152. löggjafarþing 2021–2022.

Þingskjal 266 — 207. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um þolendamiðaða heildarendurskoðun hegningarlaga.

Flm.: Lenya Rún Taha Karim, Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir,
Gísli Rafn Ólafsson, Gunnhildur Fríða Hallgrímsdóttir,
Halldóra Mogensen, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.

Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að endurskoða almenn hegningarlög, nr. 19/1940, með hagsmuni þolenda afbrota í fyrirrúmi.

Við endurskoðunina verði litið til þess hvernig tryggja megi hagsmuni og réttindi þolenda hvers kyns afbrota, þó einna helst vegna brota gegn XXII.–XXV. kafla hegningarlaga. Við endurskoðunina verði lögð áhersla á úrbætur í eftirfarandi málaflokkum:

1.	Kynferðisofbeldi.

2.	Ofbeldi í nánum samböndum.

3.	Byrlanir.

4.	Hatursglæpir.

5.	Rangar sakargiftir og meiðyrðamál gagnvart þolendum.

Samhliða endurskoðuninni taki ráðherra til skoðunar viðeigandi og nauðsynlegar breytingar á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, eftir því sem nauðsyn krefur vegna þeirra breytinga sem frumvarp þetta hefur í för með sér.

Við gerð frumvarpsins skipi ráðherra stýrihóp sérfræðinga þar sem eigi sæti fulltrúar og samtök þolenda, fulltrúar úr fræðasamfélaginu, þ.m.t. sérfræðingar í afbrotafræði, hagsmuna
samtök jaðarsettra hópa á borð við Samtökin 78, ÖBÍ, Þroskahjálp og Stígamót.

Fullbúið frumvarp verði lagt fyrir Alþingi eigi síðar en 1. október 2022.

Greinargerð.
Forsaga.

Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að tekin verði til endurskoðunar almenn hegningarlög, nr. 19/1940, þar sem hagsmunir þolenda afbrota verða í fyrirrúmi.

Markmið endurskoðunarinnar er að stuðla að því að réttarkerfið virki fyrir þolendur, að tryggja betur réttindi þeirra í málsmeðferð lögreglu, dómstóla og stjórnvalda, að fækka afbrotum með árangursríkara og skilvirkara refsivörslukerfi og að tryggja að gerendur afbrota sæti viðeigandi ábyrgð fyrir brot sem séu í samræmi við þann skaða sem brotin valda. Litið verði sérstaklega til sönnunarbyrðar í mismunandi málaflokkum og hvort hún sé með þeim hætti að hún tryggi að jöfnu réttindi brotaþola og sakborninga.

Núgildandi hegningarlög eru meira en 81 árs gömul, en þau tóku gildi 12. ágúst 1940. Setning þeirra fól á sínum tíma í sér talsverðar réttarbætur, en þau komu í staðinn fyrir eldri hegningarlög frá 25. júní 1869. Þegar núgildandi hegningarlög tóku gildi voru eldri hegningarlögin því orðin rúmlega 70 ára og var setning þeirra rökstudd með þeim hætti að almenn refsifræði hefði tekið miklum stakkaskiptum og á íslenskum þjóðarhögum hefðu orðið mikilvægar og margvíslegar breytingar. Þannig væru ýmis ákvæði laganna orðin úrelt og ættu að falla brott, auk þess sem lögin tækju ekki til ýmissa athafna sem ættu að vera refsiverðar.

Þó að í nútímanum sé lagasetning á sviði refsiréttar með nokkuð kvikari og reglubundnari hætti en árið 1940 má engu að síður segja að mörg af þeim skilyrðum sem áttu við þegar endurskoðunin 1940 var leidd í lög eigi einnig við núna. Núgildandi hegningarlög bera þess mjög merki að hafa verið sett árið 1940 og skortir að sumu leyti nútímalega nálgun á við
fangsefni refsiréttarins. Undanfarin ár hafa verið gerðar tilraunir til að bregðast við þessu með breytingu á einstökum ákvæðum sem hafa náð ágætum árangri. Þær hafa þó ekki komið í staðinn fyrir þá nauðsynlegu endurskoðun sem þarf að gera á hegningarlögum.

