150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1086 — 642. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um forsjár- og umgengnismál barna (endurskoðun barnalaga).

Flm.: Silja Dögg Gunnarsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Þórarinn Ingi Pétursson.

Alþingi ályktar að fela félags- og barnamálaráðherra í samráði við dómsmálaráðherra að taka til endurskoðunar það fyrirkomulag sem í gildi er um forsjár- og umgengnismál barna, þ.m.t. að leggja til nauðsynlegar breytingar á barnalögum. Við þá vinnu verði litið til fram
kvæmdar annars staðar á Norðurlöndunum. Ráðherrar ljúki endurskoðun og leggi fram frumvarp þess efnis á 151. löggjafarþingi.

Greinargerð.
Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að félags- og barnamálaráðherra í samráði við dómsmálaráðherra verði falið að taka til endurskoðunar það fyrirkomulag sem í gildi er um umgengnismál barna og leggja til nauðsynlegar breytingar á barnalögum og verklagi.

Ísland er eina ríki Norðurlanda þar sem sýslumenn (framkvæmdarvald) fer með úrskurðar
vald í ágreiningsmálum milli foreldra og umgengni við börn skv. 46. gr. barnalaga, nr. 46/2003. Annars staðar á Norðurlöndum hafa dómstólar úrskurðarvald í umgengnismálum að undangenginni sáttameðferð hjá sérfræðingi.

Það er vandséð hvaða efnislegu rök eru fyrir því að sýslumönnum sé falið úrskurðarvald í ágreiningsmálum um umgengni og væntanlega fá önnur dæmi um að löggjafinn feli fram
kvæmdarvaldinu dómsvald í ágreiningsmálum einstaklinga. Það eru líkur á að fyrirkomulagið eigi sér sögulegar skýringar fremur en lögfræðilegar. Vægi og mikilvægi lögvarinna réttinda barna hefur aukist mikið á síðustu áratugum með lögfestingu og auknu vægi barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna frá árinu 2013, t.d. ber stjórnvöldum og dómstólum að afla afstöðu barna áður en ákvarðanir sem þau varða eru teknar.

Það er grundvallarmunur á málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og laga um meðferð einkamála fyrir dómstólum, enda er verkefni stjórnsýslunnar almennt að úrskurða um hvort skilyrði fyrir umsóknum um leyfi, bætur eða styrki séu uppfyllt á grundvelli gagna, en ekki til þess að dæma í ágreiningsmálum einstaklinga. Málsmeðferðarreglur fyrir dómstólum eru mun ítarlegri og betur til þess fallnar að leysa úr ágreiningsmálum.

Flest umgengnismál leysast með samkomulagi foreldra án þess að þörf sé á úrskurði sýslu
manns. Foreldrar fá aðstoð frá sýslumanni við slíka sáttameðferð. Ágreiningsmál um börn eru að mörgu leyti sérstæð, enda um að ræða mikilvæga persónulega hagsmuni barna og foreldra. Foreldrar þurfa að vinna saman í sátt þar til börnin eru 18 ára og því er mikilvægt, sérstaklega barnanna vegna, að sem best sátt náist um slík mál.

Á Íslandi er það hlutverk sýslumanns að úrskurða um umgengni, að undangenginni sátta
meðferð, náist samkomulag ekki. Við meðferð dómstóla á Íslandi hafa dómarar heimild til að afla álits barna með aðstoð sérfræðinga og í framkvæmd fá dómarar því almennt sálfræð
inga til þess að tala við börn frá sjö ára aldri og meta afstöðu þeirra, enda almennt viðurkennt að mikilvægt sé að slík samtöl séu í höndum sérfræðinga. Í sáttaferlinu er mikilvægt að sál
fræðingar fái ekki einungis það hlutverk í að afla upplýsinga og skrifa matsgerðir heldur að þeir taki virkan þátt í sáttamiðlunarferlinu sjálfu og fylgi aðilum eftir með aðhaldi og ráðgjöf.

Málsmeðferð annars staðar á Norðurlöndum felur í sér umtalsverða þátttöku sérfróðra aðila um málefni barna auk sálfræðinga. Framkvæmdin og löggjöfin er því töluvert frábrugð
in þeirri íslensku eins og sjá má á eftirfarandi umfjöllun.

Danmörk.

