146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 606 — 173. mál.

Svar

mennta- og menningarmálaráðherra við fyrirspurn frá Smára McCarthy
um framlagningu frumvarpa er varða upplýsinga- og tjáningarfrelsi.

Fyrirspurnin hljóðar svo:

1.	Hvenær hyggst ráðherra leggja fram eftirfarandi fjögur frumvörp sem kynnt voru í september 2016 í samræmi við viljayfirlýsingu Alþingis í þingsályktun nr. 23/138 um að Ísland skapaði sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýs
ingafrelsis:

a.	frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjarskipti og lögum um meðferð sakamála (afnám gagnageymdar),

b.	frumvarp til laga um breytingu á lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjón
ustu (takmörkun á ábyrgð hýsingaraðila),

c.	frumvarp til nýrra laga um ærumeiðingar,

d.	frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum (verndarandlag haturs
áróðurs)?

2.	Hvernig telur ráðherra að uppfyllt hafi verið sú ályktun Alþingis að Ísland skapi sér af
gerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis án framlagn
ingar framangreindra lagafrumvarpa?

Eins og fram kemur í fyrirspurninni var samþykkt 16. júní 2010 á 138. löggjafarþingi þingsályktun þess efnis að Ísland skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu um vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis (þingsályktun nr. 23/138). Í greinargerð með tillögunni var framtíðarsýn fyrir Ísland lýst sem framsæknum vettvangi fyrir skráningu og starfsemi alþjóðlegra fjölmiðla og útgáfufélaga, sprotafyrirtækja, mannréttindasamtaka og gagnaversfyrirtækja. Bent var á að með tilkomu internetsins væri hægt að þjóna lesendum hvar sem er í heiminum, óháð útgáfustað fjölmiðils. Ákvörðun um útgáfustað netútgáfu fjölmiðils væri t.d. tekin á grund
velli fjarskiptaleiða, rekstrarkostnaðar við vélbúnað og lagaumhverfis um ábyrgð og verndun fjölmiðla.

Með samræmdri stefnu um hið síðastnefnda væri unnt að tryggja málfrelsi rannsóknar
blaðamanna og útgefenda pólitísks efnis. Vísað var til þekktra fordæma í löggjöf annarra ríkja um vernd gegn erlendum meiðyrðadómum og verndun heimildarmanna. Því er haldið fram að hagstæð löggjöf mundi laða hingað til lands ýmsa fjölmiðla og mannréttindasamtök, sem ættu undir högg að sækja í heimalöndum sínum, þar sem þeim væri stöðug hætta búin af málsóknum og þöggunartilraunum aðila sem teldu sér ógnað af opinberri umfjöllun. Lög
bann á fréttaflutning Ríkisútvarpsins að kröfu skilanefndar Kaupþings banka um umfjöllun um lánabók bankans var nefnt sem dæmi um tilraun til þöggunar opinberrar umræðu. Vísað var til þess að vegna fjölmiðlalöggjafar í Svíþjóð hefðu fréttaveitur og mannréttindasamtök flutt rafrænt aðsetur sitt þangað. Á það var bent að forysta Íslands á þessu sviði gæti vakið athygli á alþjóðavettvangi og áunnið landinu virðingu meðal alþjóðasamfélagsins.

Mennta- og menningarmálaráðherra var falið að vinna að framgangi þingsályktunarinnar en rétt er að geta þess að framkvæmd verkefnisins hjá ráðuneytinu tafðist þar sem engin fjár
veiting fylgdi með þingsályktunni þegar hún var samþykkt. Það var ekki fyrr en í byrjun árs 2011 að þáverandi ríkisstjórn lagði til að veittar yrðu 8 millj. kr. til ráðuneytisins til að vinna nauðsynlega úttekt á íslensku lagaumhverfi og eftir atvikum löggjöf annarra ríkja á þessu sviði. Í lok árs 2011 samþykkti Alþingi að veita 8 millj. kr. til ráðuneytisins til vinnslu verk
efnisins. Var síðar veitt fjárheimild á fjárlögum, 6 millj. kr., sem ætluð var sem tímabundið framlag í tilefni af þingsályktuninni. Þessu til viðbótar var gert ráð fyrir að tveimur millj. kr. yrði varið til verkefnisins á árinu 2011.