Samfélagið hefur tekið miklum stakkaskiptum síðan núgildandi hegningarlög tóku gildi árið 1940. Hefur þessi breyting þó sjaldan verið eins ör og á undanförnum tíu árum þar sem umræðan hefur breyst og er nú meira á forsendum þolenda og með þeirra hagsmuni að leiðarljósi. Á þetta ekki síst við umræðuna um kynferðisbrot og kynbundið ofbeldi í kjölfar hinnar svokölluðu #metoo-byltingar sem spratt fram árið 2017 í Bandaríkjunum. Byltingin féll í frjóan jarðveg á Íslandi enda hefur lengi átt sér stað umræða um þyngd dóma í kynferðis
brotamálum hér á landi, en í þeim málaflokki virðist vera hvað lengst á milli réttarvitundar almennings og refsiþyngdar dómstóla. Undiraldan hefur aukist á undanförnum misserum þar sem sístækkandi hópur krefst úrbóta í réttarvörslukerfinu og í þjónustu og aðstoð fyrir þol
endur kynferðisbrota, kynbundins ofbeldis og annarra tengdra afbrota. Því til viðbótar verður að líta til þess að á undanförnum árum hefur fjölbreytni íslensks samfélags aukist jafnt og þétt. Ísland hefur breyst úr einsleitu þjóðfélagi í sannkallað fjölmenningarsamfélag þar sem fólk af fjölbreyttum uppruna býr saman. Núgildandi hegningarlög taka ekki fyllilega tillit til þeirrar staðreyndar.

Tilefni og nauðsyn.

Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að hafin verði þolendamiðuð endurskoðun hegningarlaga. Ljóst er að þörf er á fjölþættum aðgerðum til þess að uppræta kynbundið ofbeldi og kynferðisbrot í íslensku samfélagi, bæði hvað varðar verklag og fjármögnun stjórnvalda og opinberra stofnana, ekki síst lögreglu, dómstóla og heilbrigðisyfirvalda. Grundvöllur refsivörslukerfisins hvílir engu að síður á þeim lögum sem Alþingi setur. Almenn hegningarlög eru þau lög sem liggja til grundvallar við alla ákvarðanatöku um hvernig yfirvöld stemma stigu við og bregðast við afbrotum í samfélaginu. Til þess að koma á raunverulegum úrbótum, þolendum til heilla, verður að endurskoða grunnstoðir kerfisins, sem í þessu tilfelli eru hegningarlögin sem skera úr um hvaða háttsemi sé refsiverð og hverjar refsiheimildirnar séu. Raunverulegar úrbætur krefjast að sjálfsögðu fjölþættrar nálgunar, með aðgerðum á stjórnsýslustigi, breytingum á fjárheimildum, reglugerðarsetningu og lagabreyt
ingum. Þá verður að líta til fleiri lagabálka en einungis hinna almennu hegningarlaga. Kanna þarf við gerð frumvarpsins hvort gera þurfi breytingar á sérrefsilögum auk þess sem kanna verður hvaða breytingar eru nauðsynlegar á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Það er ljóst að áhrifaríkar breytingar í þágu þolenda afbrota geta aðeins gerst þegar tryggt er að réttarfar virki að jöfnu í þágu þolenda, ákæruvalds og sakborninga. Þó að mikilvægt sé að standa vörð um réttindi sakborninga að því leyti að þeir skuli teljast saklausir uns sekt er sönnuð er ekki síður mikilvægt að standa vörð um hagsmuni þolenda, sem hafa einnig mjög mikla hagsmuni af úrlausn mála sem varða afbrot í þeirra garð. Nánar er fjallað um samspil endurskoðunar á hegningarlögum og laga um meðferð sakamála hér að neðan.

