðar- og viðskiptaráðherra og umhverfis- og auðlindaráðherra hrundið af stað verkefninu Vandað, hagkvæmt, hratt" sem hefur það meginmarkmið að skoða í víðu samhengi leiðir til að auka fjölbreytni og framboð á hagkvæmu húsnæði, ekki síst í þágu ungs fólks og tekjulágs fólks. Stofnaður hefur verið sérstakur samstarfsvettvangur fyrirtækja, stofnana, ráðuneyta og annarra aðila sem starfa á þessu sviði undir heitinu Byggingarvettvangur" sem falið hefur verið framangreint verkefni.

Enn fremur kemur fram í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um húsnæðismál að stefnt sé að sérstökum lagalegum ráðstöfunum fyrir fyrirtæki til að hvetja til langtímaleigusamninga og bæta þannig búsetuöryggi á almennum leigumarkaði. Í þessu sambandi má geta þess að með frumvarpi ráðherra til laga um breytingu á húsaleigulögum (399. mál, þskj. 545) hefur m.a. verið lögð til breyting á húsaleigulögum þess efnis að uppsagnarfrestur ótímabundins leigu
samnings verði lengdur úr 6 mánuðum í 12 mánuði þegar leigusali er leigufélag. Er þannig leitast við að auka húsnæðisöryggi leigjenda hjá leigufélögum.