Ráðherra skipaði stýrihóp 3. maí 2012 sem ætlað var að hafa forsögn um að leiða vinnu ráðuneytisins við greiningu og úttekt á lagaumhverfinu hér á landi og erlendis með tilliti til efnis þingsályktunarinnar og eftir atvikum undirbúa nauðsynlegar lagabreytingar eða nýja löggjöf, m.a. með því að líta til löggjafar annarra ríkja með það fyrir augum að sameina það besta til að skapa Íslandi sérstöðu á sviði tjáningar- og upplýsingafrelsis. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni sagði m.a.:

Upplýsingasamfélagið má sín lítils ef stöðugt er vegið að leiðum til að koma á framfæri upplýsingum sem viðurkennt er að almenningur eigi rétt á. Þótt sum lönd hafi lögfest fyrir
myndir á þessu sviði hefur ekkert ríki enn sameinað allt það besta til að skapa sér sérstöðu svo sem […] hér er kynnt. Ísland hefur því einstakt tækifæri til að taka forustu með því að búa til traustvekjandi lagaramma sem væri byggður á bestu löggjöf annarra ríkja."

Stýrihópinn skipuðu upphaflega:

Ása Ólafsdóttir, formaður, skipuð af mennta- og menningarmálaráðherra án tilnefningar.

Davíð Logi Sigurðsson, tilnefndur af utanríkisráðuneyti.

Elfa Ýr Gylfadóttir, tilnefnd af fjölmiðlanefnd.

Halla Gunnarsdóttir, tilnefnd af innanríkisráðuneyti.

Smári McCarthy, tilnefndur af IMMI, alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsinga
frelsi.

Tryggvi Björgvinsson, tilnefndur af mennta- og menningarmálaráðuneyti.

Starfsmaður stýrihópsins var Margrét Magnúsdóttir lögfræðingur í mennta- og menn
ingarmálaráðuneyti.

Þau atriði sem stýrihópnum var ætlað að taka til sérstakrar athugunar voru:

•	Vernd heimildarmanna; þ.e. hvort rétt væri að styrkja vernd heimildarmanna frekar en nú er í gildandi rétti.

•	Vernd afhjúpenda; þ.e. hvort rétt væri að styrkja vernd afhjúpenda (uppljóstrara), frekar en nú er í gildandi rétti og hvort til greina kæmi að breyta ákvæðum um þagnarskyldu í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sbr. lög nr. 45/1998 og 136. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

•	Samskiptavernd og vernd milliliða; þ.e. hvort rétt væri að styrkja vernd samskipta, með því að takmarka eða afnema rétt til vistunar samskipta þeirra hjá þriðja aðila, svo sem fjarskiptafyrirtækjum. Hvort endurskoða skyldi fjarskiptalög, nr. 81/2003, þá sérstaklega 3. mgr. 42. gr. laganna sem kveður á um varðveislu fjarskiptagagna í sex mánuði í þágu rannsóknar sakamála eða almannaöryggis.

•	Hvort rétt væri að afnema eða takmarka heimildir til lögbanns vegna væntanlegrar birt
ingar efnis í fjölmiðlum. Jafnframt hvort styrkja mætti rétt þeirra sem slík birting beind
ist að með öðrum hætti.

•	Málskostnaður í málum sem vörðuðu tjáningarfrelsi og jafnframt hvort rétt væri að setja reglur um opinbera réttaraðstoð vegna málskostnaðar sem hlýst af höfðun dómsmála sem varða tjáningarfrelsi eða hvort rétt væri að breyta réttarfarsreglum um þetta efni sérstak
lega.