Þróun undanfarinna ára.

Í ársskýrslu Stígamóta frá árinu 2019 er gefin greinargóð mynd af meðferð kynferðisbrota
mála frá sjónarhóli þolenda. Af þeim 489 einstaklingum sem leituðu til Stígamóta vegna slíks ofbeldis kærðu 75 þolendur brotin til lögreglu, eða 12,2%. Af þessum 75 kærum var aðeins gefin út ákæra í 20 málum, eða í 26,7% tilfella. Af þessum 20 sem voru ákærðir voru þrír sýknaðir, þrír hlutu skilorðsbundinn dóm, en óvíst var um afdrif þriggja mála. Því voru aðeins 11 sem hlutu fangelsisdóm fyrir kynferðisbrot sín sem hlýtur að teljast lágt hlutfall miðað við að 489 einstaklingar leituðu til Stígamóta vegna kynferðisofbeldis. Raunverulegt sakfellingarhlutfall fyrir framin brot var þannig 2,86%. Sé horft til áranna á undan má sjá að árið 2018 var hlutfallið 1,04%1 og árið 2017 var það 1,51%.2 Þess skal getið að tölfræðin byggist einungis á frásögnum brotaþola auk þess sem nefna má að í sumum tilfellum var málunum ekki lokið fyrir dómstólum. Tölfræðin gefur engu að síður greinargóða mynd af því hver upplifun þolenda af réttarvörslukerfinu er þegar kemur að kynferðisbrotum.

Meðal aðgerða sem gripið hefur verið til í málaflokknum á undanförnum árum var að setja á fót nýtt millidómstig, Landsrétt. Meðal markmiða nýja dómstigsins var að bregðast við tilteknum ágöllum á íslenska réttarkerfinu, t.d. að efla mat á sönnunargildi munnlegs fram
burðar og að tryggja vandaða málsmeðferð dómsmála. Stofnun Landsréttar hefur jafnframt haft óvænt áhrif á afdrif dómsmála sem varða kynferðisbrot og kynbundið ofbeldi. Í svari dómsmálaráðherra við fyrirspurn Andrésar Inga Jónssonar í apríl 2021 (þskj. 1216 í 572. máli) kemur fram að Landsréttur sé mun líklegri til að snúa sakfellingu í héraðsdómi í sýknu og mun líklegri til að milda dóma heldur en að þyngja þá. Á síðustu þremur árum hefur Landsréttur breytt ákvörðun refsingar í 25 af 69 dómum sem hafa fallið. Þar af var refsing milduð í 18 skipti en þyngd í 7 skipti. Af þessum 69 dómum má einnig nefna að 10 sinnum var sakfellingu breytt í sýknu en aðeins einu sinni var sýknu breytt í sakfellingu. Af öllu þessu má draga þá ályktun að sú breytta málsmeðferð sem fylgdi hinu nýja millidómstigi hafi stuðlað að lægra sakfellingarhlutfalli og vægari dómum í kynferðisbrotamálum, sem gengur í berhögg við fyrrnefnda réttarvitund almennings.

Þá samþykkti Alþingi í júní 2021 þingsályktun um forvarnir meðal barna og ungmenna gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun um aðgerðir fyrir árin 2021–2025. Í því fólust 26 aðgerðir sem voru brotnar niður á sex meginþætti. Þegar þessi þingsályktunartillaga er flutt eru nokkrar aðgerðir komnar vel á veg eða þeim lokið en flestar eru á byrjunarstigi eða hafnar. Meðal aðgerða sem ráðist er í eru forvarnir á öllum skóla
stigum, þ.e. í leikskólum, grunnskólum (í samvinnu við heilsugæslu, frístundaheimili og félagsmiðstöðvar) og framhaldsskólum, auk forvarna í íþrótta- og æskulýðsstarfi og öðru tómstundastarfi.

