150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 670 — 364. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2019.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Í fjáraukalögum verður gert ráð fyrir fjárheimildum upp á 20 milljarða kr. fyrir núgildandi ár en sé tekið tillit til varasjóðs aukast útgjöldin um 15 milljarða kr. Afkoma ríkisins fyrir núgildandi ár áttu að vera 29 milljarðar kr. í afgang en verða tæpir 15 milljarðar kr. í halla. Því er um að ræða rúmlega 43 milljarða kr. sveiflu á þessu ári til hins verra. Auðvitað er margt sem ekki er hægt að sjá fyrir en kannski eru að rætast orð stjórnarandstöðunnar frá því í fyrra um að forsendur núgildandi fjárlaga væru byggðar á óskhyggju og óraunsæi.

Skilyrði fjáraukalaga.

Í fjáraukalögum, ólíkt fjárlögum, má eingöngu bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum". Þessi skilyrði, sem öll þurfa að vera uppfyllt, eru í allt of mörgum tilvikum ekki uppfyllt, að minnsta kosti eru í frumvarpinu ýmis útgjöld sem eiga ekki heima í fjáraukalögum heldur í fjárlögum. Þá kemur fram í IX. kafla athugasemda við frumvarp til laga um opinber fjármál að með frumvarpinu séu þrengd skilyrði til að leita aukinna fjárheimilda með fjáraukalögum".

Í II. kafla athugasemda við frumvarp til laga um opinber fjármál segir einnig: Þá var með lögum um fjárreiður ríkisins settur lagarammi um heimildir framkvæmdarvaldsins til fjárráðstöfunar með hliðsjón af ákvæði 41. gr. stjórnarskrárinnar um að eigi megi greiða gjald úr ríkissjóði nema með heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Í lögunum var mörkuð skýr stefna um hlutverk fjáraukalaga en gætt hafði tilhneigingar til að færa ýmsar útgjaldaheim
ildir í fjáraukalög sem með réttu hefði átt að setja í fjárlög. Með lögunum var skýrt kveðið á um það að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir skyldu koma fram í fjárlögum. Í fjárauka
lögum ætti hins vegar að fjalla um fjárráðstafanir sem ekki var unnt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga."

Í 26. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, segir: Ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundn
um, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum."

Frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2019 lítur hins vegar allt of mikið út eins og fyrri fjár
aukalagafrumvörp og ber þess ekki merki að farið sé eftir lögum um opinber fjármál til hins ýtrasta.

Lögin eru skýr um að ráðherra ber ábyrgð á framkvæmd fjárlaga og skal reksturinn vera skilvirkur og hagkvæmur. Því markmiði getur ráðherra náð með því að setja reglur um nýt
ingu þeirra fjárheimilda sem fjárlög kveða á um. Ráðherra getur líka breytt skiptingu fjár
heimilda innan málaflokks enda sé ekki um að ræða tilfærslu fjárveitinga milli rekstrar, tilfærslna eða fjárfestinga og, ef allt annað þrýtur, gripið til varasjóðs málaflokks eða fjár úr almennum varasjóði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Öllum þessum úrræðum þarf ráðherra að beita til þess að ná markmiðum fjárlaga, ef fjár
heimildir duga ekki til, áður en gripið er til þess að leita heimilda í gegnum fjáraukalög og jafnvel þó að til allra úrræða hafi verið gripið þarf samt að rökstyðja að aukin fjárheimild í fjáraukalögum sé vegna tímabundinna, ófyrirséðra og óhjákvæmilegra atvika. Öll þessi atriði þurfa að eiga við til þess að hægt sé að kalla eftir fjárheimild á fjáraukalögum.

Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2019 er ekki útskýrt nægilega hvernig sumar fjár
heimildir sem beðið er um uppfylla ofangreind skilyrði. Þá má einnig minna á 41. gr. stjórnarskrárinnar um að ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlög
um eða fjáraukalögum".

Í 26. gr. laga um opinber fjármál segir: Ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrir
séðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum. Í fylgiriti með frumvarpi til fjáraukalaga skal skýra frá skiptingu fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna, sbr. 19. gr."

Í athugasemdum við greinina í frumvarpi til laga um opinber fjármál segir: Með ákvæð
um 43. og 44. gr. gildandi fjárreiðulaga er öflun heimilda í fjáraukalögum takmörkuð við ófyrirséð atvik eða sérstakar fjárráðstafanir. Markmið ákvæðisins er að draga úr líkum á því að í fjáraukalögum séu gerðar tillögur að útgjaldaheimildum sem með réttu hefði átt að gera ráð fyrir í fjárlögum. Að öðrum kosti er að nokkru leyti vikist hjá því að fjalla um allar fyrir
sjáanlegar fjárráðstafanir í fjárlögum. Þróunin hefur í raun verið sú að auknum kröfum um útgjöld hefur að nokkru verið mætt með notkun fjáraukalaga."

