151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 251 — 237. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um fjögurra ára áætlun um ýmis mál til hagsbóta
fyrir neytendur árin 2022–2025.

Flm.: Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson, Inga Sæland,
Oddný G. Harðardóttir, Willum Þór Þórsson, Þorsteinn Sæmundsson.

Alþingi ályktar að fela ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra að vinna að neytenda
málum í samræmi við eftirfarandi tvö meginmarkmið sem tryggja eiga bættan hag neytenda á árunum 2022–2025:

A. Markmið um upplýsingamiðlun til neytenda.

1.	Neytendafræðsla verði aukin.

2.	Aukin áhersla verði lögð á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

3.	Eftirlit með verðmerkingum verði eflt.

B. Markmið um réttindi neytenda.

1.	Reglur um skilarétt verði endurskoðaðar og uppfærðar í samvinnu við hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu, Neytendasamtökin og Neytendastofu. Reglurnar verði kynntar fyrir neytendum og seljendum vöru og þjónustu.

2.	Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði bönnuð.

3.	Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði: vefsíða þar sem allar upplýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Greinargerð.

Þingsályktunartillaga þessi var fyrst lögð fram á 145. löggjafarþingi (844. mál) og að nýju á 150. löggjafarþingi (306. mál) með breytingum, m.a. vegna nýsamþykktra laga um úr
skurðaraðila á sviði neytendamála, nr. 81/2019. Er sú tillaga hér aftur lögð fram lítillega breytt og með breytingum á greinargerð, m.a. með hliðsjón af þeim umsögnum sem bárust við meðferð málsins á 150. löggjafarþingi.

Tillagan var upphaflega flutt af fulltrúum allra þingflokka sem sæti áttu á Alþingi. Mark
miðið er að leggja fram tillögur sem miða að því að bæta hag neytenda með skjótum hætti.

Á næstu árum þurfa stjórnvöld að bregðast við ýmsum vaxandi áskorunum á sviði neyt
endamála, t.d. alþjóðavæðingu framleiðslukeðjunnar sem gerir eftirlit með vörum flóknara, aukinni netverslun og brotum á rétti neytenda. Í sumum tilfellum þekkja seljendur ekki rétt neytenda og neytendur þekkja sjálfir oft ekki rétt sinn. Það virðist sem neytendur þekki ekki nægilega vel hvert þeir eigi að leita þegar ágreiningur rís milli þeirra og seljenda.

Í könnun sem innanríkisráðuneytið lét gera í ágúst 2015 var spurt um þekkingu á mun á hlutverkum Neytendastofu og Neytendasamtakanna. Niðurstaðan var sú að einungis 18,3% töldu sig þekkja muninn. Rúmlega 80% gátu ekki gert greinarmun á hlutverki þessara stofn
ana, þ.e. að Neytendastofa væri opinber eftirlitsstofnun en Neytendasamtökin frjáls félaga
samtök. 58,4% sögðust mundu leita til Neytendasamtakanna ef þörf væri á aðstoð vegna ágreinings við seljanda, 18,1% til Neytendastofu, 10,3% til seljanda og 9% til lögfræðings. Samkvæmt skorkorti neytendamála, sem var gefið út árið 2017 af framkvæmdastjórn Evrópu
sambandsins, kom þó fram að þekking neytenda hafi aukist hér á landi frá könnuninni árið 2015.1 Samkvæmt skorkorti frá árinu 2019 kemur fram að þekking seljenda á réttindum neyt
enda sé langbest hér á landi af öllum ríkjum Evrópu og neytendur telji ekki miklar líkur á að þeir verði fyrir óréttmætum viðskiptaháttum. Flutningsmenn telja framangreinda þróun já
kvæða.

Neytendastofa er eftirlitsstofnun og er meginhlutverk hennar að gæta að og hafa eftirlit með neytendarétti og öryggi vöru, hafa eftirlit með viðskiptaháttum og stuðla að gagnsæi markaðarins, hafa yfirumsjón með lögmælifræði og hagnýtri mælifræði og framkvæmd sem að því lýtur og loks að miðla upplýsingum til aðila á markaði um réttindi þeirra og skyldur. Neytendasamtökin eru frjáls félagasamtök sem hafa frá stofnun veitt neytendum ráðleggingar og aðstoð við að leita réttar síns gagnvart seljanda. Ríkið hefur gert þjónustusamning við samtökin um að sinna þessari þjónustu en samningurinn stendur aðeins undir hluta kostnaðar við þjónustuna. Samtökin sinna einnig mikilvægu þjónustuhlutverki við neytendur sem kaupa þjónustu í öðrum Evrópulöndum í gegnum Evrópsku neytendaaðstoðina (ENA). Með því að styrkja leiðbeiningar- og kvörtunarþjónustu Neytendasamtakanna mundi réttarstaða neytenda batna mikið. Nauðsynlegt er að tryggja Neytendastofu nægilegt fjármagn til þess að anna málafjölda og sinna lögbundnu eftirliti. Mikilvægt er að neytendur beri traust til samtaka og stofnana sem fara með neytendamál og geti leitað til þeirra til að fá aðstoð.