Ef foreldrar eru ósammála um umgengnisrétt barns eða vilja gera breytingar á umgengnis
rétti skal ávallt hafa fyrst samband við svokallað fjölskylduréttarhús (d. Familieretshuset). Fjölskylduréttarhúsið var stofnað 1. apríl 2019 og til kasta þess koma m.a. mál sem varða forsjá barna, búsetu þeirra og umgengni. Fjölskylduréttarhúsið býður upp á ýmis úrræði, svo sem ráðgjöf frá sérfræðingum um málefni barna og sáttamiðlun. Ef sátt næst milli foreldra í Fjölskylduréttarhúsinu lýkur málinu formlega þar en ef samkomulag næst ekki er málið sent til fjölskyldudómstólsins (d. Familieretten) ásamt öllum upplýsingum en dómstóllinn getur enn fremur aflað viðbótarupplýsinga sé þess þörf. Foreldrar koma ekki að ákvörðun um áframsendingu málsins.

Fyrsta stigið eftir það er að fjölskyldudómstóllinn boðar foreldra og lögmenn þeirra á símafund með dómara í málinu. Markmið fundarins er að dómari skipuleggi frekari meðferð málsins en fyrir fundinn sendir dómstóllinn lista yfir það sem þarf til að ná samkomulagi á fundinum. Það getur t.d. verið að afla annarra upplýsinga í málinu en þær sem fjölskyldu
réttarhúsið sendi. Dómarinn einbeitir sér að því að ná fram sjónarmið barnsins í málinu, oftast með viðtali við sérfræðing hafi barnið aldur og þroska til þess. Markmiðið með slíku viðtali er að tryggja að sjónarmið barnsins komi fram en dómari í málinu er einnig viðstaddur við
talið. Foreldrar fá útdrátt af því sem fram fór á fundinum.

Á símafundinum tekur dómari svo ákvörðun um einn af fjórum mögulegum valmögu
leikum með þátttöku foreldra og lögmanna þeirra. Þ.e. í fyrsta lagi undirbúningsfundur fyrir dómi með sérfræðingi í málefnum barna og í framhaldinu jafnvel fleiri slíkir undirbúnings
fundir eða aðalmeðferð, í öðru lagi undirbúningsfundur með sérfræðingi um málefni barna auk viðtals við barnið og sama dag gæti aðalmeðferð farið fram, í þriðja lagi aðalmeðferð og viðtal við barnið fyrir eða eftir aðalmeðferð en ekki endilega samdægurs og í fjórða lagi fundur með sáttamiðlara dómstólsins (d. retsmægler), sáttamiðlarinn getur verið löglærður eða dómari.

Úrskurði fjölskyldudómstólsins má áfrýja til landsréttar (d. Landsrett) innan fjögurra vikna. Ef annað foreldrið virðir ekki samkomulag eða dómsúrskurð um umgengnisrétt getur hitt foreldrið beðið fjölskyldudómstólinn um aðstoð við að framfylgja dómsúrskurðinum með einskonar þvingunaraðferð. Þetta fyrirkomulag tók í gildi árið 2019 en fyrir þann tíma fór undirréttur með slík mál (d. byret).

Noregur.

Samkvæmt norskum barnalögum þurfa allir foreldrar sem skilja eða slíta samvistum og eiga börn undir 16 ára aldri að undirgangast sáttameðferð með aðstoð sáttamiðlara, sem er yfirleitt félagsráðgjafi eða sálfræðingur á fjölskylduskrifstofum (n. Familievernkontor). Markmiðið með sáttameðferðinni er að foreldrarnir fái leiðbeiningar og geri með sér skriflegt samkomulag (n. foreldresamarbeidesavtale/samværsavtale) um forsjá, fasta búsetu og um
gengnisrétt, með hagsmuni barnsins/barnanna að leiðarljósi. Breytingar má gera á samkomu
laginu í framhaldi af því eftir því sem aðstæður breytast en þá er nóg að foreldrarnir ákveði breytingarnar sín á milli. Þegar foreldrar hafa mætt í sáttamiðlun í eina klukkustund er gefið út sáttavottorð. Foreldrum er skylt að mæta einu sinni en eiga möguleika á að koma í allt að sjö skipti. Sáttavottorð er skilyrði fyrir því að dómstóll taki málin til meðferðar og gildir það í sex mánuði frá útgáfu.

