149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1192 — 414. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um staðfestingu ríkisreiknings 2017.

Frá fjárlaganefnd.

Nefndin hefur haft frumvarpið til umfjöllunar á sjö fundum. Fulltrúar fjármála- og efna
hagsráðuneytis kynntu frumvarpið og nefndin kallaði til fulltrúa frá Ríkisendurskoðun sem veittu umsögn um frumvarpið.

Um árabil var ríkisreikningur staðfestur af Alþingi með óbeinum hætti, með samþykkt frumvarps um lokafjárlög, þar sem veittar voru heimildir til þess að færa rekstrarafgang og umframgjöld milli ára fyrir einstaka ríkisaðila.

Lög um staðfestingu ríkisreiknings taka við hlutverki lokafjárlaga með nýlegum lögum um opinber fjármál. Með nýju lögunum verður sú grundvallarbreyting að flutningur fjárheim
ilda milli ára miðast við málefnasvið og málefnaflokka fjárlaga í stað þess að miðast við ein
staka ríkisaðila.

Eitt af markmiðum nýju laganna um opinber fjármál var að tryggja að ríkisreikningurinn væri áfram samanburðarhæfur við fjárlög. Samanburðurinn er reyndar mun flóknari heldur en áður var sökum þess að 1. gr. fjárlaga og fjárhæðir fjármálaáætlunar miðast við alþjóðleg
an hagskýrslustaðal, svokallaðan GFS-staðal, en ekki alþjóðlega reikningsskilastaðla, IPSAS, eins og ríkisreikningurinn. GFS-staðallinn er notaður af hagstofum víða um heim til þess að auðvelda samanburð á rekstri hins opinbera milli ríkja. Megináhersla GFS-staðalsins er að meta efnahagsleg áhrif opinbers reksturs en áhersla IPSAS-staðalsins er á rekstrarafkomu og stöðu efnahags.

Í þessu fyrsta frumvarpi um staðfestingu ríkisreiknings er bæði óskað eftir heimildum og vakin athygli á reikningsfærslum sem tengjast stofnefnahagsreikningi A-hluta ríkissjóðs eins og hann er áætlaður í ársbyrjun 2017.

Stofnefnahagsreikningur ríkisins.

Með stofnefnahagsreikningi 1. janúar 2017 verða umfangsmeiri breytingar á efnahags
reikningi ríkissjóðs heldur en nokkurn tíma áður. Nú eru varanlegir rekstrarfjármunir í fyrsta sinn eignfærðir og afskrifaðir í samræmi við endingartíma í stað þess að gjaldfærast að fullu á kaupári. Einnig eru eignir ríkissjóðs í félögum metin með hlutdeildaraðferð, þ.e. ríkið eign
færir hlutdeild sína í eigin fé þeirra. Einnig eru ýmsar aðrar breytingar sem vega minna, svo sem að skuldir vegna orlofsskuldbindinga ríkisstarfsmanna eru færðar í efnahagsreikning og gjaldfærðar á rétt ár.

Fastafjármunir eru metnir á 1.847 milljarða kr. í ársbyrjun 2017 og 1.745 milljarða kr. í árslok. Veltufjármunir eru metnir á 497 milljarða kr. í ársbyrjun og 412 milljarða kr. í árslok 2017. Það gera samtals 2.345 milljarða kr. eignir í ársbyrjun en til samanburðar má nefna að árið áður voru eignir í heild metnar á 1.141 milljarð kr. samkvæmt þágildandi reikningsskila
reglum. Eignahlið efnahagsreikningsins hækkar því um 1.204 milljarða kr. eingöngu vegna breyttra reikningsskilareglna. Þar af nema varanlegir rekstrarfjármunir 816 milljörðum kr. og mat á eignarhlutum í félögum hækkar um 372 milljarða kr. vegna breyttra matsaðferða.

Þar sem rekstrarfjármunir hafa ekki verið eignfærðir þar til nú hefur eigið fé í efnahags
reikningi ríkissjóðs verið neikvætt. Það var neikvætt um 694 milljarða kr. í árslok 2016 en með breyttum reikningsskilum er það jákvætt um 474 milljarða kr. í stofnefnahagsreikningi í ársbyrjun 2017. Mismunurinn er 1.168 milljarðar kr. og til samanburðar má nefna að það er 35% hærri fjárhæð heldur en öll útgjöld A-hluta ríkissjóðs á yfirstandandi ári.

