146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 1146 — 597. mál.

Svar

félags- og jafnréttismálaráðherra við fyrirspurn frá
Jóni Þór Ólafssyni um kynjamismunun.

1.	Er stofnunum og opinberum fyrirtækjum heimilt að setja reglur um klæðaburð fólks, t.d. um að konur séu í kjól og karlar í jakkafötum eða að konur séu með huldar geirvörtur í sundi en karlar ekki? Samræmast slíkar reglur stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008?

Atvinnurekendum er heimilt að setja reglur, hvort sem þær eru skráðar eða óskráðar, um klæðaburð starfsfólks svo framarlega sem reglurnar fela ekki í sér brot á 65. gr. stjórnarskrár
innar og meginreglunni um jafna meðferð karla og kvenna á vinnumarkaði, sbr. lög nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla (hér á eftir nefnd jafnréttislög).

Lagaákvæði sem málið varða.

Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litar
háttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Kynjajafnréttið er síðan áréttað í 2. mgr. 65. gr. þar sem segir að konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.

Tilgangur og markmið jafnréttislaga eru skilgreind í 1. gr. laganna. Samkvæmt ákvæðinu er markmið laganna að … koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Allir einstaklingar skulu eiga jafna möguleika á að njóta eigin atorku og þroska hæfileika sína óháð kyni."

Þá er einnig skýrt kveðið á um það í 1. mgr. 18 gr. sömu laga að atvinnurekendur og stéttarfélög skuli vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði. Þá skuli atvinnurekendur sérstaklega vinna að því að jafna stöðu kynjanna innan fyrirtækis síns eða stofnunar.

Í 1. mgr. 24. gr. er kveðið á um að hvers kyns mismunun á grundvelli kyns, hvort heldur bein eða óbein, sé óheimil. Jafnframt segir að fyrirmæli um mismunun á grundvelli kyns telj
ist einnig mismunun samkvæmt lögunum sem og hvers konar óhagstæð meðferð einstaklings sem rekja megi til þess að hann hafi vísað á bug kynbundinni eða kynferðislegri áreitni eða hafi látið hana yfir sig ganga.

Í 1. tölul. 2. gr. jafnréttislaganna er bein mismunun skilgreind og óbein mismunun í 2. tölul. sömu greinar. Þessar skilgreiningar eiga sér fyrirmyndir í samningnum um afnám allrar mismununar gegn konum og gerðum Evrópusambandsins sem teknar hafa verið upp í samn
inginn um Evrópska efnahagssvæðið.

Bein mismunun er þegar einstaklingur fær óhagstæðari meðferð en annar einstaklingur af gagnstæðu kyni fær, hefur fengið eða mundi fá við sambærilegar aðstæður.

Óbein mismunun er þegar að því er virðist hlutlaust skilyrði, viðmið eða ráðstöfun kæmi verr við einstakling af öðru kyninu borið saman við einstaklinga af hinu kyninu nema slíkt sé unnt að réttlæta á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði og aðferðirnar til að ná þessu markmiði séu viðeigandi og nauðsynlegar.

Þetta þýðir að við mat á því hvort mismunu hafi átt sér stað eða ekki er áhersla lögð á samanburð við annan einstakling við sambærilegar aðstæður. Einstaklingar við sambærilegar aðstæður eiga ávallt að hljóta sambærilega meðferð nema unnt sé að réttlæta meðferðina á málefnalegan hátt með lögmætu markmiði. Mismunandi meðferð á grundvelli kyns kann því að vera réttlætanleg samkvæmt jafnréttislögunum við vissar aðstæður, þ.e. ef hún er réttlæt
anleg á grundvelli lögmætra markmiða og aðferðirnar til að ná því markmiði eru viðeigandi og nauðsynlegar. Hvert tilvik þarf því að meta fyrir sig og er það hlutverk kærunefndar jafnréttismála að meta það hvort jafnréttislög hafi verið brotin sem og dómstóla, enda meta þeir hvort lög og afleiddar reglur af þeim varða við brot á stjórnarskrá eða jafnréttislögum.

Reglur um klæðaburð starfsfólks á vinnustöðum.

Sterk hefð og venjur um klæðaburð starfsmanna ríkir á mörgum vinnustöðum. Algengt er að um sé að ræða óskráðar reglur um að klæðnaður starfsfólks skuli vera snyrtilegur og innan velsæmismarka og oftsinnis er um að ræða skyldu starfsfólks til að klæðast sérstökum bún
ingum eða hlífðarbúnaði. Reglur sem atvinnurekendur setja um klæðaburð starfsfólks mega hins vegar ekki fela í sér mismunun á grundvelli kyns, hvort sem hún er bein eða óbein, sbr. það sem að framan greinir. Að þessu sögðu þá er um að ræða réttarsvið sem enn er ómótað hér á landi og enn hefur ekki reynt á lögmæti slíkra reglna fyrir kærunefnd jafnréttismála eða fyrir dómstólum.