Í þeim tilvikum þegar ekki næst samkomulag um umgengnisrétt þrátt fyrir aðstoð sátta
miðlara (n. mekler) verða foreldrar að sækja málið fyrir héraðsdómi (n. tingrett) til áfram
haldandi sáttameðferðar og úrskurðar ef þörf er á. Almennt fer lögsaga dómstólanna eftir lög
heimili barnanna líkt og á Íslandi. Sýslumaður (n. Fylkismannen) hefur ekki umsjón með umgengnismálum í Noregi. Dómstólar hafa aðlagað málsmeðferðina fyrir dómstólum að sérstöðu barnamála með áherslu á að mál leysist fremur með sátt en dómsúrskurði. Gefin hefur verið út ítarleg 70 síðna handbók til dómara um samræmda meðferð þessara máli fyrir dómi. Foreldrar fá í upphafi sendar upplýsingar um málsmeðferð og áherslur frá dómstólnum. Lögmönnum er einnig skylt að leitast við að dempa ágreining og stuðla að sáttum. Heimilt er að dómkveða sálfræðing skv. 1. mgr. 61. gr. norsku barnalaganna til aðstoðar við að upp
lýsa málin betur, stuðla að samkomulagi og aðstoða við sáttaferlið. Í framkvæmd fá dómarar því yfirleitt sálfræðinga til þess að tala við börn frá sjö ára aldri og meta afstöðu þeirra, enda almennt mælt með, líkt og í Danmörku, að slík samtöl séu í höndum sérfræðinga. Við fyrstu fyrirtöku á málinu fyrir dómi fara fram skýrslutökur aðila, sálfræðingurinn veitir upplýsingar um samtöl sín við aðilana og kemur með rökstuddar tillögur að hugsanlegum lausnum með hagsmuni barnsins að leiðarljósi. Almennt eru gerðir tímabundnir samningar, sem eru svo endurskoðaðir og aðlagaðir reglulega, oft á 4–6 mánaða fresti, við fyrirtökur (n. saksforbe
redende rettsmøte) þar til endanlegt samkomulag hefur náðst. Flest mál leysast að lokum með sáttom, en ef þær nást ekki er sálfræðingur dómkvaddur skv. 3. mgr. 61. gr. norsku barna
laganna til að afla hefðbundinnar matsgerðar, málið er þá tekið til aðalmeðferðar og því lýkur með dómsúrskurði. Foreldrar með tekjur undir ákveðnum tekjumörkum eiga rétt á ókeypis lögfræðiaðstoð og málsmeðferð í málum sem þessum. Það er ekki skilyrði fyrir gjafsókn að málið fari fyrir dóm.

Svíþjóð.

Sveitarfélögum er skylt, skv. 3. gr. 5. kafla laga um félagsþjónustu og 1. mgr. 18. gr. 6. kafla foreldralaga, að bjóða foreldrum sem hyggjast skilja, hafa þegar skilið eða búa ekki saman, samtal við sérfræðing í þeim tilgangi að ná samkomulagi (s. samarbetssamtal). Þau samtöl fara yfirleitt fram hjá sifjaréttardeildum sveitarfélaganna. Markmiðið er að hjálpa foreldrum að ná samkomulagi um forsjá, búsetu og umgengni við barn í stað þess að fara með slík mál fyrir dómstóla. Ef foreldrar hafa þegar haft samband við dómstól getur hann ákveðið að slíkt samtal fari fram ef forsendur eru fyrir því að hægt verði að leysa deilur milli foreldra á þann hátt. Ef það ber ekki árangur er lögð fram stefna til viðkomandi héraðsdómstóls (s. tingrätt), sem tekur hana til skoðunar með tilliti til þess hvort um sé að ræða bráðabirgða
kröfu, þ.e. að dómstóllinn taki ákvörðun í millitíðinni þar til endanlegur úrskurður fellur í málinu. Því næst sendir dómstóllinn hinu foreldrinu í málinu stefnu ásamt öllum málsgögn
um. Gagnaðilinn gerir dómnum svo grein fyrir afstöðu sinni, þ.e. hvort hann samþykkir eða hafnar kröfum hins foreldrisins.

Ef gagnaðilinn samþykkir kröfuna getur héraðsdómur kveðið upp úrskurð og lokið málinu. Þó biður héraðsdómur félagsmálanefnd í því sveitarfélagi þar sem barnið á búsetu fyrst að gera athugun á málinu. Fulltrúi félagsmálanefndar hittir þá foreldrana og barnið ásamt fleiri aðilum, svo sem starfsfólk á leikskóla barnsins. Markmið slíkrar athugunar er að félagsmála
nefndin fái sem skýrasta mynd af því hvernig hagsmunir barnsins verði best tryggðir þegar ákvörðun er tekin um forsjá, búsetu og umgengnisrétt. Í kjölfarið leggur nefndin fram tillögu til héraðsdóms um hvernig eigi að úrskurða í málinu. Héraðsdómur getur falið félagsmála
nefndinni að halda fund með foreldrum og reyna að ná sáttum um ágreininginn. Héraðsdómur getur einnig ákveðið að nefndin skipi umgengnisfulltrúa til að vera með barninu og því foreldri sem lítil eða engin samskipti hefur átt við barnið.

