149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 327 — 109. mál.

Svar

fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Þorgerði K. Gunnarsdóttur
um forsendur að baki hækkun bóta almannatrygginga.

Í 69. gr. laga um almannatryggingar segir:

Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22 gr. skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launa
þróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs."

Þessu lagaákvæði var bætt inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 130/1997 um ráðstafanir í ríkisfjármálum. Í greinargerð með frumvarpinu kom fram sá ásetningur að fjár
hæð bótanna yrði framvegis ákveðin í fjárlögum og að viðmið bótanna ætti að byggja á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa á árinu en þó þannig að hækkunin fari ekki niður fyrir það mark sem vísitala neysluverðs setur. Það hefur síðan verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerðinni hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars í gegnum tíðina. Þetta fyrirkomulag felur í sér að viðmiðunarfjárhæðir lífeyris úr almannatryggingum hækka almennt meira en lífeyrir úr almennum lífeyrissjóðum sem hafa yfirleitt miðað sínar hækkanir einvörðungu við vísitölu neysluverðs en ekki launa
þróun.

Almennt má segja að það hafi verið venjan að leitast við að útfæra viðmið um áætlaða meðalhækkun launataxta í kjarasamningsbundnum launabreytingum á almennum vinnumark
aði. Þessi viðmið hafa því falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnu
markaðinum í heild fremur en hækkun einstakra hópa, t.d. þeirra lægst launuðu eða þeirra hærra launuðu. Í annan stað felur þetta í sér að í þessum forsendum hefur ekki verið gert ráð fyrir launaskriði til viðbótar við launahækkanir, sem stafar t.d. af starfsaldurshækkunum eða áfangahækkunum vegna aukinnar starfsmenntunar. Áður en þetta fyrirkomulag var tekið upp hafði verið miðað við breytingar á vikukaupi almennrar verkamannavinnu en það hafði orðið til þess að breytingar á þeim töxtum í kjarasamningum höfðu beinlínis tekið mið af þeirri tengingu. Í kjölfar hruns fjármálakerfisins haustið 2008 og þrenginga í ríkisfjármálum í kjöl
farið var með lagasetningu vikið frá framangreindum viðmiðum í fjárlagagerðinni og þannig var t.d. viðmiðunarfjárhæðum bóta almannatrygginga haldið óbreyttum fyrir árið 2010.

Þar sem viðmiðunarfjárhæðir í bótaflokkum almannatrygginga taka breytingum í samræmi við fjárlög má segja að það sé stjórnvaldsleg ákvörðun hverju sinni hverjar þær breytingar eru í samræmi við þær fjárveitingar sem Alþingi heimilar fyrir hvert fjárlagaár. Þá hafa verðbætur í fjárlögum jafnan verið miðaðar við það í samræmi við lagaákvæðið að bæturnar hækki að minnsta kosti í samræmi við spár um vísitölu neysluverðs. Við mat á breytingum á vísitölu neysluverðs er jafnan miðað við spá um breytingu á ársmeðaltali vísitölunnar frá yfirstandandi ári til komandi fjárlagaárs eins og almennt á við um verðlagshækkun margra þátta fjárlaganna. Er þá stuðst við forsendur í þjóðhagsspá, sem gefin er út af Hagstofu Íslands, fyrir þróun á vísitölu neysluverðs. Varðandi mat á launaþróun þá hefur það verið vaninn að miða við meðalhækkanir í kjarasamningsbundnum hækkunum á almennum vinnu
markaði að teknu tilliti til þess hvenær þær taka gildi á árinu. Í sumum tilvikum hafa slíkir samningar falið í sér einfaldar og samræmdar prósentuhækkanir fyrir flestöll félög en í öðrum tilvikum hefur verið meiri breytileiki milli félaga og starfshópa og hefur þá þurft að afla frekari upplýsinga frá bandalögum þeirra til að reikna meðalhækkunina á vinnumarkaðinum. Hefur því ekki tíðkast að taka mið af vísitölu launa eða öðrum vísitölum varðandi launaþró
unina enda innifelur launavísitala m.a. launaskrið, t.d. vegna innbyggðra aldurshækkana eða framleiðni- og hagvaxtaraukningar, sem kann að verða á almennum vinnumarkaði en á ekki við að reikna inn í verðlagsbreytingar á bótum almannatrygginga samkvæmt lagaáskilnaði.