Rekstrarreikningur.

Miklar breytingar verða á rekstrarreikningi með innleiðingu alþjóðlegra reikningsskila
staðla en þær vega fjárhagslega mun minna heldur en breytingar á efnahagsreikningi ríkis
sjóðs. Mest munar um að nú eru áfallnar orlofsskuldbindingar færðar til gjalda í fyrsta sinn. Eignakaup eru eignfærð í stað þess að gjaldfærast og er því óskað eftir heimild Alþingis til þess að færa á milli rekstrarframlags og fjárfestingarframlags og einnig heimild til tekju
færslu á móti gjaldfærslu afskrifta ársins. Heimild af því tagi ætti að öllu jöfnu heima í fjár
lögum hvers árs en þar sem hún kemur nú til í fyrsta sinn þá er óskað eftir henni eftir að árið er liðið. Ef heimildin er ekki veitt verður afkoma ríkisaðila lakari sem nemur gjaldföllnum afskriftum ársins.

Um innleiðingu nýrra reikningsskilastaðla (IPSAS) og áritun ríkisendurskoðanda.

Með ríkisreikningi ársins 2017 fylgja skýringar sem fjalla um innleiðingu alþjóðlegu reikningsskilastaðlanna og stofnefnahagsreikninginn í ársbyrjun. Þar er ítarlega farið yfir innleiðingaráætlun þar sem gert er ráð fyrir að þrjú ár taki að innleiða staðlana að fullu. Það verður því ekki fyrr en með ríkisreikningi ársins 2019 sem reikningsskilin verða að fullu í samræmi við IPSAS. Í skýringum er fjallað um hvaða hluta staðlanna er búið að innleiða og hvað er eftir að koma til framkvæmda. Meðal þess sem vantar eru samanburðartölur fyrra árs auk þess sem einnig vantar samstæðureikning fyrir ríkissjóð í heild sinni.

Ríkisendurskoðandi áritar ríkisreikninginn án þess að gefa sérstakt álit á því hvort hann gefi glögga mynd af afkomu og efnahag ríkissjóðs. Er þá vísað til þess að ekki hefur reynst unnt að afla viðeigandi upplýsinga til að byggja álit á og því ekki hægt að taka afstöðu til þess hvort hugsanlegir annmarkar séu það miklir að þeir hafi áhrif á mat á niðurstöðu reikn
ingsins.

Ríkisendurskoðun getur því hvorki dregið fram í áritun sinni ábendingar eða athugasemdir vegna fjárhagslegra áhrifa þess sem ólokið er vegna innleiðingar IPSAS né metið hvort full
nægjandi upplýsingar séu að öðru leyti í ríkisreikningnum vegna þess. Eigi að síður leggur Ríkisendurskoðun til að Alþingi staðfesti reikninginn.

Varðar einstakar greinar frumvarpsins.

Fyrir utan gildistökuákvæði eru greinar frumvarpsins fjórar talsins. Fjárlaganefnd telur að til framtíðar sé óþarft að nefna sérstaklega og sækja um heimildir sem leiðir beinlínis af innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla. Undir það falla t.d. heimild til innfærslu orlofs
skuldbindinga (sbr. 1. gr.), heimild til að færa upp eignarhluti félaga samkvæmt hlutdeildar
aðferð (1. gr.), heimild til færslu óráðstafaðra heimilda til fjárfestinga á efnahagsreikning (sbr. 2. gr.) og heimild til að flytja 7,3 milljarða kr. gjöld umfram heimildir yfir á árið 2018 (sbr. 4. gr.).

Þessar reikningshaldslegu breytingar koma nú fram í fyrsta sinn og því telur nefndin að ekki komi að sök að þeirra sé sérstaklega getið í frumvarpinu en bendir á að framvegis geti frumvarpið verið einfaldara þar sem fyrst og fremst er verið að staðfesta ríkisreikning og leita heimilda til að fella niður þær árslokastöður sem ekki er ætlunin að flytja til næsta árs.

