148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 930 — 49. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2016.

Frá fjárlaganefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið á þremur fundum frá því að því var vísað til hennar 23. janúar sl. Nefndin fékk á sinn fund fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins, þá Kristin Hjört Jónasson, Viðar Helgason og Lúðvík Guðjónsson, til þess að fara yfir frumvarpið og svara spurningum nefndarmanna.

Tilgangur frumvarpsins er að leita staðfestingar Alþingis á ríkisreikningi ársins 2016. Tilgangur lokafjárlaga er að kveða á um ráðstöfun fjárheimilda í árslok, þ.e. hvort ársloka
stöður skuli falla niður eða flytjast til næsta árs.

Frumvarp til lokafjárlaga er nú lagt fram í síðasta sinn. Með lögum nr. 123/2015, um opin
ber fjármál, voru gerðar margvíslegar breytingar á fyrirkomulagi ríkisfjármála sem gilda frá og með árinu 2017. Þar má nefna að frumvarp sem lagt verður fram til samþykktar á ríkis
reikningi tekur við af frumvarpi til lokafjárlaga.

Uppbygging frumvarpsins.

Uppbygging frumvarpsins er hefðbundin og felur í sér tvær lagagreinar auk gildistökugreinar. Að vanda fylgja tvö fylgiskjöl með frumvarpinu. Það fyrra er yfirlit um breytingar á fjárheimildum ársins 2017 vegna flutnings á árslokastöðu 2016. Hið síðara er yfirlit um uppruna fjárheimilda, reikningsfærð gjöld og tekjur og stöðu í árslok 2016.

Heildarfjárhæðir, í milljónum króna, á rekstrargrunni koma fram í eftirfarandi töflu.

Flutt frá árinu 2015	16.843,9
Fjárlög 2016	695.071,2
Fjáraukalög 2016	141.648,5
Lokafjárlög 2016	1.251,4
Heimildir samtals	854.815,0
Heildargjöld að frádregnum sértekjum	868.455,2
Staða í árslok 2016	-13.640,2

Eins og fram kemur í töflunni er í 1. gr. frumvarpsins gerð tillaga um að gjaldaheimildir hækki um 1.251,4 millj. kr. vegna þess að innheimta markaðra tekna og annarra rekstrartekna stofnana reyndist hærri en áætlað var í fjárlögum. Almennt gildir að mismunur á endanlegum álögðum tekjum og áætluðum tekjum fjárlaga leiði til jafnmikillar breytingar á fjárheimildum viðkomandi fjárlagaliðar. Með því móti eru viðkomandi ríkisaðilar jafnsettir og áður, þ.e. þeir hvorki njóta góðs af né tapa fjármunum á því að tekjur samkvæmt ríkisreikningi reynist ýmist hærri eða lægri en gert var ráð fyrir í fjárlögum.

Í 2. gr. er gerð tillaga um niðurfellingar á árslokastöðu, þ.e. afgangur eða halli fellur niður í árslok í stað þess að færast til næsta árs sem nú er meginregla um stöðu fjárheimilda. Í töflunni kemur fram að staðan í heild er neikvæð um 13.640,2 millj. kr. í árslok en frávik eru í báðar áttir. Afgangsheimildir nema samtals 40.346,3 millj. kr. en umframgjöld eru 53.983,8 millj. kr. Af einstökum afgangsheimildum munar mest um 7.907,8 millj. kr. á liðnum 09-721 Fjármagnstekjuskattur, 5.842,5 millj. kr. á liðnum 09-989 Ófyrirséð útgjöld, 1.969,9 millj. kr. á liðnum 06-651 Vegagerðin, 1.311,3 millj. kr. á liðnum 14-381 Ofanflóðasjóður og loks 1.307,2 millj. kr. á liðnum 08-376 Bygging sjúkrahúss á lóð Landspítalans. Af samtals 40.343,6 millj. kr. afgangsheimildum koma 18.338,7 millj. kr., eða 46%, fram á þessum fimm liðum. Í greinargerð frumvarpsins koma fram skýringar á nokkrum frávikum, svo sem vegna fjármagnstekjuskatts sem færist bæði til gjalda og tekna.