•	Takmörkun á fullnustu erlendra dómsúrlausna í meiðyrðamálum og hvort rétt væri að breyta réttarfarsreglum í því skyni að takmarka fullnustu slíkra dómsúrlausna hér á landi. Hér þyrfti að líta til skuldbindinga Íslands vegna EES-samningsins og Lúganó-
samningsins.

•	Vernd gagnagrunna og safna, og hvort rétt væri að skilgreina hugtakið útgáfudag" nánar þegar um er að ræða efni sem gert væri almenningi aðgengilegt í rafrænu gagna
safni vegna tímafresta til höfðunar meiðyrðamála. Jafnframt hvort rétt væri að setja há
mark fyrir greiðslu skaðabóta í slíkum málum.

•	Upplýsingaréttur og hvort rétt væri að mæla fyrir um frekari rétt almennings til aðgengis að upplýsingum og skjölum sem stöfuðu frá opinberum aðilum.

•	Rafræn staðfesta; þ.e. hvort rétt væri að tekin yrði upp rafræn staðfesta félaga hér á landi fyrir fjölmiðla og samtök sem að öðru leyti hefðu starfsemi sína annars staðar. Jafnframt hvort þyrfti að huga að reglum um lögsögu yfir fjölmiðlaþjónustuveitendum sem miðl
uðu myndefni frá jarðstöð eða gervitungli undir íslenskri lögsögu.

•	Annað það sem talið er styrkja tjáningarfrelsi, málfrelsi, upplýsingamiðlun og útgáfu
frelsi hér á landi.

Gert var ráð fyrir að stýrihópurinn skilaði tillögum sínum í formi greinargerðar um helstu álitaefni og stefnumörkun fyrir efnisþætti nauðsynlegra lagabreytinga í maí 2013. Í bréfi formanns stýrihópsins til ráðherra 22. maí 2013 var upplýst að stýrihópnum mundi ekki reynast unnt að standa við framangreind tímamörk. Kæmi þá bæði til að verkefni stýrihópsins hefðu reynst talsvert umfangsmeira en gert hefði verið ráð fyrir og m.a. kallað á viðamikla gagnaöflun og nokkra rannsóknarvinnu.

Á fundi sem stýrihópurinn átti með fyrrverandi ráðherra 2. júlí 2013 var farið yfir starf stýrihópsins og efni þingsályktunarinnar. Í kjölfar fundarins var haldinn samráðsfundur 27. ágúst 2013 að frumkvæði ráðherra með fulltrúum innanríksráðuneytis og forsætisráðuneytis um framhald verkefnisins og tilnefningu nýs fulltrúa beggja ráðuneyta í stýrihópinn. Til þess að tryggja góða samvinnu og sjá til þess að tillögum stýrihópsins yrði komið í réttan farveg innan Stjórnarráðsins ákvað ráðherra jafnframt að óskað yrði eftir tilnefningu í stýrihópinn frá forsætisráðuneyti sem hafði áður ekki átt fulltrúa í hópnum.

Hinn 18. október 2013 voru send út bréf til forsætisráðuneytis, innanríkisráðuneytis, IMMI-stofnunarinnar og fjölmiðlanefndar þar sem óskað var eftir tilnefningu nýs fulltrúa í stýrihóp um framkvæmd þingsályktunar. Eftir að tilnefningar bárust ráðuneytinu voru send út skipunarbréf 10. janúar 2014 þar sem eftirtaldir voru skipaðir í stýrihópinn:

Hörður Helgi Helgason hdl. (formaður).

Elfa Ýr Gylfadóttir, tilnefnd af fjölmiðlanefnd.

Páll Þórhallsson, tilnefndur af forsætisráðuneyti.

Aðalheiður Ámundadóttir (til febrúar 2016), tilnefnd af IMMI, alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi.

Þröstur Þór Gylfason (frá febrúar 2016), tilnefndur af IMMI, alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi.

Aðalheiður Þorsteinsdóttir, tilnefnd af utanríkisráðuneyti.

Sigríður Hallgrímsdóttir, tilnefnd af mennta- og menningarmálaráðuneyti.