Hins vegar liggur ekki fyrir nefndinni að ráðherra hafi gripið til allra þeirra ráðstafana sem hægt er að nota til þess að fjárveitingar fari ekki fram úr fjárheimildum áður en leitað er til fjáraukalaga.

Hlutverk varasjóða.

Í nefndinni var talsvert talað um hlutverk varasjóða, bæði varasjóða málaflokka og hins almenna varasjóðs. Það er sérstök ástæða og tilefni að minna framkvæmdarvaldið á skilyrði þess að nýta varasjóði.

Í fjáraukalagafrumvarpinu eru sótt um nýjar fjárheimildir að fjárhæð um 15 milljarðar kr. Varasjóðsheimildirnar voru til staðar í fjárlögum. Það er óvænt eða óvenjuleg framsetning að setja ráðstöfun varasjóðsins inn í fjáraukalagafrumvarp og ekki gagnsætt að því marki að ekki kemur fram hvaða aðgerðir eru að baki 5,1 milljarðs kr. framlagi úr varasjóði. Eðlilegt er að fyrir liggi með skýrum hætti hvernig varasjóðum er ráðstafað og hvernig fjárauka er ráðstafað. Ekki verður séð að ráðstöfun varasjóðsins sé gerð með gagnsæjum hætti eins og ætlast er til.

Í lögum er áskilnaður um að hver ráðherra skuli veita fé af fjárheimildum til málaflokks í sérstakan varasjóð fyrir málaflokkinn, sbr. 2. tölul. 19. gr. laga um opinber fjármál, og heimildum til handa hlutaðeigandi ráðherra til að millifæra fjárveitingar innan málaflokks á fjárlagaárinu. Því má velta því upp hvort ekki sé gagnrýnivert að ekki séu til varasjóðir fyrir alla málaflokka.

Það vekur einnig athygli að í greinargerð með fjáraukalagafrumvarpinu er dregin upp sú mynd að góður árangur hafi náðst þar sem umfang fjáraukalaga sé nú mun minna sem hlutfall af útgjöldum ríkissjóðs en áður. Minni hlutinn vill þó í því sambandi minna á að sú mynd yrði eflaust eitthvað öðruvísi ef við hana væri bætt almennum varasjóði og varasjóðum mála
flokka.

Í kaflanum um endurmat á afkomu ársins 2019 kemur fram að heildartekjur lækki um 30 milljarða kr. Við framlagningu breytingartillagna við frumvarp til fjáraukalaga á Alþingi skal liggja fyrir mat á áhrifum þeirra á heildarafkomu ríkissjóðs, skuldbindingar hans og aðrar forsendur fjármálaáætlunar.

Það er ekki í anda aukins gagnsæis að ekki komi fram tekjuáætlun, sjóðstreymi og nýr efnahagur en það eru væntanlega upplýsingar sem allir stjórnendur vilja fá þegar tilkynnt er um breytingar á áætlunum. Ekki koma heldur fram breytingar á tilfærslum sem eru innan marka áætlunarinnar.

Framsetning fjáraukalaga má ekki einungis vera aðgengileg sérfræðingum því hagaðilar eru einnig almenningur sem þarf að geta kynnt sér fjármál ríkisins án þess að þurfa að leita til sérfræðinga. Þetta sambland milli fjárheimilda og síðan endurmats á afkomu er ekki nógu upplýsandi eins og það er sett fram í frumvarpinu.

Samanburður á breytingum heildarfjárheimilda og breytingu útgjalda á þjóðhags
grunni í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2019.

Milljónir króna	Rekstrar-

grunnur	Þjóðhags-

grunnur
Heildarfjárheimild samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2019	932.227
Heildarfjárheimild samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2019 á þjóðhagsgrunni	863.457
Breytingar á útgjaldaskuldbindingum	14.759	14.554
Útgjöld vegna aukins atvinnuleysis (Atvinnuleysisbætur og Ábyrgðarsjóður launa)	7.525	7.600
Dómur Landsréttar um ólögmæti afturvirkrar skerðingar á greiðslum til ellilífeyrisþega	5.400
Málefni aldraðra: Aukin útgjöld og endurreiknaðar bætur vegna dóms	5.120
Sjúkratryggingar: Umframútgjöld vegna ýmissa liða	1.500
Félagsleg aðstoð, örorka: Fjölgun bótaþega og álit umboðsmanns Alþingis	2.180
Sérhæfð sjúkrahúsþjónusta: Hallarekstur og tafir á framkvæmdum	2.500
Fæðingarorlof: Endurmat á útgjöldum	1.120	1.330
Örorkulífeyrir: Leiðrétting á áhrifum búsetutíma erlendis á rétt til örorkulífeyris	800
Samgöngumál: Viðbótarkostnaður vegna nýs Herjólfs	790
Erlend sjúkrahúsþjónusta: Endurmat á útgjaldahorfum ársins	410
Sjúkratryggingar: Hallarekstur í þjálfun, hjálpartækjum o.fl.	1.340
Húsnæðisstuðningur: Endurmat húsnæðisbóta og vaxtabóta	-200
Annað	2.313
Ýmsar aðrar útgjaldaskuldbindingar	1.684
Alm. varasjóður, lækkun á móti auknum framlögum til annarra útgjaldamála í frumvarpinu	-5.100	-7.000
Endurskoðuð áætlun um vaxtagjöld ársins	-1.000
Áætluð heildarbreyting útgjalda	13.554
Heildarfjárheimild 2019	946.986
Áætluð heildarútgjöld 2019 á þjóðhagsgrunni.	877.011