Umframgjöldin koma að langmestu leyti fram á tveimur liðum. Annars vegar 27.037,4 millj. kr. á liðnum 09-381 Lífeyrisskuldbindingar, eftirlaun og hins vegar 21.107,1 millj. kr. á liðnum 09-979 Niðurfærsla eignarhluta og hlutafjár. Samtals koma 89% umframgjalda fram á þessum tveimur liðum. Fjárheimildir vegna lífeyrisskuldbindinga byggjast á áætlun um breytingu skuldbindinga en gjöldin ráðast af niðurstöðu tryggingafræðilegra útreikninga og árið 2016 var mjög mikill munur milli áætlunar og niðurstöðu. Útgjöld vegna niðurfærslu eignarhluta og hlutafjár skýrist að mestu leyti af 20,5 milljarða kr. niðurfærslu á bókfærðu virði stofnfjár Seðlabanka Íslands vegna taprekstrar bankans á árinu. Því til viðbótar var eignarhlutur ríkisins í nokkrum félögum færður niður á árinu til samræmis við eiginfjárstöðu þeirra í árslok 2016.

Í greinargerð frumvarpsins koma fram vinnureglur fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tengslum við ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok. Þar kemur m.a. fram að staða í árslok er almennt felld niður á lög- og samningsbundnum liðum, t.d. vegna tilfærsluliða almanna
trygginga þar sem útgjöldin ráðast fremur af lögbundnum ákvæðum en fjármálastjórn í starf
semi eða verkefnum sem lúta ábyrgð tiltekinna stjórnsýsluaðila og hægt er að stýra án breyt
inga á viðkomandi lögum. Reglan er engu að síður sú að stöður á rekstrar-, viðhalds- og stofnkostnaðarliðum færist á milli ára, sérstaklega frá og með gildistöku laga um opinber fjármál. Flutningur stöðu á sem flestum liðum ætti að leiða til bættrar áætlanagerðar þar sem ekki er hægt að komast undan því að bregðast við frávikum í árslok.

Umfang flutnings heimilda milli ára.

Gert er ráð fyrir að 33.495,3 millj. kr. gjöld umfram heimildir verði felld niður í árslok og að 19.855,1 millj. kr. jákvæð staða verði flutt til ársins 2017. Er það heldur hærri fjárhæð en árið áður þegar að 16,8 milljarða kr. jákvæð staða var flutt milli ára. Mismunurinn skýrist ekki hvað síst af bættri stöðu Vegagerðarinnar sem var neikvæð um 234 millj. kr. árið 2015 en jákvæð um 1.969,9 millj. kr. í árslok 2016.

Á undanförnum árum hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt umfang flutnings heimilda milli ára, bæði umframgjöld og jákvæða stöðu, og bent á að ekki sé eðlilegt að flytja sjálfkrafa neikvæða stöðu á milli ára ef ekki séu samhliða gerðar ráðstafanir til þess að færa útgjöldin að fjárheimildum. Fjárlaganefnd hefur oft tekið undir þessa gagnrýni. Á árunum fyrir banka
hrunið nam flutningum milli ára upp undir 5% af heildarfjárheimildum ársins en það dró verulega úr þeim þar til með þessu frumvarpi. Fluttar fjárheimildir nema um 2% af heildar
fjárheimildum ársins 2016.

Athuganir og ábendingar nefndarinnar.

Nefndin fór yfir árslokastöðu og tillögur um niðurfellingar heimilda. Leitað var skýringa á stöðum þar sem frávik voru veruleg. Spurningum var ýmist beint til fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins eða til einstakra ráðuneyta. Viðunandi skýringar fengust frá öllum ráðuneytum.

–	Misvægi milli einstakra viðfangsefna. Í allnokkrum tilfellum kemur fram misvægi á stöðu einstakra viðfangsefna hjá stofnunum þar sem er meira en eitt viðfangsefni. Þar eru sum viðfangsefni með mjög mikinn afgang en önnur í samsvarandi halla. Í lokafjárlögum ársins á undan var sérstaklega tekið á þessu með millifærslum milli viðfangsefna en engu að síður eru dæmi um þetta misvægi árið 2016. Nefndin beinir þeim tilmælum til ráðuneyta að huga sérstaklega að misræmi af þessu tagi og sjá til þess að það verði leiðrétt til frambúðar. Sérstaklega er þetta áberandi hjá heilbrigðisstofnunum á landsbyggðinni þar sem t.d. staðan á heilsugæslusviði er jákvæð um meira en 300 millj. kr. en á móti vegur halli á sjúkrasviði. Þetta er mikilvægt að leiðrétta ekki síst vegna þess að nú flokkast viðfangsefni heilbrigðis
stofnana undir mismunandi málaefnasvið og málaflokka. Nefndinni er kunnugt um að vel
ferðarráðuneytið hefur haft forgöngu um leiðréttingar í þessa veru innan ársins 2017 og til frambúðar í fjárlögum hvers árs.