Þórdís Kolbrún Gylfadóttir, tilnefnd af innanríkisráðuneyti.

Starfsmaður stýrihópsins var Elísabet Pétursdóttir, lögfræðingur í mennta- og menn
ingarmálaráðuneyti.

Við skipun nýs stýrihóps lagði ráðherra áherslu á að unnið yrði eftir tiltekinni forgangs
röðun verkefna vegna umfangs verkefnisins og yrði sú forgangsröðun endurskoðuð innan sex mánaða frá skipun stýrihópsins. Eftirtalin verkefni voru sett í forgang:

•	Frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum (þagnarskylda opinberra starfs
manna).

•	Samskipti og samráð við forsætisráðuneyti vegna fyrirhugaðs frumvarps til laga um breytingu á stjórnsýslulögum.

•	Afnám refsingar vegna ærumeiðinga, þ.e. hvort afnema skuli refsingar vegna ærumeið
inga í XXV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og jafnframt hvort rétt sé að réttarúrræði vegna ærumeiðinga verði alfarið færð af sviði refsiréttar yfir á svið einka
réttar, eftir atvikum með nánari útfærslu á 26. gr. skaðabótalaga, nr. 50/1993.

•	Gerð skýrslu um kosti og galla á færum leiðum og gera grein fyrir þeirri meginútfærslu sem lögð verði til við endurskoðun XXV. kafla almennra hegningarlaga.

Verulega hægði á vinnslu þeirra verkefna sem kveðið var á um í þingsályktuninni í kjölfar þess að Alþingi ákvað lækkun fjárveitinga til ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands um 331 millj. kr. í fjárlögum fyrir árið 2014 miðað við upphaflegar forsendur í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2014. Ráðuneytin þurftu í kjölfarið að forgangsraða verkefnum, draga úr sumum verkefnum og hætta öðrum, auk þess sem sömu verkefnum var sinnt af færri starfsmönnum en áður.

Stýrihópurinn hafði forgöngu um samningu lagafrumvarps um breytingu á stjórnsýslulög
um, nr. 37/1993, (þagnarskylda) sem heyrir undir forsætisráðuneyti og hefur verið á þing
málaskrá ríkisstjórnar. Með því frumvarpi er leitast við að einfalda og samræma lagaákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna og skýra skyldur þeirra varðandi meðferð trúnaðar
upplýsinga.

Stýrihópurinn lauk störfum í júlí 2016 þar sem eftirfarandi drög að lagafrumvörpum voru afhent ráðuneytinu ásamt lokaskýrslu stýrihópsins:

1.	Frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjarskipti, nr. 81/2003, með síðari breyt
ingum og lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, með síðari breytingum (afnám gagnageymdar o.fl.).

2.	Frumvarp til laga um breytingu á lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu (takmörkuð ábyrgð hýsingaraðila).

3.	Frumvarp til laga um ærumeiðingar.

4.	Frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, ásamt síðari breytingum (verndarandlag ákvæðis um hatursáróður).

Mennta- og menningarmálaráðherra kynnti frumvarpsdrögin í ríkisstjórn á fundi 2. september 2016. Þá voru frumvarpsdrögin kynnt í opnu samráðsferli á samráðsgátt ráðuneyt
isins 9. september 2016 þar sem boðið var upp á að skila umsögnum um efni þeirra fyrir 30. september 2016. Tvær umsagnir bárust, ein umsögn frá Samtökum iðnaðarins við frumvarp til breytinga á lögum um fjarskipti og ein umsögn frá Sambandi tónskálda og textahöfunda – STEF við frumvarp um breytingar á lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu.

Þar sem frumvörpin falla öll utan málefnasviðs mennta- og menningarmálaráðuneytis skv. 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 1/2017, mun mennta- og menningarmálaráðherra afhenda frumvarpsdrögin ásamt um
sögnum til allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis. Það verður svo í valdi allsherjar- og menntamálanefndar að ákveða hvort nefndin beitir sér fyrir því að frumvörpin verði lögð fram á Alþingi og með hvaða hætti.