149. löggjafarþing 2018–2019.	Prentað upp.

Þingskjal 910 — 365. mál.	Málsnúmer.

Svar

dómsmálaráðherra við fyrirspurn frá Karli Gauta Hjaltasyni
um fjölda starfsmanna sem vinna við gerð lagafrumvarpa.

Fyrirspurnin hljóðar svo:

1.	Hversu margir starfsmenn, skipt niður á störf lögfræðinga og annarra, vinna að undir
búningi, samningu, yfirlestri og frágangi lagafrumvarpa í ráðuneytinu? Þess er óskað að tilgreint verði starfshlutfall við verkefnið ef ekki er um fullt starf að ræða.

2.	Í hversu miklum mæli byggist vinna við gerð lagafrumvarpa á vegum ráðuneytisins á aðkeyptri vinnu utanaðkomandi sérfræðinga?

3.	Hversu mikið greiddi ráðuneytið, og forverar þess, árlega árin 2008–2017 fyrir vinnu utanaðkomandi sérfræðinga við gerð lagafrumvarpa?

Til þess að varpa ljósi á þau verkefni sem fyrirspurnin lýtur að er rétt að gera grein fyrir því með almennum hætti í hverju vinna við lagafrumvörp í ráðuneyti felst: Að jafnaði hefst undirbúningur lagafrumvarps þannig að frumgreining er unnin vegna úrlausnarefnis sem komið hefur til kasta ráðuneytisins vegna alþjóðlegra skuldbindinga, stefnumála ráðherra og ríkisstjórnar eða nauðsynlegra lagfæringa og endurskoðunar. Þeirri greiningu er komið á framfæri við ráðherra í formi minnisblaðs ásamt mati á þeim leiðum sem koma til greina. Að því mati koma sérfræðingar ráðuneytis, eftir atvikum í samvinnu við sérfræðinga annarra ráðuneyta eða stofnana ráðuneytis. Þá er á þessu stigi í sumum tilvikum efnt til frumsamráðs við hagsmunaaðila og sérfróða aðila, með tilheyrandi samskiptum og úrvinnslu upplýsinga sem berast. Loks hefur Alþingi í mörgum tilvikum aðkomu strax á frumstigum, til að mynda með því að ábendingar berast frá þingnefndum eða þingsályktanir eru samþykktar um að fela ráðherra tiltekið lagasetningarverkefni.

Ef ákjósanlegt þykir að hefja undirbúning frumvarpsdraga er tillaga þar að lútandi sett fram í minnisblaðinu ásamt rökstuðningi fyrir þeirri útfærslu sem talin er ákjósanlegust og frummati á áhrifum hennar. Í öðrum tilvikum er sett fram tillaga um að ítarlegri greining fari fram, svo sem í formi skýrslugerðar. Þegar svo ber við eru tillögur bornar undir ráðherra sam
hliða hinni ítarlegu greiningu. Það er alls ekki einhlítt að sú greiningarvinna sem hér hefur verið lýst leiði til þess að frumvarp sé á endanum lagt fram á Alþingi. Því teljast verkefni af þessu tagi ekki í öllum tilfellum undirbúningur lagafrumvarps".

Eftir að ákvörðun um að hefja smíði frumvarpsdraga liggur fyrir er gert ráð fyrir að ábyrgðaraðili eða -aðilar setji fram verkefnaáætlun þar sem m.a. skal tiltaka hverjir, innan ráðuneytis sem og utan, komi að vinnunni. Fyrsta skrefið að því loknu er innra samráð um svonefnd áform um lagasetningu. Áform eru sett fram á stöðluðu eyðublaði og tiltaka, ásamt öðru, þær leiðir við lagasetningu sem til greina koma og innihalda rökstuðning fyrir þeirri leið sem áformuð er. Jafnframt fylgir áformum svonefnt frummat á áhrifum, þ.e. mat á efna
hagslegum áhrifum, áhrifum á fjármál ríkis eða sveitarfélaga, áhrifum á jafnrétti kynjanna, á atvinnulífið o.fl. Áform um lagasetningu eru kynnt í innra samráði, þ.e. kynnt fyrir öðrum ráðuneytum, og nýtur ráðuneytið þannig góðs af þekkingu og reynslu starfsmanna annarra ráðuneyta, sem tengist úrlausnarefninu.