–	Óráðstafaðar inneignir fjáraukalaga. Nefndin vekur athygli á því að of algengt er að jákvæð staða í árslok skýrist af því að fjárveiting sem veitt var á fjáraukalögum er ónýtt í árslok. Hún hefur reyndar skilning á því þar sem á árinu 2016 var í tvígang lagt fram frum
varp til fjáraukalaga. Fyrra frumvarpið var lagt fram í september og varð að lögum í október, en þar voru einungis gerðar breytingar á fjárheimildum vegna nokkurra útgjaldamála sem samþykkt höfðu verið í ríkisstjórn fyrr á árinu auk annarra ófyrirséðra útgjaldamála sem ekki var talið að hægt væri að bregðast við innan gildandi fjárlaga. Seinna frumvarpið var lagt fram við óhefðbundnar aðstæður. Það var lagt fram af starfsstjórn, þar sem ekki hafði tekist að mynda nýja ríkisstjórn í kjölfar alþingiskosninganna í lok október 2016 auk þess sem það var ekki lagt fram fyrr en um miðjan desember og samþykkt rétt fyrir jól. Engu að síður telur nefndin að stjórnvöldum beri að fylgjast betur með því að fjárheimildir séu nýttar á því ári sem þeirra er aflað.

–	Afgangsheimildir sjóða. Umfangsmestu jákvæðu stöðurnar sem færast á milli ára eru hjá hinum ýmsu sjóðum. Þar munar langmestu um Ofanflóðasjóð þar sem útgjöldin eru innan fjárheimilda árum saman. Auk þess eru fjölmargir sjóðir atvinnuvega- og nýsköpunarráðu
neytisins sem tengjast sjávarútvegi þar sem jákvæð árslokastaða hækkar ár frá ári. Nefndin leggur áherslu á að gætt sé meira samræmis við áætlanagerðina og fjárlögin endurspegli betur raunveruleg áætluð útgjöld viðkomandi sjóða.

–	Breytingar á yfirfærslu í kjölfar nýrra laga um opinber fjármál. Eins og komið hefur fram er frumvarp til lokafjárlaga nú lagt fram í síðasta sinn. Frumvarp til samþykktar á ríkis
reikningi kemur í staðinn. Fjölmargar breytingar á reikningsskilum koma í fyrsta sinn til framkvæmda árið 2017. Nefndin telur að nú sé ástæða til þess að yfirfara og endurskoða verklag í tengslum við flutning heimilda og umframgjalda milli ára. Í því sambandi er sér
staklega vakin athygli á því að nefndin mun leitast við að fækka þeim liðum þar sem ára
mótastaðan er felld niður.

–	Rekstur sýslumannsembætta. Í kjölfar fækkunar á sýslumannsembættum var uppsafnaður hallarekstur þeirra að fjárhæð 272,3 millj. kr. felldur niður í lokafjárlögum fyrir árið 2015. Niðurstöður frumvarpsins bera með sér að ekki hefur tekist að koma á jafnvægi í rekstri þeirra. Við afgreiðslu Alþingis á breytingum á lögum um sýslumannsembætti var lagt upp með ákveðnar breytingar til að treysta rekstur embættanna. Fjárlaganefnd vekur athygli á að dregist hefur að taka á rekstri embættanna og áætlanir um flutning verkefna hafa ekki gengið eftir að öllu leyti eftir. Við eftirfylgni fjárlaga ársins 2018 eru áætlanir um að rekstur þeirra verði kominn í viðunandi horf. Fjárlaganefnd leggur áherslu á að í tengslum við fjárlagagerð fyrir árið 2019 hafi tekist að koma rekstri þeirra í viðunandi horf. Þá eru það tilmæli nefndar
innar að farið verði yfir áform og forsendur fyrir fækkun embætta og skýrt hvers vegna áætlun um flutning verkefna gengu ekki eftir.

Niðurstaða nefndarinnar.

Þrátt fyrir ofangreindar ábendingar leggur nefndin ekki til breytingartillögur. Skýrist það m.a. af því að langt er um liðið frá árslokum 2016 og því ákveðið óhagræði sem fylgir því að breyta bókhaldi ríkisaðila afturvirkt með breytingartillögum. Einnig er frumvarpið nú lagt fram í síðasta sinn og telur nefndin því eðlilegra að endurskoða verklag og reglur um ráð
stöfun árslokastöðu í tengslum við innleiðingu laga um opinber fjármál.

Nefndin leggur því til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Þorsteinn Víglundsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 7. maí 2018.

Willum Þór Þórsson,

form.	Haraldur Benediktsson,
frsm.	Valgerður Gunnarsdóttir.
Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.	Björn Leví Gunnarsson.	Páll Magnússon.
Ágúst Ólafur Ágústsson.	Birgir Þórarinsson.	Ólafur Ísleifsson.