Í fyrri tillögum hefur verið lagt til markmið um skilvirkt fyrirkomulag neytendamála og þar með að stofnað verði nýtt embætti umboðsmanns neytenda að norrænni fyrirmynd sem hafi mjög skýrt og afmarkað hlutverk. Í umsögn sinni segir Neytendastofa þó að hin norræna fyrirmynd sem vísað er til í þingsályktunartillögunni er nánast ekki til lengur og má segja að eftirlitsstofnanir á sviði neytendamála, jafnt norrænar sem og aðrar á EES-svæðinu starfi nú frekar að íslenskri fyrirmynd." Því er nú ekki lagt til að embætti umboðsmanns neytenda verði stofnað. Þó telja flutningsmenn að tiltekin atriði sem nefnd voru í fyrri tillögum séu hér áréttuð þar sem þau eru mikilvæg í sambandi við eflingu neytendamála.

Nauðsynlegt er að eftirlitsaðilar hafi viðunandi valdheimildir og geti þannig sinnt öflugu eftirliti, þ.m.t. haft ríka frumkvæðisskyldu til rannsókna, sem og aukið vitund neytenda og veitt samkeppnislegt aðhald.

Skoða þarf skörun milli verkefna Neytendastofu og annarra eftirlitsaðila. Til að mynda hvort tilefni sé til að eftirlit með framkvæmd laga um fjármálaþjónustu, nr. 33/2005, verði í verkahring Neytendastofu. Sér í lagi þar sem eftirlit með framkvæmd laga um fasteignalán til neytenda, nr. 118/2016, og laga um neytendalán, nr. 33/2013, er á höndum Neytendastofu. Þá má velta því upp hvort rétt væri að þau yfirvöld sem hafi eftirlit með neytendamálum sinni jafnframt opinberu eftirliti með ósanngjörnum samningsskilmálum skv. 36. gr. a − 36. gr. d laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 7/1936, og lögum um ábyrgðar
menn, nr. 32/2009.

Loks kann að koma til skoðunar hvaða samlegðaráhrif kynnu að nást milli þeirra yfirvalda sem fara með neytendamál og embættis umboðsmanns skuldara. Æskilegt er að gerður verði ítarlegur samstarfssamningur til að tryggja upplýsingaskipti.

Um markmið um upplýsingamiðlun til neytenda.

1. Aukin neytendafræðsla.

Á frjálsum markaði hafa neytendur veigamikið hlutverk í því að veita seljendum aðhald. Það er því mikilvægt að neytendur séu upplýstir og búi yfir færni sem gerir þeim kleift að taka sem bestar ákvarðanir. Það þýðir m.a. að þeir þekki rétt sinn, hafi verðvitund, séu læsir á markaðssetningu og auglýsingar, búi yfir fjármálalæsi og viti hvert þeir eiga að leita ef upp kemur ágreiningur við seljendur. Stjórnvöld verða að tryggja að neytendur hafi aðgang að upplýsingum og fái nauðsynlega fræðslu um neytendamál. Þá er nauðsynlegt að hagnýta það efni sem til er sem og tryggja nauðsynlega fræðslu á öllum skólastigum.

Mikil umræða hefur verið um fjármálalæsi á undanförnum árum, ekki síst eftir efnahags
hrunið 2008. Þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra skipaði í júní 2011 starfshóp um þriggja ára tilraunaverkefni til að efla fjármálafræðslu í grunn- og framhaldsskólum. Hópur
inn skilaði skýrslu árið 2014 sem í voru ýmsar tillögur. Mennta- og menningarmálaráðuneyt
ið lét gera könnun meðal allra grunn- og framhaldsskóla um fjármálalæsi vorið 2016. Niður
stöður hennar sýna að fjármálalæsi er kennt í flestum skólum eins og aðalnámskrár gera ráð fyrir, eða í 87% grunnskóla og 90% framhaldsskóla, og oftast sem hluti af öðru námsefni en ekki sem sérstök námsgrein.2 Í febrúar 2018 tók mennta- og menningarmálaráðherra ákvörð
un um að Ísland yrði með í valkvæðum hluta PISA-könnunarinnar árið 2021 sem snýr að fjármálalæsi 15 ára nemenda.3

2. Aukin áhersla á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

Á undanförnum áratugum hefur athygli manna í auknum mæli beinst að ábyrgð neytenda og mikilvægi þess að þeir séu upplýstir um uppruna vöru, enda hefur neysla þeirra margvís
leg áhrif á umhverfið. Þá hefur framleiðsla á neysluvarningi að miklu leyti færst frá þróuðum ríkjum til fátækari landa þar sem framleiðslukostnaður er lægri, m.a. vegna lægri launa og minni krafna á sviði vinnuverndar og umhverfismála. Upplýsa þarf neytendur um það með hvaða hætti þeir geta haft áhrif með vali sínu á vöru og þjónustu.

