150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1836 — 666. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Frá velferðarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hildi Sverrisdóttur Röed frá félags
málaráðuneytinu, Henný Hinz frá Alþýðusambandi Íslands, Tryggva Þórhallsson frá Sam
bandi íslenskra sveitarfélaga, Vigdísi Evu Líndal frá Persónuvernd, Þóri Ólafsson, Herdísi Gunnarsdóttur og Öglu K. Smith frá Tryggingastofnun ríkisins, Sigurveigu H. Sigurðardóttur frá Háskóla Íslands, Þuríði Hörpu Sigurðardóttur og Sigríði Hönnu Ingólfsdóttur frá Öryrkja
bandalagi Íslands og Veru Dögg Guðmundsdóttur frá Útlendingastofnun.

Umsagnir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Félagi eldri borgara í Reykjavík og nágrenni, Háskóla Íslands, Landssambandi eldri borgara, Mosfellsbæ, Öryrkjabandalagi Íslands, ríkisskattstjóra, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum kvenna af erlendum uppruna á Íslandi, Sveitarfélaginu Árborg, Tryggingastofnun ríkisins, Útlendingastofnun, velferðarsviði Reykjavíkurborgar og Þjóðskrá Íslands.

Þá bárust nefndinni minnisblað frá félagsmálaráðuneytinu og bókanir frá samstarfsnefnd um málefni aldraðra og starfshópi um lífskjör og aðbúnað aldraðra.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði heildarlög um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Lagt er til að komið verði á fót nýju kerfi félagslegs stuðnings við aldraða sem bú
settir eru hér á landi og eiga engin eða takmörkuð lífeyrisréttindi í almannatryggingum. Gert er ráð fyrir því að hámark mánaðarlegra greiðslna til einstaklings samkvæmt lögunum geti numið 90% af fjárhæð fulls lífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar, auk 90% af mánaðarlegri fjárhæð fullrar heimilisuppbótar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð þegar það á við.

Mat á kostnaði ríkissjóðs við lögfestingu frumvarpsins.

Ljóst er af ákvæðum frumvarpsins að lögfestingu þess fylgi kostnaður fyrir ríkissjóð. Við framlagningu málsins fylgdi því ekki kostnaðarmat líkt og skylt er skv. 37. gr. laga um þing
sköp Alþingis, nr. 55/1991, og 66. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Óskað var eftir því við félagsmálaráðuneytið að nefndinni yrði sent kostnaðarmat ráðuneytisins vegna máls
ins. Nefndinni barst mat ráðuneytisins á áhrifum lagasetningar 30. apríl 2020, þar sem fram kemur greining og mat á fjárhagslegum áhrifaþáttum fyrir ríkið.

Réttur til viðbótarstuðnings samkvæmt frumvarpinu getur stofnast bæði hjá einstaklingum sem eru á skrá hjá Tryggingastofnun ríkisins og eiga minni rétt en sem svarar hámarki félagslegs viðbótarstuðnings og hjá einstaklingum sem eiga engan rétt samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð. Í kostnaðarmati ráðuneytisins kemur fram að stuðningurinn muni ná til um 401 ellilífeyrisþega, miðað við mat Tryggingastofnunar frá nóvember 2019 og muni kostnaður við stuðning til þeirra nema um 461 millj. kr. á ári miðað við verðlag ársins 2019. Ef miðað er við 3,5% hækkun greiðslna á milli ára væri ár
legur kostnaður árið 2020 um 477 millj. kr. Þar er þó ekki miðað við að fjölgun verði í hópi þeirra sem fá greiðslur.

