149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1739 — 649. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um úrskurðarnefndir á sviði neytendamála.

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Daða Ólafsson frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Tryggva Axelsson, Þórunni Önnu Árnadóttur og Matthildi Sveins
dóttur frá Neytendastofu, Heiðrúnu Björk Gísladóttur fyrir hönd Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins og Samtaka fjármálafyrirtækja, Breka Karlsson, Brynhildi Pétursdóttur og Ívar Halldórsson frá Neytendasamtökunum og Grím Sigurðarson frá laganefnd Lög
mannafélags Íslands.

Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Hagsmunasamtökum heimilanna, kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, laganefnd Lögmannafélags Íslands, Neytendastofu, Neytendasamtökunum, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökum fjármála
fyrirtækja, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu og Samtökum ferðaþjónustunnar.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði heildarlög um lausn deilumála utan dómstóla. Með því er lagt til að innleidd verði tiltekin ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2013/11/ESB, um lausn deilumála utan dómstóla, og reglugerð (ESB) nr. 524/2013, um lausn deilumála neytenda með rafrænni málsmeðferð á Netinu. Auk þess felur frumvarpið í sér tillögur vegna heildarendurskoðunar á lagaúrræðum til lausnar einkaréttarlegum ágreiningi á sviði neytendamála.

Umsagnaraðilar voru almennt fylgjandi efni frumvarpsins og töldu það fela í sér mikil
vægt skref í átt til aukinnar neytendaverndar.

Gildissvið.

Fyrir nefndinni var vakin athygli á því að ákvæði e-liðar 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar var ekki tekið upp í frumvarpið. Það ákvæði undanskilur beinar samningaviðræður milli neyt
enda og seljenda gildissviði tilskipunarinnar. Rakin voru sjónarmið um að með því væri gengið lengra við innleiðingu hennar en þörf væri á. Í greinargerð frumvarpsins er lagt til að gildissviðsákvæðið sé túlkað rúmt og að úrskurðaraðilar geti fjallað um hvers kyns ágreining um rétt og skyldur í kröfuréttarsambandi, þ.m.t. um aðal- og aukaskyldur við samningsgerð.

Að mati meiri hlutans er ekki verið að fella beinar samningaviðræður neytenda og selj
enda undir gildissvið frumvarpsins, ekki frekar en að deilur milli seljenda séu felldar undir það eða málsmeðferð sem seljandi hefur gegn neytanda, sbr. ákvæði d- og g-liðar 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar. Frumvarpið gerir ráð fyrir því að samningur milli neytanda og seljanda þurfi að hafa komist á svo að ákvæði þess gildi um deilu sem upp kann að koma milli þessara aðila. Þó að ágreiningur kunni að varða hvers kyns skyldur við samningsgerð verður hann ekki borinn undir kærunefnd vöru- og þjónustukaupa nema samningur hafi komist á sem bindur báða aðila. Fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar, dags. 30. apríl 2019, að ástæða þess að ákvæði e-liðar 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar hafi ekki verið tekið upp í frumvarpið sé sú að brýnt sé að taka af allan vafa um að kærunefndin geti fjallað um slíkt og að binda hendur hennar ekki um of að þessu leyti.

Rétturinn til að bera mál undir dómstóla.

Með 2. mgr. 13. gr. frumvarpsins er lagt til að á meðan mál eru til meðferðar hjá viður
kenndum úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa geti aðilar máls ekki höfðað mál um sakarefni þess fyrir dómi. Fyrir nefndinni voru gerðar athugasemdir við þessa tillögu í ljósi þess að rétturinn til að bera mál undir dómstóla er stjórnarskrárvarinn. Í minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis til nefndarinnar kemur fram að tillagan sé að danskri og norskri fyrirmynd. Ákvæðinu sé ætlað að koma í veg fyrir að fjallað sé um mál á tveimur stöðum á sama tíma með ósamrýmanlegum niðurstöðum. Taki það mið af samfélagslegum kostnaði og óhagræði gagnaðila af málaferlum á fleiri en einum stað um sama sakarefni.

Rétturinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns og réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómi eru mikilvæg grundvallarréttindi. Í 45. gr. aðfaraorða tilskipunarinnar kemur fram að máls
meðferðum til lausnar deilumálum utan dómstóla eigi ekki að vera ætlað að leysa meðferð fyrir dómstólum af hólmi og þær eigi ekki að svipta neytendur eða seljendur réttinum til að leita réttar síns fyrir dómi. Þá ætti hún ekki að hindra málsaðila í að neyta réttar síns til að
gangs að réttarkerfinu.

Það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpinu hindrar vissulega ekki málsaðila í því að leita réttar síns þegar úrskurðaraðili eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa hefur lokið með
ferð sinni á málinu. Þrátt fyrir það telur meiri hlutinn ekki næg rök hafa verið færð fyrir því að ekki verði hægt að leita réttar síns fyrir dómi þó að mál sé til meðferðar hjá framangreind
um aðilum. Að mati meiri hlutans ætti fremur að nálgast málið út frá því að sé mál til með
ferðar hjá úrskurðaraðilum eða kærunefndinni og höfðað er mál út af því fyrir dómi ætti úr
skurðaraðili eða kærunefndin að beita ákvæði c-liðar 1. mgr. 14. gr. frumvarpsins og vísa málinu frá. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 13. gr. frumvarpsins verði fellt brott.

Frávísun máls.

Fyrir nefndinni kom fram að tímafrestur 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins um frávísun máls frá úrskurðaraðila eða kærunefnd vöru- og þjónustukaupa væri of skammur. Sú staða kynni að koma upp að frávísun máls drægist á langinn en orðalag ákvæðisins kynni að skapa vafa um hvort úrskurðaraðila eða kærunefnd væri stætt á frávísun. Þá væri fresturinn jafnframt stuttur í ljósi þess að neytendum væri oft gefinn kostur á að bæta úr smávægilegum ágöllum eða senda inn frekari gögn áður en hægt væri að taka afstöðu til þess hvort vísa ætti máli frá.

Meiri hlutinn er sammála þessum sjónarmiðum og leggur til breytingu þess efnis að frá
vísun skuli rökstudd og send aðilum eigi síðar en þremur vikum frá móttöku kvörtunar eða móttöku upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að ákveða hvort vísa megi máli frá.

Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa.

Með frumvarpinu er lagt til að kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa verði lögð niður í núverandi mynd og að ný kærunefnd vöru- og þjónustukaupa taki við hlutverki hennar. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að meginhlutverk hinnar nýju nefndar verði að starfa sem úrskurðaraðili í neytendaviðskiptum þegar enginn annar úrskurðaraðili í deilumálum utan dómstóla er fyrir hendi eða er til þess bær að fjalla um málið. Þetta feli í sér að nefndin verði nokkurs konar altæk nefnd sem fjalli um afar víðfeðma og ósamleita flokka viðskipta með vöru og þjónustu, þrátt fyrir að ekki gildi nein sérstök lög um margar tegundir þjónustu. Ærið verkefni kunni því að liggja fyrir kærunefndinni. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að fyrirkomulag og stuðningur við kærunefndina sé tryggður.

Fyrir nefndinni var vakin athygli á ýmsum annmörkum sem upp hefðu komið við vistun kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa hjá Neytendastofu. Í gildandi lögum segir að kæru
nefndin skuli vistuð hjá Neytendastofu sem sjái nefndinni fyrir fundaraðstöðu, taki við kvört
unum til nefndarinnar, annist tilkynningar og sjái um vörslu gagna. Bent var á að kærunefnd
in hefði ekki fundað hjá Neytendastofu síðan 2011. Þá væru tölvukerfi úr sér gengin og fyrir nefndinni var upplýst um að hátt í fimm hundruð tölvupóstar hefðu ekki borist nefndinni á tilteknu tímabili vegna galla í kerfinu. Þá hefði verið kvartað undan því sem talin er of mikil aðkoma stofnunarinnar að kærunefndinni sem veiki ásýnd hennar sem sjálfstæðs úrlausnar
aðila.