Í frumvarpinu er einnig óskað eftir heimildum sem færast til tekna hjá ríkisaðilum til að vega á móti áhrifum orlofsskuldbindinga og gjaldfærslu afskrifta varanlegra rekstrarfjármuna en í lögum um opinber fjármál er ekki gert ráð fyrir að aflað sé viðbótarheimilda í frumvarpi sem þessu. Þess í stað hefði farið betur á því að heimildanna hefði verið aflað í frumvarpi til fjáraukalaga ársins 2017. Það var ekki gert sökum þess að þá lá ekki enn fyrir hvernig inn
leiðingu reikningsskilastaðla yrði háttað. Nefndin gerir ekki athugasemdir við þetta fyrir
komulag nú en telur að framvegis verði ekki leitað útgjaldaheimilda í frumvarpi til staðfest
ingar ríkisreikningi heldur eingöngu í fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs.

Vinna nefndarinnar.

Nefndin kallaði eftir viðbótarupplýsingum frá ráðuneytinu bæði er varðar alþjóðlega reikningsskilastaðla og ítarlega sundurliðun á tillögum um flutning fjárheimilda og umfram
gjalda á milli ára.

Nefndin kallaði því eftir skýringum á mismunandi uppgjörsaðferðum og samanburði á heildarafkomu ríkissjóðs miðað við GFS-staðalinn. Þá kemur í ljós að uppgjör Hagstofunnar er ekki alveg sambærilegt við uppgjör fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Að lokinni greiningarvinnu ráðuneytisins með samtals níu aðlögunum á milli staðla er niðurstaðan sú að jákvæð afkoma ríkisreiknings (á IPSAS-grunni) að fjárhæð 39,1 milljarður kr. mælist einnig jákvæð en um 45,6 milljarða kr. samkvæmt GFS-staðlinum. Í fjárlögum var áætlaður 24,7 milljarða kr. afgangur. Bæði tekjur og gjöld reyndust hærri en áætlað var í fjárlögum, tekjurnar um 74,5 milljarða kr. og gjöldin um 53,6 milljarða kr. Skýringa má að verulegu leyti rekja til þess að GFS-uppgjör Hagstofunnar er ekki fyllilega samræmt við for
sendur fjárlaga.

Nefndin leggur til að yfirlit sem sýnir uppgjör beggja staðlanna og skýringar á mismun þeirra verði framvegis hluti af skýringum við ríkisreikning. Eftir sem áður byggist uppgjörið á IPSAS-grunni en uppgjör á GFS-grunni er nauðsynlegt til að ná samanburði við fjárlög og fjármálaáætlun.

Nefndin kallaði einnig eftir ítarlegri sundurliðun á fylgiskjali II sem sýnir ráðstöfun árslokastöðu málaflokka. Óskað var eftir því að birta sundurliðun fyrir einstaka ríkisaðila. Við yfirferð á fjárhagsstöðum sem lagt er til að falli niður um áramót vekur athygli að niður
fellingar eru því sem næst sambærilegar við það sem tíðkaðist í lokafjárlögum þrátt fyrir til
komu nýrra laga.

Kallað var eftir skýringum frá ráðuneytum vegna liða þar sem lögð er til niðurfelling stöðu, hvort sem hún var jákvæð eða neikvæð, ef frávikið var meira en 4% af fjárheimildum. Samtals voru það 78 verkefni fylgirits fjárlaga sem féllu undir þessa skilgreiningu. Fjöldi og umfang frávika bendir til þess að í mörgum tilfellum sé nauðsynlegt að bæta áætlanagerð í því skyni að draga úr frávikum í árslok.

Í eldri fjárreiðulögum var heimilt að geyma ónýttar fjárveitingar milli ára og jafnframt heimilt að draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins. Með 30. gr. laga um opinber fjármál er kveðið mun fastar að orði varðandi útgjöld umfram heimildir þar sem fram kemur að þær skuli dragast frá fjárheimild næsta árs. Eins og áður er heimilt að færa ónýttar heimildir til næsta árs. Í greinargerð eru reyndar nefndar undantekningar frá því að færa stöðu milli ára, svo sem framlög til almannatrygginga, lífeyrisskuldbindingar og vaxtagjöld ríkissjóðs.

Fjárlaganefnd telur að markvisst beri að fækka þeim liðum þar sem staða um áramót er felld niður frá því sem áður tíðkaðist með lokafjárlögum. Nefna má að útgjöldum flestallra viðfangsefna sjúkratrygginga er hægt að stýra innan fjárlagaársins með breytingum á reglu
gerðum og öðrum verkfærum samningsstjórnunar. Sama á við um liði eins og málskostnað í opinberum málum. Sökum þess hve langt er liðið frá lokum ársins 2017 eru þó ekki gerðar breytingartillögur að þessu sinni.