Þrátt fyrir að það hafi verið vaninn varðandi mat á launaþróun vegna hækkunar bóta lífeyris
þega að miða við meðalhækkanir í kjarasamningsbundnum hækkunum á almennum vinnu
markaði að teknu tilliti til þess hvenær þær taka gildi á árinu, var í fjárlögum áranna 2016–2018 stuðst við aðra nálgun við mat á almennri launaþróun. Skýrist það af því að samsetning þeirra kjarasamninga sem gerðir voru árið 2015 var með þeim hætti að erfitt var að áætla meðalprósentuhækkun fyrir vinnumarkaðinn í heild þar sem um var að ræða sambland af prósentuhækkunum og krónutöluhækkunum. Af þeim sökum var við mat á launaforsendum, vegna hækkunar á bótum lífeyrisþega í fjárlögum áranna 2016–2018 horft til spár Hagstofu Íslands um þróun vísitölu launa að teknu tilliti til áætlaðs launaskriðs umfram taxtahækkanir samanber umfjöllunina hér að framan. Þessi aðferðafræði var álitin besta matið á almennum taxtahækkunum að meðaltali.

Miðað hefur verið við að bótahækkanir almannatrygginga taki gildi 1. janúar ár hvert til samræmis við fjárlög. Það sama á ekki alltaf við um launahækkanir samkvæmt kjarasamn
ingum þar sem gildistími hækkana kann að vera síðar á árinu. Þá hefur ekki tíðkast að bóta
hækkanir fjárlaga séu teknar upp eftir á innan fjárlagaársins og gerðar á þeim breytingar enda er ekki gert ráð fyrir því í lögum um almannatryggingar, í lögum um fjárreiður ríkisins né í lögum um opinber fjármál.

1.	Hver var prósenta þróunar launavísitölu á milli áranna 2017 og 2018 samkvæmt spá Hagstofu Íslands, sbr. svar ráðherra á þskj. 1053 á 148. löggjafarþingi þar sem fram kemur að ákvörðun um hækkun bóta almannatrygginga í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2018 hafi tekið mið af spá Hagstofu Íslands um þróun launavísitölu milli áranna 2017 og 2018 að frádregnu launaskriði?

Líkt og kemur fram í inngangi svarsins hefur venjan verið að miða bótahækkanir almanna
trygginga við meðalhækkanir í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Í ljósi samsetn
ingar kjarasamninga sem gerðir voru árið 2015 var ákveðið við gerð fjárlaga áranna 2016–2018 að styðjast við spá Hagstofu Íslands um launavísitölu í forsendum þjóðhagsspár stofnunarinnar að frádregnu áætluðu launaskriði sem viðmið fyrir meðalhækkun launa vegna hækkunar bóta lífeyrisþega þar sem það var talið gefa besta matið á almennri launaþróun á þeim tíma.

Í samræmi við framansagt tók hækkun á bótum almannatrygginga í fjárlögum 2018 mið af þjóðhagsspá Hagstofunnar frá júní 2017. Samkvæmt henni var gert ráð fyrir 6,3% hækkun launavísitölu milli áranna 2017 og 2018 en að frátöldu áætluðu launaskriði nam prósentu
hækkun bóta 4,7%. Til viðbótar var í fjárlögum 2018 gert ráð fyrir 2,4% hækkun til þeirra sem halda einir heimili til að lágmarksbætur þeirra yrðu 300 þús. kr. en sú hækkun var í samræmi við yfirlýsingu fyrri ríkisstjórnar frá því í október 2016 vegna breytinga á almanna
tryggingakerfinu.