Eitt af heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna er ábyrg framleiðsla og ábyrg neysla. Íslensk stjórnvöld eru skuldbundin til að vinna að þessum markmiðum rétt eins og stjórnvöld annarra ríkja. Markmið nr. 12 miðar að því að tryggja sjálfbæra neyslu og framleiðslu. Meðal undirmarkmiða eru minni matarsóun, ábyrg notkun, ábyrg meðhöndlun úrgangs og ábyrg nýting náttúruauðlinda. Þá eiga stjórnvöld að hafa tryggt að fyrir árið 2030 verði almenningur upplýstur og meðvitaður um sjálfbæra þróun. Einnig skal unnið að því fyrir árið 2020 að tryggja ábyrga meðferð skaðlegra efna í gegnum lífsferilinn (frá vöggu til grafar) og minnka til muna losun slíkra efna út í umhverfið þannig að áhrif þeirra á heilsu fólks og umhverfi verði sem minnst. Til að ná markmiði tillögunnar um aukna áherslu og ábyrga neyslu leggja flutningsmenn til að settur verði á fót verkefnahópur sem hafi það að markmiði að semja áætlun í neytendafræðslu. Við gerð áætlunarinnar þarf verkefnahópurinn að taka tillit til framangreindra heimsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna. Mikilvægt er að fræðsla til neytenda um ábyrga neyslu nái til allra neytenda, ekki eingöngu nemenda. Jafnframt setji stjórnvöld af stað verkefni til að vekja athygli á sjálfbærri neyslu.

3. Upplýsingar um verðmerkingar.

Neytendur eiga ríkan rétt á upplýsingum um verð á vöru og þjónustu. Mikilvægt er að reglum um verðmerkingar sé fylgt og eftirlit sé virkt. Því þurfa eftirfarandi atriði að vera upp
fyllt:

a.	Viðeigandi aðilar þurfa að hafa bolmagn til að sinna verðlagseftirliti alls staðar á land
inu.

b.	Skoða þarf hvort þær breytingar sem gerðar voru á verðmerkingum á formerktum mat
vælum séu ásættanlegar fyrir neytendur en víða er verð gefið upp sem kílóverð en til að sjá verð vörunnar þarf að skanna vöruna inn.

c.	Verð á grænmeti og ávöxtum er nær alltaf gefið upp sem kílóverð. Því þarf að tryggja að í öllum verslunum sé vigt þar sem neytendur geta séð endanlegt verð vöru.

d.	Mælieiningaverð, þ.e. samanburðarverð, hvað kíló, lítri eða stykki af vöru kostar á ávallt að gefa upp þegar það á við. Á þessu er oft misbrestur og í Svíþjóð er t.d. skylt að gefa upp mælieiningaverð á gulum grunni til að auðvelda neytendum samanburðinn.

Um markmið um réttindi neytenda.

1. Endurskoðun, uppfærsla og kynning á reglum um skilarétt.

Mikilvægt er að tryggja samráð við helstu hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu og Neytendasamtökin.

Samræmdar og sanngjarnar skilareglur auka traust neytenda á seljendum og geta haft já
kvæð áhrif á verslun hér á landi, auk þess sem þær eru liður í sjálfsagðri neytendavernd.

Árið 2000 gaf þáverandi viðskiptaráðuneyti út verklagsreglur um skilarétt. Markmiðið var að tryggja samræmda framkvæmd um skil og skipti á vörum til hagsbóta fyrir neytendur og seljendur. Meginatriði þessara verklagsreglna eru:

•	Neytandi á að minnsta kosti 14 daga skilarétt.

•	Vörur sem merktar eru með gjafamerki gera kassakvittun óþarfa við skil.

•	Inneignarnótur skulu miðast við upprunalegt verð vöru.

•	Gjafabréf gilda í fjögur ár frá útgáfudegi og inneignarnótur í allt að fjögur ár.

•	Skilaréttur tekur ekki til útsöluvöru nema um annað hafi verið samið.