Ef foreldrarnir ná ekki samkomulagi á þessu stigi málsins boðar héraðsdómur svokallaðan munnlegan undirbúningsfund en markmiðið með slíkum fundi er að gefa foreldrum tækifæri á að segja sína skoðun á því hvað þau telji barninu fyrir bestu. Ef samkomulag næst á fundin
um úrskurðar dómarinn eftir samkomulagi foreldra og lýkur málinu. Ef ekki næst samkomu
lag getur dómarinn tekið bráðabirgðaákvörðun þar til endanlegur úrskurður liggur fyrir. Við aðalmeðferð málsins dæmir einn dómari eða einn dómari auk þriggja fulltrúa félagsmála
nefndar. Foreldrarnir geta ákveðið hvort þeir vilji að fulltrúar félagsmálanefndar séu þátttak
endur í aðalmeðferðinni. Fer þá aðalmeðferðin fram á hefðbundinn hátt. Þegar dómarinn hefur komist að niðurstöðu í málinu sendir hann úrskurð sinn til foreldranna úrskurði má áfrýja til æðri dómstóls innan þriggja vikna.

Við málsmeðferð ágreiningsmála sem varða börn og umgengni þeirra við foreldra sína virðist í öðrum ríkjum Norðurlanda vera sami rauði þráðurinn í gegnum framkvæmdina. Þ.e. að hagsmunir barnsins séu settir í forgang með því að stuðla að sem mestum og bestum sátt
um milli foreldra um samstarf við uppeldi barnsins, búsetu þess og umgengni við foreldrana. Hér á landi verða oft harðar deilur milli foreldra um þessi málefni og það bitnar einna helst á vellíðan og hagsmunum barnsins, en slíkar deilur má oft leysa með vandaðri og ítarlegri sáttameðferð líkt og virðist reynt af fremsta megni í nágrannaríkum okkar.

Þingsályktun þessi er í samræmi við tilraunaverkefni félags- og barnamálaráðherra um innleiðingu sérhæfðrar skilnaðarráðgjafar sem hófst í febrúar. Er þar um að ræða valfrjálst námskeið sem er ætlað foreldrum sem standa í skilnaði með það að markmiði að draga úr ágreiningi um umgengni barna, að danskri fyrirmynd. Námskeiðið er tvíþætt, annars vegar rafrænt námskeið og hins vegar viðtalsráðgjöf sérfræðings hjá félagsþjónustu um áhrif skiln
aðar á líðan barna og foreldra. Gert er ráð fyrir að félagsþjónusta sveitarfélaga taki verkefnið að sér og námskeiðið verði foreldrum að kostnaðarlausu. Í fyrstu verður námskeiðið í boði í tveimur til þremur sveitarfélögum en í framhaldinu verður þetta í boði í öllum sveitar
félögum. Markmiðið með ráðgjöfinni er að veita aðstoð við að vinna úr tilfinningalegri tog
streitu sem endar oft í forsjár- og umgengnisdeilum. Við það verða börn allt of oft eins konar reipi í reipitogi á milli foreldra, en þessu úrræði er ætlað að draga úr þeim ágreiningi. Í Dan
mörku hefur þetta úrræði tryggt bætta andlega vellíðan foreldra sem skilja en þar er foreldr
um skylt að sækja námskeiðið eigi þau börn undir 18 ára aldri. Þetta tilraunaverkefni er því fyrsta rökrétta skrefið í þessa átt og næsta er þá efni þingsályktunartillögu þessarar, að skoð
að verði hvernig megi betur standa að þessum málum, foreldrum og börnum þeirra til hags
bóta.

Það er mikill ávinningur fólginn í því, fyrir hagsmuni barnanna, að endurskoða og bæta barnalögin svo betri sátt verði um umgengni foreldra við börn, enda vel þekkt að illa- eða óleystur ágreiningur foreldra hefur oft djúpstæð og slæm áhrif á börn. Hér er tækifæri til þess að bæta verulega málsmeðferð forsjár-, búsetu- og umgengnismála á Íslandi með því að færa úrskurðarvald samkvæmt barnalögum úr höndum sýslumannsembættanna til dómstóla, til samræmis við löggjöf og framkvæmd í slíkum málum annars staðar á Norðurlöndunum.