Reglur um klæðaburð sundlaugargesta.

Þingmaður spyr jafnframt hvort heimild sé til þess að setja reglur sem skylda konur að hylja geirvörtur sínar í sundi.

Hér er einnig um ómótað réttarsvið að ræða sem ekki hefur reynt á fyrir kærunefnd jafn
réttismála eða fyrir dómstólum. Í gildi eru almennar reglur í sundlaugum.1 Ekki er sérstaklega fjallað um klæðaburð sundlaugargesta í reglunum en við það miðað að allir sundlaugargestir þurfi að klæðast viðurkenndum sundfatnaði. Þessi regla á sér óbeint stoð í viðmiðunum og handbókum Umhverfisstofnunar2 og markmiðum reglugerðar um hollustuhætti sund- og bað
staða nr. 814/2010,3 án þess þó að hennar sé sértaklega getið þar. Óheimilt er að fara í sund
laugar í nærfatnaði, íþróttafötum eða annars konar fatnaði sem hentar illa til sundiðkunar. Þær reglur sem í gildi eru og er framfylgt gagnvart sundlaugargestum hafa skírskotun til reglna um hollustuhætti og almennan þrifnað. Reglurnar eru málefnalegar og gilda jafnt um alla sundlaugargesti.

Ekkert ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, eða lögreglulaga, nr. 90/1996, bannar beint nekt á almannafæri. Í 209. gr. hegningarlaganna er aftur á móti að finna bann við því að særa blygðunarkennd manna með lostugu athæfi og í lögreglusamþykktum margra sveitar
félaga er að finna ákvæði sem fela í sér bann við ósæmilegri háttsemi eða hegðun og getur nekt á almannafæri fallið þar undir. Það verður að teljast ólíklegt að kona sem kýs að vera berbrjósta í sundi félli undir þessi ákvæði.

Ólíklegt verður að teljast að lagalegur grundvöllur sé fyrir því að sveitarfélög setji sund
laugargestum skorður varðandi klæðaburð eftir kyni. Ekki verður séð að slíkar reglur væri unnt að réttlæta á málefnalegan hátt og leiða má að því líkur að slíkar reglur feli í sér mis
munun á grundvelli kyns sbr. 1. mgr. 24. gr. jafnréttislaga og væru í andstöðu við jafnræðis
reglu Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. 65. gr. laga nr. 33/1944.

2.	Er eitthvert eftirlit með því hvort stofnanir og fyrirtæki mismuni fólki eftir kyni? Ef svo er, er eftirlitið bundið við ákveðna þætti?

Með lögum nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, er eftirlit með lög
unum falið Jafnréttisstofu og kærunefnd jafnréttismála. Samkvæmt 3. gr. jafnréttislaga fer ráðherra með framkvæmd laganna nema annars sé sérstaklega getið og Jafnréttisstofa, sem er sérstök stofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra, annast stjórnsýslu á því sviði sem lög
in taka til. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laganna er eitt af þeim verkefnum sem Jafnréttisstofa annast er að hafa eftirlit með framkvæmd jafnréttislaga. Skv. 5. mgr. 4. gr. laganna skal Jafn
réttisstofa kanna hvort ástæða sé til að óska eftir því að kærunefnd jafnréttismála taki mál til meðferðar, hafi stofan rökstuddan grun um að stofnun, fyrirtæki eða félagasamtök hafi brotið gegn jafnréttislögum. Hlutaðeigandi stofnun, fyrirtæki eða félagasamtökum er þá skylt að láta Jafnréttisstofu í té upplýsingar og gögn sem hún telur nauðsynleg til að upplýsa um máls
atvik. Verði viðkomandi aðilar ekki við þessari beiðni Jafnréttisstofu innan hæfilegs frests getur hún ákveðið að þeir greiði dagsektir þar til upplýsingar og gögn hafa verið látin í té.4 Sé það svo mat Jafnréttisstofu að umræddar upplýsingar og gögn renni frekari stoðum undir að brotið hafi verið gegn ákvæðum laganna skal hún óska eftir því að kærunefnd jafnrétt
ismála taki málið til meðferðar og jafnframt tilkynna hlutaðeigandi stofnun, fyrirtæki eða félagasamtökum skriflega um þá ákvörðun sína. Samkvæmt 6. mgr. 4. gr. laganna skal Jafn
réttisstofa að beiðni kæranda fylgja því eftir að úrskurðum kærunefndar jafnréttismála sé framfylgt eftir því sem við getur átt. Þegar sá sem úrskurður kærunefndar beinist að fer ekki að úrskurðinum getur Jafnréttisstofa beint þeim fyrirmælum til viðkomandi að gripið verði til viðunandi úrbóta til samræmis við úrskurðinn innan hæfilegs frests. Verði sá sem úrskurð
ur beinist að ekki við fyrirmælum Jafnréttisstofu getur Jafnréttisstofa ákveðið að viðkomandi greiði dagsektir þar til farið verður að fyrirmælunum.5

