146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 759 — 233. mál.

Svar

fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Oddnýju G. Harðardóttur
um komugjald á flugfarþega.

1.	Hverjar hefðu tekjur ríkissjóðs orðið ef komugjald að upphæð 1.500 kr. hefði verið inn
heimt af hverjum flugfarþega sem kom til landsins á árunum 2015 og 2016 og hver hefði skiptingin orðið á milli íslenskra greiðenda og erlendra?

2.	Hverjar yrðu tekjur ríkissjóðs ef komugjald að upphæð 1.500 kr. yrði innheimt af hverjum flugfarþega sem kæmi hingað til lands árið 2017, miðað við áætlanir um fjölda flugfarþega, og hver yrði þá skiptingin á milli íslenskra greiðenda og erlendra?

Við áætlun tekna af komugjaldi á flugfarþega er stuðst við gögn Ferðamálastofu um brott
farir farþega um Keflavíkurflugvöll.1 Niðurstöðuna er að finna í eftirfarandi töflu þar sem fram koma áætlaðar tekjur ríkissjóðs af 1.500 kr. komugjaldi á hvern flugfarþega við komu til Íslands fyrir árin 2015–2017 og skiptingu þess milli íslenskra greiðenda og erlendra. Fjár
hæðir eiga aðeins við um millilandaflug til landsins og eru í milljónum króna.

Tekjur af komugjaldi á flugfarþega að upphæð 1.500 kr.

Þjóðerni	2015	2016	2017*
Erlendir	1.893	2.652	3.362
Íslendingar	675	804	845
Samtals	2.568	3.456	4.206
*Byggir á áætlun Isavia um fjölda farþega. Heimild: Ferðamálastofa og Isavia.

Miðað við fjölda flugfarþega árið 2015 hefðu tekjur af 1.500 kr. komugjaldi numið um 2.568 millj. kr. og Íslendingar hefðu greitt um 26% af gjaldinu, eða 675 millj. kr. Komugjald hefði numið 3.456 millj. kr. árið 2016 og þar af 23% verið greidd af Íslendingum eða 804 millj. kr. Miðað við áætlanir Isavia um farþegafjölda yfirstandandi árs yrðu tekjur af komu
gjaldi um 4.206 millj. kr. og 20% greidd af Íslendingum, 845 millj. kr.

3.	Ef komugjald yrði innheimt af flugfarþegum sem koma hingað til lands þyrfti þá að inn
heimta sambærilegt gjald af farþegum í innanlandsflugi og ef svo er, hvaða reglur gilda þar um?

Hér er annars vegar spurt hvort innheimta þyrfti komugjald af farþegum í innanlandsflugi ef tekin væri ákvörðun um að leggja komugjald á flugfarþega og hins vegar um reglur sem eigi við ef svarið við fyrri þætti spurningarinnar reynist jákvætt. Rétt er að taka fram að svar
ið við fyrri hlutanum er ekki einhlítt heldur ræðst það af því hvaða leið yrði farin við laga
setninguna ef ákveðið yrði að innheimta komugjald sem og útfærslu gjaldsins. Í því sambandi skiptir máli hvort um yrði að ræða skattlagningu eða þjónustugjald sem standa ætti undir veittri þjónustu hverju sinni. Þá skiptir máli hvort fyrirkomulagið yrði með þeim hætti að komugjöld væru innheimt í gegnum farseðla eða með öðrum hætti af farþegum. Ef gengið er út frá að um skattlagningu sé að ræða þarf að gæta með stjórnskipulegum hætti að því hvort skattlagningin samræmist ákvæðum stjórnarskrár og þá sérstaklega ákvæðum 2. gr., sbr. 1. málsl. 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sem lúta að sköttum. Þá ber löggjafanum m.a. að gæta þess að skattlagningin komi með jöfnum hætti niður á borgurunum, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt vakna spurningar um hvort mismunandi skattlagning komu
gjalda í millilandaflugi og innanlandsflugi samræmist alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Í því sambandi ber sérstaklega að nefna samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-
samninginn), sem öðlaðist lagagildi á Íslandi við samþykkt laga nr. 2/1993, og alþjóðaflug
sáttmálann (e. Convention on International Civil Aviation) eða Chicago-sáttmálann sem gekk í gildi fyrir Ísland 20. apríl 1947, ásamt síðari breytingum og viðbótum. Í hvorugum framan
greindra þjóðréttarsamninga er kveðið á um bann við því að álagning komugjalda eða sam
bærilegra skatta sé hagað með mismunandi hætti eftir því hvort hún á sér stað í millilanda
flugi eða innanlandsflugi. Hins vegar hafa ýmsar takmarkanir verið leiddar af ákvæðum þeirra sem setja íslenskum stjórnvöldum þrengri skorður en ella þegar að þessum þáttum kemur.