Reglurnar hafa að einhverju leyti fest sig í sessi en þó eru ákvæði í þeim sem seljendur fylgja almennt ekki. Má þar nefna gildistíma gjafabréfa og skil á vörum eftir að útsala er haf
in. Reglurnar eru óþarflega flóknar en mikilvægt er að þær séu hnitmiðaðar og skiljanlegar ef þær eiga að þjóna tilgangi sínum. Bandaríkin hafa gengið hvað lengst í að tryggja rétt neytenda á þessu sviði. Í Kaliforníuríki er t.d. bannað að setja gildistíma á gjafabréf.

Flutningsmenn telja að rétt sé að gildistími gjafabréfa verði lögfestur í fjögur ár sem er hefðbundinn fyrningarfrestur. Slíkt eykur neytendavernd og er ekki íþyngjandi fyrir seljend
ur. Með skýrari framsetningu á verklagsreglum um skilarétt, gjafabréf og inneignarnótur styrkist staða innlendrar verslunar gagnvart erlendri netverslun þar sem neytendur verða með
vitaðir um réttindi sín. Þeir geta gengið að samræmdum reglum vísum. Þannig eru skýrar verklagsreglur um skilarétt neytenda, gjafabréf og inneignarnótur bæði neytendum og selj
endum til hagsbóta.

2. Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði athuguð.

Flutningsmenn telja vert að kanna hvort kostnaður við lántöku ætti að vera innifalinn í vöxtum sem neytandi greiðir. Aðgengilegast væri fyrir neytendur ef kostnaður við skjalagerð eða aðra sambærilega þætti endurspeglaðist í vaxtakostnaði lánsins, enda skulu neytendalán bera vexti. Með lántökukostnaði er átt við þóknun og önnur gjöld sem neytandi þarf að greiða lánveitanda í tengslum við lánssamning. Lántökukostnaður er yfirleitt föst hlutfallsleg tala óháð lánsfjárhæð en endurspeglar ekki raunverulegan kostnað við lántökuna. Velta má fyrir sér hvort skjalagerð og umsýsla sem gjaldið á að ná yfir kosti ekki jafnmikið hvort sem lán er 1 millj. kr. eða 15 millj. kr. Nefnd sem gaf út skýrsluna Neytendavernd á fjármálamark
aði" í apríl 2013 telur að bankar, Íbúðalánasjóður, sem nú er Húsnæðis- og mannvirkjastofn
un, og aðrir aðilar sem veita neytendalán þurfi í samræmi við upplýsingaskyldu neytendarétt
arins að skýra nákvæmlega á hvaða kostnaðarliðum lántökukostnaður byggist og forsendur fyrir því að gjaldið sé háð fjárhæð.4 Rétt væri að rannsaka hvaða afleiðingar það kynni að hafa fyrir lánakjör ef sambærileg regla gilti um slíka gjaldtöku og í lögum nr. 118/2016, um fasteignalán til neytenda. Athuga mætti til að mynda hvort slíkar breytingar væru til þess fallnar að hækka kostnað vegna smærri lántöku eins og fram kemur í umsögn Neytendastofu við tillögu þessa á 150. þingi, dags. 13. febrúar 2020. Að auki má kanna afleiðingar þess að banna töku lántökukostnaðar í ljósi þess að það þekkist að lánveitendur bjóði neytendum vöru til kaups með lánum sem bera lántökugjöld en enga vexti.

3. Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði, þ.e. vefsíða þar sem allar upp
lýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Auðvelt verði að bera saman ýmsa mikilvæga þætti í fjármálum einstaklinga, svo sem hús
næðislán, sparnaðarleiðir, vátryggingar o.s.frv. Slíkt tíðkast í nágrannaríkjum Íslands. Sam
anburðarverðsjá á að veita fjármálastofnunum aðhald frá neytendum og ýta undir samkeppni. Nú þegar eru til heimasíður, svo sem www.aurbjorg.is og www.herborg.is, sem taka saman hluta af þessum upplýsingum eins og húsnæðislán, kortaþjónustu og sparnaðarleiðir.

Úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki starfar samkvæmt samkomulagi milli þáverandi viðskiptaráðuneytis, Sambands íslenskra viðskiptabanka, Sambands íslenskra sparisjóða, Samtaka verðbréfafyrirtækja, Sambands lánastofnana og Neytendasamtakanna. Skýra þarf stöðu nefndarinnar betur og hefur umboðsmaður Alþingis m.a. vakið athygli á nauðsyn þess. Úrskurðarnefndin starfar ekki sem lögbundin úrskurðarnefnd og ber því strangt til tekið ekki að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum. Kanna þarf betur hvernig fara ætti með mál gegn fjármálafyrirtækjum í slitameðferð.

Flutningsmenn telja að framangreindar breytingar og aðgerðir verði til þess að bæta hag neytenda og skýra fyrirkomulag neytendamála.