Áætlað er að kostnaður vegna þeirra sem ekki eiga réttindi í almannatryggingakerfinu en hafa fengið framfærslustyrk frá sveitarfélagi sé minni háttar. Gert er ráð fyrir því að þeir sem uppfylla skilyrði fyrir félagslegum viðbótarstuðningi hafi að jafnaði búið hér á landi í fjögur ár og eigi því að minnsta kosti einhver réttindi til ellilífeyris. Í mati ráðuneytisins er gert ráð fyrir því að um þrír einstaklingar geti átt fullan rétt til félagslegs viðbótarstuðnings sem getur numið um 3,5 millj. kr. á ári, fyrir hvern einstakling, og að þrír einstaklingar geti átt takmarkaðan rétt vegna tekna frá lífeyrissjóði. Ef miðað er við þær forsendur geti stuðningur vegna einstaklinga sem eiga engan rétt í almannatryggingakerfinu numið um 14,1 millj. kr. Þó er bent á að mikil óvissa sé um stærð þessa hóps og því óvissa um raunverulegan kostnað.

Þá kemur einnig fram í kostnaðarmati ráðuneytisins að áætlaður kostnaður við innleiðingu nýs bótaflokks hjá Tryggingastofnun sé um 30 millj. kr. á árinu 2020, sem verði einsskiptis kostnaður, en auk þess verði árlegur kostnaður stofnunarinnar um 40 millj. kr. sem ráðist af endanlegri útfærslu laganna.

Miðað er við að árlegur kostnaður vegna frumvarpsins geti orðið allt að 530 millj. kr. Þar sem gert er ráð fyrir því að lögin taki gildi 1. júlí 2020 gerir ráðuneytið ráð fyrir því að kostn
aður yfirstandandi árs verði um 280 millj. kr. auk um 30 millj. kr. innleiðingarkostnaðar.

Í kostnaðarmati ráðuneytisins eru ekki dregnar upp sviðsmyndir um mögulega þróun þess hóps sem geti átt rétt til félagslegs viðbótarstuðnings í framtíðinni. Slíkar breytingar munu óhjákvæmilega hafa áhrif á þær forsendur sem lagðar eru til grundvallar í matinu.

Nefndin áréttar að lagaskylda hvílir á ráðherra til þess að leggja fram mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa, þ.m.t. fjárhagslegum áhrifum, áður en þau eru lögð fyrir Alþingi skv. 37. gr. laga um þingsköp Alþingis og 66. gr. laga um opinber fjármál. Slíkt mat er nauðsynlegt til þess að Alþingi og hagsmunaaðilar fái greinargóðar upplýsingar um áhrif lagasetningar á fjárhag ríkisins og hvort þau útgjöld sem stofnað er til á þeim grunni rúmist innan heimilda fjárlaga eða eru í samræmi við áætlanir í ríkisfjármálum.

Þá beinir nefndin því til ráðuneytisins að fylgjast með framtíðarþróun þess hóps sem kann að eiga rétt á stuðningi samkvæmt frumvarpinu og meta eftir atvikum hvort ástæða kunni að vera til þess að endurskoða ákvæði laganna.

Afmörkun á gildissviði frumvarpsins (2. gr.).

Ótímabundið dvalarleyfi og réttur EES- og EFTA-borgara til viðbótarstuðnings (2. mgr.).

Í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins segir að lögin taki til einstaklinga sem eru 67 ára og eldri, hafa fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og dvelja varanlega á Íslandi. Í 2. mgr. 2. gr. segir að ef um erlendan ríkisborgara er að ræða sé það skilyrði að hann hafi ótímabundið dvalarleyfi hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga, nr. 80/2016.