Í 4. gr. EES-samningsins kemur fram að hvers konar mismunun á grundvelli ríkisfangs sé bönnuð á gildissviði samningsins nema annað leiði af einstökum ákvæðum hans. Í 36. gr. EES-samningsins er að finna meginregluna um frjáls þjónustuviðskipti. Hún kveður á um að innan ramma ákvæða samningsins skuli engin höft vera á frelsi ríkisborgara aðildarríkja EES til að veita þjónustu á yfirráðasvæði samningsaðila enda þótt þeir hafi staðfestu í öðru aðild
arríki ESB eða EFTA-ríki en sá sem þjónustan er ætluð. Í ljósi ákvæðisins er EES-ríkjunum ekki heimilt að hamla gegn því að þjónusta sé veitt yfir landamæri ríkjanna umfram það sem við á um þjónustu innan landamæra nema gildar réttlætingarástæður séu fyrir hendi. Þá ber að hafa í huga ríkisstyrkjareglur EES-samningsins. Í 1. mgr. 61. gr. hans kemur fram að til óheimilar ríkisaðstoðar í skilningi ákvæðisins teljist hvers kyns aðstoð af hálfu opinberra aðila sem felur í sér að tilteknum aðila er ívilnað umfram það sem almennt gerist. Skattíviln
anir teljast til ríkisaðstoðar í þessu sambandi. Í 2. og 3. mgr. 61. gr. er hins vegar kveðið á um aðstoð sem samrýmist eða getur talist samrýmanleg framkvæmd samningsins. Þá ber að nefna 2. mgr. 15. gr. Chicago-sáttmálans þar sem kveðið er á um að gjöld sem lögð eru á fyrir afnot erlends flugfélags frá samningsríki af flugvelli og mannvirkjum loftferðastjórnunar megi ekki vera hærri en sem nemur gjaldi sem lagt er á innlend flugfélög í innanlandsflugi. Hið sama gildir um erlend flugfélög frá samningsríki í millilandaflugi að breyttu breytanda.

Þess ber að geta að 12. desember 2003 í máli nr. E-1/03, Eftirlitsstofnun EFTA gegn Ís
landi, höfðaði Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) mál gegn Íslandi til viðurkenningar á því að til
tekin ákvæði laga nr. 31/1987, um flugmálaáætlun og fjáröflun til framkvæmda í flugmálum sem vörðuðu flugvallaskatta, fælu í sér brot á ákvæðum EES-samningsins um frelsi til að veita þjónustu. Í málinu var m.a. vísað til ákvæðis 36. gr. EES-samningsins af hálfu ESA. Ákvæði þágildandi laga nr. 31/1987 gerðu ráð fyrir því að flugvallarskattar frá Íslandi til ann
arra EES-ríkja bæru mun hærri skattprósentu en flugvallarskattar innan lands eða til Grænlands og Færeyja. Það var niðurstaða EFTA-dómstólsins að þessi mismunur fæli í sér takmörkun á frelsi til að veita flugþjónustu á EES-svæðinu í andstöðu við 36. gr. EES-samningsins og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 2408/92 frá 23. júlí 1992 um aðgang bandalagsflugfélaga að flugleiðum innan bandalagsins. Í málinu taldi EFTA-dómstóllinn að íslenska ríkinu hefði ekki tekist að réttlæta umrædda takmörkun út frá þeim málsástæðum sem Ísland hélt fram í máli þessu.

Af framangreindum ákvæðum EES-samningsins, Chicago-sáttmálans og dómi EFTA-
dómstólsins í máli nr. E-1/03 leiðir að möguleikar löggjafans til að ákveða að leggja mismun
andi komugjald á farþega í millilandaflugi og innanlandsflugi sæta verulegum takmörkunum ef þeir geta á annað borð talist vera til staðar.