Sá möguleiki er einnig fyrir hendi að starfshópi eða nefnd sé falið að meta hvort lagabreyt
inga sé þörf vegna tiltekinna álitamála og að hluti þeirrar vinnu felist í því að útbúa áform um lagasetningu og vinna úr athugasemdum áður en niðurstöðu er skilað. Endanleg niður
staða slík starfs, sem kann að vera í formi skýrslu til ráðherra, getur haft að geyma tillögur til lagabreytinga og jafnvel drög að frumvarpi. Ekki er sjálfgefið að tillögur um lagabreyting
ar eða frumvarpsdrög sem skilað er til ráðherra leiði til þess að frumvarp sé á endanum lagt fram á Alþingi. Því er ekki víst að vinna sem þessi teljist til undirbúnings eða samningar lagafrumvarps í hefðbundnum skilningi.

Áform um lagasetningu, með þeim breytingum sem orðið hafa í kjölfar innra samráðs, eru síðan almennt sett í opið umsagnarferli í samráðsgátt Stjórnarráðsins, samradsgatt.island.is. Þar geta þeir sem áhuga hafa komið að ábendingum og athugasemdum um áform ráðuneytis
ins. Tekin er afstaða til þeirra ábendinga sem berast og varða áformuð efnistök frumvarps
draga.

Sé ekki horfið frá áformum á þessu stigi er mál sett á þingmálaskrá fyrir næsta lög
gjafarþing að loknu opnu samráði, að fengnu samþykki ráðherra. Gera skal grein fyrir athugasemdum í samráðskafla frumvarpsins, hvort sem fallist var á þær eða ekki, með frekari rökstuðningi þar um. Frumvarpsdrög eru síðan almennt sett í opið samráð í samráðsgátt Stjórnarráðsins.

Af framangreindu má ljóst vera að þótt eiginleg lagafrumvörp séu fyrst og fremst unnin af lögfræðingum þá koma fjölmargir aðrir sérfræðingar að samningu minnisblaða og annarra undirbúningsskjala sem tengjast undirbúningi og vinnslu lagafrumvarpa. Aðrir en lögfræð
ingar koma einnig að mati á áhrifum og samráði um lagasetningaráform og frumvarpsdrög.

Utanaðkomandi sérfræðingar koma einnig með margvíslegum hætti að undirbúningi laga
setningar í ráðuneytum, t.d. með setu í starfshópum á stefnumótunarstigi. Algengast er að þeir taki þátt í slíku undirbúningsstarfi sem fulltrúar hagsmunasamtaka án kostnaðar fyrir ríkissjóð.

Í dómsmálaráðuneytinu starfa í dag 15 lögfræðingar sem bera ábyrgð á málaflokkum þar sem hluti starfans er að vinna frumvörp til laga eða breytingar á lögum þegar svo ber undir. Erfitt er að leggja mat á hversu stór hluti starfans felst í að skrifa frumvörp eða undirbúa vinnslu þeirra þar sem slíkt er almennt ekki hluti af daglegum störfum. Þá starfa á vegum ráðuneytisins tvær sérfræðinganefndir, refsiréttarnefnd og réttarfarsnefnd. Hlutverk þessara nefnda er m.a. að semja lagafrumvörp sem ráðherra felur nefndunum að vinna. Í flestum til
fellum eru frumvörp rituð af starfsmönnum ráðuneytisins en í einstaka tilfellum eru til þess fengnir utanaðkomandi sérfræðingar. Hvað varðar greiðslur til utanaðkomandi sérfræðinga við frumvarpavinnu fyrir árin 2008–2017 vísast til þess að bókhaldskerfi ráðuneytisins eru ekki skipulögð með tilliti til þess að greina ráðgjöf eftir því hvort unnið hefur verið við undir
búning frumvarpa. Greining upplýsinga um slíkt yfir lengra tímabil mundi útheimta umtals
verða vinnu og erfitt að greina á milli frumvarpavinnu og annarrar ráðgjafar sérfræðinga. Á núverandi kjörtímabili hefur aðkeypt sérfræðiþjónusta vegna frumvarpagerðar verið 9.368.000 kr.