Kærunefnd vöru- og þjónustukaupa mun koma til með að gegna mikilvægu hlutverki. Verkefni hennar kunna jafnframt að verða umfangsmikil með tilliti til aukinnar lögsögu hennar frá þeirri sem kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa hefur nú. Að mati meiri hlutans er því áríðandi að leyst verði úr þeim annmörkum sem hafa verið á aðbúnaði kærunefndar
innar. Á grundvelli framangreinds beinir meiri hlutinn því til ráðuneytisins að það beiti sér fyrir farsælli lausn í málinu.

Þá telur meiri hlutinn jafnframt rétt að skipunartími nefndarmanna kærunefndar vöru- og þjónustukaupa sé hinn sami og skipunartími nefndarmanna kærunefndar lausafjár- og þjón
ustukaupa sem er fimm ár. Í frumvarpinu er lagt til að skipunartími nefndarmanna verði fimm ár. Ekki er að finna sérstakan rökstuðning fyrir því að stytta skipunartímann en almennt er talið að stuttur skipunartími kunni að varða sjálfstæði nefnda og festu í framkvæmd. Legg
ur meiri hlutinn til breytingar þess efnis.

Kröfur til viðurkenndra úrskurðaraðila.

Með frumvarpinu eru gerðar tilteknar kröfur til kærunefndar vöru- og þjónustukaupa sem ekki eru gerðar til annarra viðurkenndra úrskurðaraðila. Fyrir nefndinni var bent á að ekki sé gerð krafa um að formaður viðurkennds úrskurðaraðila skuli fullnægja skilyrðum til að vera héraðsdómari. Það kunni að vera æskilegt að sama krafa sé gerð til formanna annarra úrskurðaraðila. Á móti þessu var bent á að krafan um að formaður kærunefndar vöru- og þjónustukaupa skuli fullnægja skilyrðum til að vera héraðsdómari sé eðlileg í ljósi þess að lagt er til að úrskurðir kærunefndarinnar geti orðið aðfararhæfir. Um viðurkennda úrskurðar
aðila munu gilda lágmarksgæðakröfur sem mælt er fyrir um í tilskipun 2013/11/ESB um sér
þekkingu, sjálfstæði, óhlutdrægni, gagnsæi, skilvirkni og sanngirni sem útfærðar verða í reglugerð. Meiri hlutinn telur ekki nauðsynlegt að svo stöddu að ganga lengra í kröfum til málsmeðferðar viðurkenndra úrskurðaraðila en gert er í tilskipuninni.

Upplýsingaskylda.

Fyrir nefndinni var bent á að ákvæði 11. gr. frumvarpsins um upplýsingaskyldu tilkynntra úrskurðaraðila væri mjög opin. Hægt væri að skilja ákvæðið á þann hátt að ráðherra gæti til að mynda beðið um persónugreinanleg gögn og því kynni að vera æskilegt að afmarka heim
ildina nánar. Ráðuneytið telur að erfitt sé að afmarka heimildina nánar þar sem það geti ráðist af atvikum hverju sinni hvaða upplýsingar skipta máli fyrir framkvæmd laganna. Heimildinni séu þó settar nokkrar skorður. Í greinargerð frumvarpsins komi fram að ákvæðinu sé ætlað að tryggja að ráðherra hafi fullnægjandi heimildir til upplýsingaöflunar svo að hann geti sinnt hlutverki sínu sem lögbært yfirvald skv. IV. kafla tilskipunarinnar.

Meiri hlutinn fellst á að orðalag 11. gr. frumvarpsins er býsna víðtækt og undirstrikar að mikilvægt er að hafa í huga að upplýsingagjöf getur verið íþyngjandi fyrir þá sem ber að veita upplýsingarnar. Frumvarpið gerir ráð fyrir að ráðherra útfæri upplýsingaskylduna nánar í reglugerð. Meiri hlutinn telur hins vegar ljóst að upplýsingagjöfin mun ekki ganga lengra en mælt er fyrir um í tilskipuninni, nánar tiltekið um upplýsingar skv. 19. gr. hennar. Um er að ræða upplýsingar um fjölda mála, málsmeðferð og fleira sem gera mun ráðherra kleift að meta hvort tilkynntir úrskurðaraðilar uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til þeirra.