Í umsögn Útlendingastofnunar um málið er bent á að af skilyrði frumvarpsins um ótíma
bundið dvalarleyfi megi ætla að ríkisborgarar EFTA-ríkjanna og ríkja innan Evrópska efna
hagssvæðisins sem dvelji ótímabundið hér á landi eigi ekki rétt til félagslegs viðbótarstuðn
ings. Útlendingar sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu eru undanskildir kröfum útlendingalaga um ótímabundið dvalar
leyfi. EES- eða EFTA-borgari á rétt til ótímabundinnar dvalar ef hann hefur skv. 84. eða 85. gr. dvalist löglega á landinu samfellt í minnst fimm ár, sbr. 87. gr. laga um útlendinga. Hið sama gildir um aðstandendur EES- eða EFTA-borgara, sem ekki eru EES- eða EFTA-borg
arar, sbr. 88. gr. laganna, enda hafi þeir dvalist á landinu löglega í minnst fimm ár eða að skilyrðum 5. eða 6. mgr. 87. gr. uppfylltum. Þá getur viðkomandi öðlast rétt til ótímabundinn
ar dvalar þrátt fyrir að hafa ekki haft samfellda búsetu í fimm ár í þeim tilvikum sem fjallað er um í 3.–6. mgr. 87. gr. laganna. Réttur EES- og EFTA-borgara til ótímabundinnar dvalar er því ekki bundinn því skilyrði að viðkomandi hafi fengið ótímabundið dvalarleyfi sam
kvæmt lögum um útlendinga. Skv. 91. gr. laganna fær EES- eða EFTA-borgari sem fullnægir skilyrðum 87. gr. vottorð um rétt til ótímabundinnar dvalar, hið sama gildir um aðstandanda EES- eða EFTA borgara sem hefur öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar. Af orðalagi 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins verður ekki annað ráðið en að EES- og EFTA-borgarar eða aðstandendur þeirra, sem ekki eru EES- eða EFTA-borgarar, geti ekki átt rétt á félagslegum viðbótar
stuðningi, nema þá að þeir hafi fengið dvalarleyfi samkvæmt öðrum ákvæðum laganna.

Í minnisblaði sem nefndinni barst frá ráðuneytinu 14. apríl 2020 segir að allir sem geti sest að hér á landi samkvæmt lögum um útlendinga geti fallið undir frumvarpið. Af því má ráða að ætlunin sé að EES- og EFTA-borgarar geti notið sama réttar og aðrir erlendir ríkisborgarar til félagslegs viðbótarstuðnings samkvæmt frumvarpinu.

Nefndin leggur því til breytingu þess efnis að viðkomandi teljist uppfylla skilyrði 2. mgr. 2. gr. hafi hann ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar, skv. 87. eða 88. gr. laga um útlendinga sbr. 91. gr. laganna. Með þessu eiga ríkisborgarar Danmerkur, Finn
lands, Noregs og Svíþjóðar, þ.m.t. Álandseyja, Færeyja og Grænlands einnig rétt á greiðslum samkvæmt frumvarpinu enda mega þeir dveljast hér á landi án dvalarleyfis.

Dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis (3. mgr.).

Í umsögn Útlendingastofnunar er bent á að eitt skilyrða þess að fá útgefið ótímabundið dvalarleyfi sé að framfærsla viðkomandi sé trygg. Því felist ákveðin þversögn í orðalagi ákvæðis 3. mgr. um að heimilt sé að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. 2. gr. hafi erlendur ríkisborgari dvalarleyfi hér á landi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, enda hafi hann verið búsettur hér á landi í a.m.k. tvö ár þegar sótt er um félagslegan viðbótar
stuðning og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.

Nefndin bendir á að með ákvæðinu er aðeins vísað til þeirra tegunda dvalarleyfa sem geta verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, en ekki til þess að viðkomandi uppfylli öll skil
yrði ótímabundins dvalarleyfis þegar hann sækir um viðbótarstuðning. Þannig sé Trygginga
stofnun heimilt að líta til sanngirnissjónarmiða við ákvörðun um að veita undanþágu á grundvelli 3. mgr. og getur þetta t.d. átt við þegar framfærsla hefur fallið niður, svo sem vegna andláts þess sem hana ábyrgist, eða ef viðkomandi þarf að hætta störfum sökum varan
legrar örorku áður en hann fær ótímabundið dvalarleyfi.

Dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar (4. mgr.).