Nefndin bendir á að skv. 67. gr. laga um opinber fjármál skal í reglugerð mæla fyrir um flutning fjárheimilda milli ára. Enn er ekki búið að birta reglugerðina þrátt fyrir að fjár
laganefnd og aðrir umsagnaraðilar hafi veitt umsögn um drög að henni fyrir um ári síðan. Reglugerðinni þarf að fylgja listi yfir þá ríkisaðila/verkefni þar sem ætlunin er að fella niður árslokastöður. Brýnt er að bæta úr þessu sem allra fyrst og áður en kemur að staðfestingu ríkisreiknings fyrir árið 2018.

Nefndin hefur nýlega kynnt sér endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar vegna ríkis
reiknings 2017 og óskaði í kjölfarið eftir skriflegum svörum við fjölmörgum spurningum sem vöknuðu við lestur hennar. Stofnunin hefur nú þegar veitt ítarleg svör og er þar m.a. að finna skýringar á því hvers vegna ríkisreikningur er áritaður án álits auk fjölmargra annarra álitamála er varða innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla. Nefndin mun einnig fylgja skýrslunni eftir og stefnir að því að gera grein fyrir frekari gagnaöflun og vinnu vegna endur
skoðunar ríkisreiknings í sérstakri skýrslu til þingsins.

Framvegis mun nefndin leggja áherslu á að endurskoðunarskýrslan liggi fyrir samhliða frumvarpi um staðfestingu viðkomandi ríkisreiknings til þess að umfjöllun nefndarinnar um þessi tvö mál sem eru af sama meiði falli saman í tíma.

Ábendingar nefndarinnar.

Nefndin gerir ekki breytingartillögur við frumvarpið en vekur athygli á nokkrum atriðum sem fram koma hér á undan og hún telur að breyta þurfi og bæta úr fyrir næsta frumvarp um staðfestingu ríkisreiknings sem væri þá vegna ársins 2018.

1.	Til framtíðar ættu frumvörp til staðfestingar ríkisreiknings að vera einfaldari en þetta frumvarp. Að öllu jöfnu er nægilegt að vísa til ríkisreikningsins í einni lagagrein og óska heimilda til breytinga vegna rekstrarafgangs og umframgjalda í annarri lagagrein.

2.	Framvegis þarf séryfirlit, sem skýrir að fullu mismunandi afkomu ríkissjóðs eftir því hvort mælt er samkvæmt GFS-staðli eða IPSAS-staðli, að fylgja ríkisreikningi.

3.	Einsdæmi er að ríkisreikningur sé áritaður án álits af hálfu ríkisendurskoðanda. Óheppi
legt er að framhald verði á því þrátt fyrir að innleiðingu IPSAS ljúki ekki fyrr en með reikningsárinu 2019.

4.	Framvegis þarf endurskoðunarskýrsla ríkisreiknings að berast Alþingi á sama tíma og frumvarp til staðfestingar viðkomandi ríkisreiknings er lagt fram.

5.	Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að gefa út reglugerð um flutning fjárheimilda milli ára áður en kemur til frumvarps um samþykkt næsta ríkisreiknings.

6.	Fjárlaganefnd telur að fækka beri þeim liðum þar sem staða um áramót er felld niður frá því sem miðað er við í frumvarpinu. Eins og áður hefur komið fram eru eigi að síður ekki lagðar til neinar breytingartillögur þar sem frumvarpið og ríkisreikningur ársins 2017 komu mjög seint fram og því mundu breytingartillögur hafa veruleg áhrif á afkomu ársins 2018 án þess að ráðuneytum eða forstöðumönnum hafi gefist ráðrúm til þess að bregðast við þeirri fjárhagsstöðu.

Þorsteinn Víglundsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og hann er samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 25. mars 2019.

Willum Þór Þórsson,

form.	Haraldur Benediktsson,
frsm.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.
Oddný G. Harðardóttir.	Birgir Þórarinsson.	Björn Leví Gunnarsson.
Páll Magnússon.	Njáll Trausti Friðbertsson.	Inga Sæland,
með fyrirvara.