Einstök mál í frumvarpi til fjáraukalaga.

Það vekur athygli að gerð er tillaga í frumvarpinu um 20,3 millj. kr. hækkun til að mæta launakostnaði þriggja skipaðra landsréttardómara frá því í ágúst vegna áhrifa dóms Mann
réttindadómstóls Evrópu um að fjórir dómarar séu ekki löglegir til að dæma við réttinn. Áætl
aður heildarkostnaður við framkvæmdina er rúmar 28 millj. kr. en það er einungis hluti af kostnaði skattgreiðenda vegna klúðurs ríkisstjórnarflokkanna við skipun dómara við Lands
rétt.

Um 5,4 milljarðar kr. fara úr ríkissjóði vegna dóms Landsréttar um ólögmæti afturvirkrar skerðingar á greiðslum til ellilífeyrisþega. Þá er einnig verið að leiðrétta örorkubætur í sam
ræmi við álit umboðsmanns Alþingis sem varðar áhrif búsetutíma erlendis á rétt til örorku
lífeyris. Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að lækkun greiðsluhlutfalls lífeyris vegna búsetu erlendis væri ekki í samræmi við lög. Þessi mál sýna hversu nauðsynlegt er að vanda lagasetningu mun betur en nú er gert. Stór hluti af þessum vanda er að allt of mörg stjórnar
frumvörp koma of seint fram og eru unnin í of miklum flýti.

Þá eru um 7,6 milljarðar kr. í frumvarpinu vegna aukins atvinnuleysis en sérhvert aukið prósentustig í atvinnuleysi kostar um 6,5 milljarða kr. Því miður eykst atvinnuleysi en í for
sendur fjárlaga fyrir næsta ár er gert ráð fyrir mjög lítilli breytingu á atvinnuleysi. Aftur er tilfinningin sú að óskhyggja og óraunsæi ráði ríkjum hjá ríkisstjórninni. Fjöldi atvinnulausra er nú yfir 7.000 manns en var 4.300 í fyrra. Fjölgunin milli ára er því talsverð.

Sérhæfð sjúkrahúsþjónusta fær 2,5 milljarða kr. í frumvarpinu vegna meiri kostnaðar en gert var ráð fyrir. Rekstrarvandi Landspítalans lækkar við þetta í 4.000 millj. kr. rekstrarhalla sem er auðvitað mikið áhyggjuefni. Oft virðist eins og stjórnvöld viti að fjárlög dugi ekki til en slíkt á auðvitað ekki að viðgangast og mikilvægt er að muna að fjáraukalög mega ein
göngu innihalda útgjöld sem eru ófyrirséð". Þá er rétt að vekja athygli á að ríkisstjórnin lækkar fjárheimildir til byggingar nýs Landspítala um 1,5 milljarð kr. vegna tafa við fram
kvæmdir eins og segir í greinargerð.

Áfram lækka vaxtabæturnar en vegna ótrúlega mikilla skerðinga fækkar ætíð þeim sem þeirra njóta. Í fjárlögum næsta árs eiga eingöngu 3,4 milljarðar kr. að renna til að vaxtabóta en fyrri ríkisstjórnir vörðu allt að 16 milljörðum kr. í vaxtabætur.

Að lokum er sérstaklega ámælisvert að ekki séu tryggðar í fjáraukalögum þær kjarabætur sem má finna í svokölluðum lífskjarasamningum handa öryrkjum og eldri borgum. Það er dapurlegt að ríkisstjórn Vinstri grænna, Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks treysti sér ekki til að bæta kjör þessara stóru hópa með sambærilegum hætti og gert hefur verið fyrir aðra hópa í samfélaginu.

Þorsteinn Víglundsson er áheyrnarfulltrúi í fjárlaganefnd og tekur undir þetta álit minni hlutans.

Alþingi, 5. desember 2019.

Ágúst Ólafur Ágústsson,

frsm.	Birgir Þórarinsson.	Björn Leví Gunnarsson.
Inga Sæland.