Í 4. mgr. 2. gr. segir að fjölskyldumeðlimir sem hafa fengið dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli fjölskyldusameiningar falli ekki undir lögin hafi sá aðili sem óskað var samein
ingar við hér á landi ábyrgst framfærslu þeirra. Sama á við hafi annar aðili sem deilir heimili með viðkomandi ábyrgst framfærslu hans. Nefndin bendir á að dvalarleyfi vegna fjölskyldu
sameiningar skv. VIII. kafla laga um útlendinga er ekki ótímabundið dvalarleyfi. Einstak
lingar sem dvelja hér á landi vegna dvalarleyfis vegna fjölskyldusameiningar uppfylla því ekki skilyrði 2. mgr. 2. gr. nema að viðkomandi hafi í kjölfarið fengið ótímabundið dvalar
leyfi skv. 58. gr. laganna. Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að tiltekins óskýrleika kynni að gæta varðandi gildissvið 4. mgr. að þessu leyti. Annars vegar mætti skilja ákvæðið þannig að þeir sem dvelja hér á landi á grundvelli dvalarleyfis vegna fjölskyldusameiningar ættu ekki rétt á viðbótarstuðningi, en í því fælist ekki efnislegt skilyrði sem gengi lengra en ákvæði 2. mgr. Hins vegar mætti skilja ákvæðið þannig að hafi dvalarleyfi vegna fjölskyldu
sameiningar orðið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis sem viðkomandi hafi fengið gæti hann ekki átt rétt á félagslegum viðbótarstuðningi samkvæmt frumvarpinu.

Að höfðu samráði við ráðuneytið telur nefndin réttara að hinn fyrri skilningur verði lagður til grundvallar, þ.e. að þeir sem eru á dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar geti ekki átt rétt til félagslegs viðbótarstuðnings. Í því sambandi bendir nefndin á að það er almennt skilyrði þess að viðkomandi fái ótímabundið dvalarleyfi að framfærsla hans hafi verið trygg á dvalartíma hans og að hann hafi getað og geti áfram framfleytt sér skv. b-lið 1. mgr. 58. gr., hvort sem grundvöllur ótímabundna dvalarleyfisins hafi verið dvalarleyfi vegna fjölskyldu
sameiningar eða vegna annarra aðstæðna.

Í ljósi þess að ákvæði frumvarpsins taka almennt ekki til þeirra sem eru með tímabundið dvalarleyfi telur nefndin 4. mgr. 2. gr. ekki hafa neina sjálfstæða þýðingu, umfram það sem er áréttað í 2. mgr. 2. gr. Til þess að fyrirbyggja þann misskilning sem gerð hefur verið grein fyrir að framan leggur nefndin til að 4. mgr. 2. gr. falli brott.

Endurkröfur (10. og 13. gr.).

Í 10. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild Tryggingastofnunar til að endurkrefja greiðsluþega um ofgreidda fjárhæð hafi greiðsla átt sér stað án þess að skilyrðum laganna væri fullnægt og í 5. mgr. 13. gr. er kveðið á um endurgreiðslu ofgreiddrar fjárhæðar vegna vísvitandi rangra, villandi eða ófullnægjandi upplýsinga. Í umsögn Skattsins eru reifaðar áhyggjur af því að fyrirkomulag greiðslna samkvæmt frumvarpinu, þ.m.t. þau tekjuviðmið sem lögð eru til grundvallar, kunni að valda því að talsvert verði af endurútreikningi bóta. T.d. er gert ráð fyrir því að stuðningur taki mið af nýjustu tekjuupplýsingum sem völ er á, sbr. 2. mgr. 6. gr. Bendir Skatturinn í því sambandi á að ekki eru allar innlendar tekjur stað
greiðsluskyldar og slíkar tekjur liggja ekki fyrir fyrr en að liðnu tekjuári. Í því sambandi bendir nefndin á að ekki er gert ráð fyrir sambærilegu fyrirkomulagi og er í lögum um almannatryggingar, þar sem greiddar bætur byggjast á tekjuáætlun hvers árs og eru endur
reiknaðar þegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggja fyrir. Þess í stað er lagt til að viðkomandi greiðsluþega beri að tilkynna um allar breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á ákvörðun um stuðning og greiðslu hans. Þannig er gert ráð fyrir fyrirkomulagi sem byggist á upplýsingagjöf greiðsluþega og endurkröfuheimildum Tryggingastofnunar, ef ofgreitt er. Mun því ekki koma til endurútreiknings bóta með sama hætti og lög um almannatryggingar mæla fyrir um.