2.	Hver var prósenta launaskriðs á milli áranna 2017 og 2018?

Í forsendum fjárlaga 2018 var gert ráð fyrir að launaskrið næmi 1,5%. Sú tala er byggð á þróun vísitölunnar að teknu tilliti til kjarasamningshækkana undanfarinna ára ásamt spá um hækkun á vísitölunni milli áranna 2017 og 2018 samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands. Á hinn bóginn hefur launavísitölu Hagstofunnar ekki verið skipt upp eftir því hvort um kjarasamningsbundnar hækkanir er að ræða eða launaskrið. Auk þess liggja ekki fyrir upplýsingar um hækkun meðallauna á tímibilinu fyrr en árið er liðið. Því er ekki fyrir hendi endanlegt mat á prósentu launaskriðs á milli áranna 2017 og 2018 en miðað við fyrirliggjandi kjarasamninga á almennum vinnumarkaði og spá Hagstofunnar um hækkun vísitölu launa á árinu 2018 má ætla að launaskrið á árinu nemi um 1,5–2%.

3.	Hvaða skilgreiningu á orðinu launaskrið leggur ráðherra til grundvallar í þessu tilviki?

Skilgreining ráðuneytisins er í samræmi við skilgreiningu Hagstofunnar um launaskrið en gert ráð fyrir að það nái til þeirrar hækkunar launa sem ekki er skýrð af kjarasamningsbundn
um hækkunum, t.d. vegna innbyggðra aldurshækkana, yfirborgana eða framleiðni- og hag
vaxtaraukningar, sem kann að verða á almennum vinnumarkaði en á ekki við að reikna inn í verðlagsbreytingar á bótum almannatrygginga samkvæmt lagaáskilnaði.

4.	Hver hefði orðið hækkun bóta almannatrygginga í byrjun árs 2018 ef launaskrið hefði ekki verið dregið frá?

Líkt og kemur fram í svari við 1. tölul. var talið að með því að taka mið af launa
taxtaliðnum í spá Hagstofunnar um launavísitölu án þess að bæta við áætluðu launaskriði væri verið að nálgast eins og kostur er mat á þróun meðallauna til samræmis við 69. gr. almannatryggingalaganna. Ef mati á launaskriði á almennum vinnumarkaði hefði verði bætt við spá um hækkun launa þá hefðu fyrrnefnd 1,5% væntanlega bæst við prósentuhækkunina.

5.	Hvernig samræmist áðurgreind ákvörðun um að draga launaskrið frá hækkun bóta 69. gr. laga um almannatryggingar?

6.	Hvar er að finna heimild til að draga launaskrið frá launaþróun við ákvörðun um árlega hækkun bóta almannatrygginga?

Líkt og kemur fram fyrr í þessu svari er ekki kveðið nákvæmlega á um það í 69. gr. laga um almannatryggingar með hvaða hætti skuli meta launaþróun heldur hefur það verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerðinni hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar. Almennt hefur það verið venjan að leitast við að útfæra viðmið um áætlaða meðalhækkun launataxta í kjarasamningsbundnum launabreytingum á almennum vinnumark
aði. Þessi viðmið hafa því falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaðinum í heild fremur en hækkun einstakra hópa, t.d. þeirra lægst launuðu eða þeirra hærra launuðu. Sú aðferðafræði sem notuð hefur verið tímabundið síðustu ár og felst í að miða við launavísitölu Hagstofunnar að undanskildu áætluðu launaskriði er sú nálgun sem best þótti samræmast mati á meðalhækkun launataxta í kjarasamningsbundnum launa
breytingum á almennum vinnumarkaði sökum þess að samsetning kjarasamninga árið 2015 var óvenju fjölbreytt og flókin og útkoman mismunandi eftir starfsstéttum.