Málskostsgjald.

Með 1. mgr. 17. gr. frumvarpsins er lagt til að neytandi sem óskar eftir úrskurði kæru
nefndar vöru- og þjónustukaupa skuli greiða málskotsgjald. Fyrir nefndinni var ýmist lagst gegn málskotsgjaldi eða færð fyrir því rök að það skyldi vera hóflegt til að fæla ekki hluta neytenda frá því að leggja ágreining fyrir nefndina.

Fram kemur í 4. mgr. ákvæðisins að gjöld samkvæmt greininni skuli greiðast vegna máls
meðferðar nefndarinnar og ekki vera hærri en nemur raunkostnaði til að standa straum af kostnaðarþáttum málsmeðferðarinnar. Við ákvörðun gjalda skuli leggja til grundvallar kostn
að vegna launa og launatengdra gjalda, aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, húsnæðis, starfsaðstöðu, stjórnunar og stoðþjónustu. Í athugasemdum um 17. gr. kemur fram að gert sé ráð fyrir að gjald sé hóflegt og viðráðanlegt lágmarksgjald og er því ekki ætlað að standa að fullu straum af kostnaði við málsmeðferð nefndarinnar. Að mati meiri hlutans ætti ákvæðið því ekki að standa í vegi fyrir því að neytendur leggi mál sín fyrir nefndina.

Neytendavernd vegna gerðarsamninga.

Ráðuneytið benti nefndinni á að í ljósi þeirra breytinga sem efni frumvarpsins felur í sér á fyrirkomulagi við úrlausn ágreinings utan dómstóla sé brýnt að tryggja að neytendur séu ekki hindraðir með óeðlilegum samningsskilmálum frá því að leita til viðeigandi úrskurðar
aðila eða að þeim sé með öðrum aðferðum gert erfitt fyrir að leita réttar síns. Hér á landi hafi ekki tíðkast að aðilar að neytendasamningum semji réttarágreining undan lögsögu dómstóla eða úrskurðaraðila. Í gildandi lögum um samningsbundna gerðardóma séu hins vegar ekki sett takmörk á gerðarsamninga af því tagi. Alls staðar annars staðar á Norðurlöndum hafi ver
ið sett sérstök lagaákvæði til að vernda neytendur gegn gerðarsamningum um ágreining sem síðar kann að koma upp í réttarsambandi neytanda og seljanda.

Verði frumvarpið að lögum telur ráðuneytið sérstaka þörf á að neytendur verði verndaðir gegn samningsskilmálum um að ágreining skuli leggja í gerð. Jafnframt sé æskilegt í þágu skýrleika og vissu að sérstakt lagaákvæði verði sett um þessa tegund samningsskilmála. Ráðuneytið lagði því til breytingu í samráði við dómsmálaráðuneytið. Meiri hlutinn er sam
mála ráðuneytinu í þessum efnum og leggur því til viðeigandi breytingar.

Að öðru leyti telur meiri hlutinn frumvarpið vera framfaraskref fyrir íslenska neytendur og til þess fallið að styrkja stöðu þeirra og réttindi í ágreiningsmálum sínum við seljendur.

Til viðbótar við þær breytingar sem hafa verið útskýrðar í nefndaráliti þessu eru gerðar nokkrar breytingar lagatæknilegs eðlis.

Leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 7. júní 2019.

Páll Magnússon,

form., frsm.	Andrés Ingi Jónsson.	Anna Kolbrún Árnadóttir.
Birgir Ármannsson.	Guðmundur Andri Thorsson.	Jón Steindór Valdimarsson.
Steinunn Þóra Árnadóttir.	Þórarinn Ingi Pétursson.