Upplýsingaskylda annarra aðila (12. gr.).

Í 12. gr. frumvarpsins segir að þær stofnanir sem þar eru tilgreindar skuli láta Trygginga
stofnun í té upplýsingar með rafrænum hætti eða á annan hátt að því marki sem slíkar upplýsingar eru nauðsynlegar til að unnt sé að framfylgja lögunum. Við umfjöllun nefndar
innar var bent á að samkvæmt lögum um almannatryggingar hefur Tryggingastofnun fræðslu
skyldu gagnvart skjólstæðingum sínum um fyrirhugaða vinnslu persónuupplýsinga. Nefndin leggur til breytingu þess efnis að við 12. gr. bætist sams konar fræðsluskylda Trygginga
stofnunar um fyrirhugaða upplýsingaöflun.

Gildistaka (19. gr.).

Með frumvarpinu er lagt til að komið verði á nýju kerfi félagslegrar aðstoðar sem Trygg
ingastofnun verði falið að annast. Ljóst er að þörf verði á talsverðri undirbúningsvinnu áður en lögin geti komið til framkvæmda, en í umsögn Tryggingastofnunar segir að m.a. þurfi að innleiða nýjan greiðsluflokk og ferla í kerfi stofnunarinnar. Í því sambandi var bent á að nær ómögulegt væri fyrir stofnunina að ljúka nauðsynlegri undirbúningsvinnu fyrir gildistöku laganna. Leggur nefndin því til breytingu á 19. gr. frumvarpsins þess efnis að lögin komi til framkvæmda 1. nóvember 2020. Þar sem gert er ráð fyrir því að lögin öðlist gildi 1. júlí 2020 verði greiðslur afturvirkar frá þeim degi og til þess dags þegar lögin koma til framkvæmda.

Með hliðsjón af framangreindu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU

1.	Við 2. gr.

a.	Í stað orðanna samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga" í 2. mgr. komi: eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga.

b.	Á eftir orðunum grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis" í 3. mgr. komi: eða hann uppfyllir skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga.

c.	4. mgr. falli brott.

2.	Við 12. gr.

a.	Í stað orðsins Skattyfirvöld" í 1. mgr. komi: Skatturinn.

b.	Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:

Tryggingastofnun ríkisins ber að upplýsa viðkomandi aðila um fyrirhugaða upp
lýsingaöflun skv. 1. mgr. í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.

3.	Í stað orðsins samræma" í 1. mgr. 13. gr. komi: samhæfa.

4.	Við 19. gr. bætist: og koma til framkvæmda 1. nóvember 2020.

Helga Vala Helgadóttir, Anna Kolbrún Árnadóttir, Guðmundur Ingi Kristinsson og Halldóra Mogensen skrifa undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 24. júní 2020.

Helga Vala Helgadóttir,

form., með fyrirvara.	Halla Signý Kristjánsdóttir, frsm.	Ásmundur Friðriksson.
Anna Kolbrún Árnadóttir, með fyrirvara.	Bryndís Haraldsdóttir.	Guðmundur Ingi Kristinsson, með fyrirvara.
Halldóra Mogensen,

með fyrirvara.	Orri Páll Jóhannsson.	Ólafur Þór Gunnarsson.