7.	Telur ráðherra að lífeyrisþegar eigi rétt á leiðréttingu ef spá um verðbólgu og/eða launaþróun, sem ákvörðun um hækkun bóta almannatrygginga byggist á, gengur ekki eftir og verðbólga verður meiri en gert er ráð fyrir í spánni?

Líkt og kemur fram í 69. gr. almannatryggingalaganna og í inngangi svarsins þá er kveðið á um að bæturnar skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Viðmiðið fyrir því hver bótahækkunin er á hverjum tíma er annars vegar launaþróun og hins vegar að hækkunin sé ekki minni en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Almennt hefur ekki tíðkast að bóta
hækkanir séu teknar upp eftir á innan fjárlagaársins og gerðar á þeim breytingar enda hefur ekki verið gert ráð fyrir því í lögum um almannatryggingar, í lögum um fjárreiður ríkisins né lögum um opinber fjármál. Í því sambandi má benda á að þegar verðbótaákvæðið var tekið upp í 69. gr. með gildistöku 1. janúar 1998 með frumvarpi um ráðstafanir í ríkisfjármálum fyrir árið 1998, sem varð að lögum nr. 130/1997, var í sömu lögum sérstakt ákvæði til að heimila frekari hækkun bóta á árinu 1997 en ákveðið hafði verið í forsendum fjárlaga og einnig var gert ráð fyrir þeirri hækkun í frumvarpi til fjáraukalaga ársins. Ástæðan fyrir þessu var sú að ekki var talið heimilt að víkja frá þessum forsendum fjárlaga og fjárheimildum nema með sérstakri lagasetningu í því skyni. Þá er rétt að nefna það að þegar legið hefur fyrir að launa- eða verðlagsþróun hefur reynst vera vanmetin í síðustu fjárlögum hefur fram
kvæmdin verið sú að taka tillit til þess við ákvörðun á hækkun bótanna í næstu fjárlögum.

Í grafi hér á eftir er til upplýsingar sýnd þróun á viðmiðunarfjárhæðum ellilífeyris og örorkulífeyris almannatrygginga samanborið við vísitölu neysluverðs og launavísitölu að meðtöldu launaskriði.

Myndin sýnir að heilt yfir var þróun bótafjárhæða elli- og örorkulífeyrisþega í nokkru samræmi við þróun vísitölu neysluverðs á árunum 2004 til 2015, þó með tveimur undantekn
ingum. Annars vegar var 1. september 2008 tekin upp sérstök framfærsluuppbót til ellilíf
eyrisþega sem búa einir sem skýrir hækkun bóta þeirra umfram hækkun bóta örlífeyrisþega á árinu 2009. Í öðru lagi var hækkun bótafjárhæða fryst frá 1. janúar 2009 til miðs árs 2011 í þeim tilgangi að ná jöfnuði í ríkisfjármálum. Myndin sýnir jafnframt að bætur ellilífeyris
þega og öryrkja hækkuðu mun meira en vísitala neysluverðs á árunum 2015–2018 en í upphafi árs 2017 voru bætur ellilífeyrisþega hækkaðar verulega með breytingum á lögum um almannatryggingar. Lögin höfðu í för með sér umfangsmiklar kerfisbreytingar á almanna
tryggingakerfinu með það að markmiði að sem flestir aldraðir gætu sjálfir framfleytt sér. Ekki náðist samkomulag við Öryrkjabandalagið um gerð sambærilegra kerfisbreytinga fyrir öryrkja við lagabreytinguna en það skýrir muninn á hækkun bóta ellilífeyris- og örorku
lífeyrisþega á árinu 2017. Í frumvarpi til fjárlaga 2019 er þó gert ráð fyrir að framlög til bóta örorkulífeyris hækki um 4 ma.kr. til að standa undir kerfisbreytingum á almannatryggingum til að bæta kjör öryrkja. Hækkunin kemur til viðbótar við 3,4% hækkun bóta almanna
trygginga vegna launa- og verðlagsuppfærslu í frumvarpi til fjárlaga 2019.