Eftirlit kærunefndar jafnréttismála.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. jafnréttislaga er það verkefni kærunefndar jafnréttismála að taka erindi til meðferðar og kveða upp skriflegan úrskurð um hvort ákvæði jafnréttislaga hafi verið brotin. Niðurstöður kærunefndar sæta ekki kæru til æðra stjórnvalds. Í 3. mgr. 5. gr. laganna er kveðið á um að þegar um er að ræða mál sem ætla má að geti haft stefnumarkandi áhrif á vinnumarkaðinn í heild skal nefndin leita umsagnar frá heildarsamtökum launafólks og atvinnurekenda áður en úrskurður er kveðinn upp. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laganna fela úrskurðir kærunefndar jafnréttismála í sér bindandi niðurstöðu fyrir málsaðila um hvort brotið hafi verið gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Úrskurðarorð nefndarinnar hafa hins vegar eingöngu falið í sér niðurstöðu um það hvort ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla hafi verið brotin eður ei, enda er það skilgreint hlutverk nefndarinnar að lögum. Málsaðilum er heimilt að bera úrskurði nefndarinnar undir dómstóla. Dómstólar eiga almennt úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana, sbr. megin
reglu 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Verður því að ætla að dómstólar hafi heimild að uppfylltum ákveðnum réttarfarsskilyrðum til að skera úr ágreiningi um hvort kærunefnd jafnréttismála hafi byggt úrskurð á ákvæðum laga sem og málefnalegum sjónar
miðum.

Þættir sem eftirlitið er bundið við.

Lög nr. 10/2008 gilda um jafna meðferð einstaklinga óháð kyni. Sum ákvæðin taka sér
staklega til vinnumarkaðarins6 og önnur til samfélagsins alls.7 Eftirlit Jafnréttisstofu og kæru
nefndar jafnréttismála er bundið við ákvæði jafnréttislaganna. Jafnframt þarf að taka tillit til stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og þeirra réttarheimilda sem geta haft þýðingu í því tilviki sem um ræðir hverju sinni.

3.	Eru viðurlög við því að stofnanir og fyrirtæki mismuni fólki eftir kyni? Ef svo er, hver eru þau og hvers konar brot þarf til?

Hingað til hafa úrskurðir kærunefndar jafnréttismála eingöngu falið í sér niðurstöðu um það hvort ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla hafi verið brotin eður ei, enda er það skilgreint hlutverk nefndarinnar að lögum. Með jafnréttislögunum frá 2008 urðu úrskurðir kærunefndar jafnréttismála bindandi fyrir málsaðila í stað álita áður. Var með þeirri tilhögun verið að leitast við að veita niðurstöðum nefndarinnar meira vægi en áður var gert og framkvæmd þessara mála þar með færð nær því sem tíðkaðist hjá öðrum norrænum ríkjum. Nú er komið að því að kanna hvort ganga skuli lengra og kanna hvort ástæða sé til að skilgreina viðbrögð eða viðurlög við úrskurðum kærunefndar jafnréttismála. Því verður það eitt af þeim atriðum sem farið verður yfir í þeirri endurskoðunarvinnu á jafnréttislögun
um sem framundan er. Farið verður yfir hvort fela skuli kærunefndinni aukið vald til að hrinda úrskurðum sínum í framkvæmd og hvaða leiðir séu best til þess fallnar. Lögð verður áhersla á að kanna það hvaða leiðir hinar Norðurlandaþjóðirnar og önnur ríki sem Ísland ber sig saman við hafa farið til að hrinda úrskurðum kærunefnda sinna í framkvæmd ef þau gera það á annað borð, en í sumum tilfellum er einungis um leiðbeinandi álit að ræða.

4.	Telur ráðherra reglur Alþingis um klæðaburð þingmanna, þar sem körlum er skylt að vera í jakka en konur eiga að vera snyrtilega klæddar", standast lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008?

Vísað er til svars við 1. tölul. fyrirspurnarinnar um reglur um klæðaburð á vinnustöðum. Þeir sem telja að réttur á þeim hafi verið brotinn hvað þetta varðar eiga þess kost að leita til kærunefndar jafnréttismála sem fjallar um málið og kveður upp úrskurð. Ekki hefur reynt á þetta álitaefni þar fram til þessa.