Þó að kynferðisbrot kunni að vera skýrasta birtingarmynd þeirrar takmörkuðu ábyrgðar sem gerendur sæta í tilteknum brotaflokkum bendir margt til að svipaðar kringumstæður kunni að vera uppi í öðrum brotaflokkum, þá sérstaklega þeim sem varða kynbundið ofbeldi annars vegar og ofbeldi og áreiti gagnvart jaðarsettum hópum hins vegar. Þó að kynferðisbrot séu algengasta og skýrasta form kynbundins ofbeldis þá eru margir aðrir brotaflokkar þar sem hefur ekki myndast skýr venja fyrir því að gerendur sæti ábyrgð þegar þeir brjóta af sér. Þar má sem dæmi nefna brot gegn kynferðislegri friðhelgi (stafrænt kynferðisofbeldi) og ofbeldi í nánum samböndum. Þó að til kunni að vera skýringar á þessu lága sakfellingarhlutfalli í málaflokkum er varða kynbundið ofbeldi og tengda málaflokka er það engu að síður óásættan
legt að það sé undantekning frekar en meginregla að gerendur axli ábyrgð á brotum sínum.

Annar brotaflokkur sem þarfnast sérstakrar skoðunar þegar kemur að þolendamiðaðri endurskoðun hegningarlaga er hatursorðræða og afbrot sem beinast gegn jaðarsettum hópum samfélagsins. Slík brot hafa í daglegu tali stundum verið nefnd hatursglæpir, en hér á landi er engin almenn refsiheimild fyrir slík brot gegn jaðarsettum hópum. Þá leggja flutningsmenn til að litið verði til ofbeldis í nánum samböndum og hvernig megi breyta hegningarlögum, bæði til að stemma stigu við slíku ofbeldi, en einnig til þess að ná betur utan um öll form slíks ofbeldis til að vernda þolendur sem best.

Tilgangur hegningarlaga og markmið endurskoðunar.

Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að hafin verði fjölþætt endurskoðun almennra hegningarlaga með það að markmiði að bæta virkni laganna í þágu þolenda afbrota og tryggja að þau þjóni samfélagslega hlutverki sínu. Almenn hegningarlög eru meginheimildin á sviði refsiréttar og leggja grundvöllinn að refsivörslukerfinu. Einföld skilgreining refsingar er að í henni felast viðurlög fyrir þann sem brýtur af sér. Helstu markmið refsinga má greina sem fælingaráhrif fyrir mögulega afbrotamenn, endurgjald fyrir afbrot, fangelsun brotamanna sem gætu brotið frekar af sér og endurhæfing afbrotamanna.

Á undanförnum árum hefur jafnframt rutt sér til rúms ný hugmyndafræði í þessum efnum sem nefnd hefur verið uppbyggileg réttvísi" (e. restorative justice). Kjarni hennar lýtur að því að leggja meiri áherslu á réttlæti fremur en refsingar. Réttlæti í skilningi uppbyggilegrar réttvísi er að sá brotlegi átti sig á þeim skaða sem brot hans ollu, axli ábyrgð, gangist við brotinu og bæti fyrir það, sé það mögulegt.3

Uppbyggileg réttvísi er úrræði sem fer fram á forsendum þolanda og felur í sér skaða
minnkandi hugmyndafræði, þ.e. að með beitingu hennar megi draga úr samfélagslegum skaða sem verður vegna afbrota. Flutningsmenn telja óhjákvæmilegt að við endurskoðun hegningar
laga sem lögð er til í þingsályktunartillögu þessari verði horft í auknum mæli til hugmynda um uppbyggilega réttvísi og skaðaminnkunar vegna afbrota. Í því samhengi má nefna að sumarið 2020 kynnti dómsmálaráðherra aðgerðir til að stytta boðunarlista til afplánunar refsinga, en starfshópur ráðherra hafði áður skilað skýrslu um slíkar tillögur. Meðal tillagna starfshópsins voru að rýmka heimildir ákærenda til að ljúka málum með sáttamiðlun og að festa hana í sessi í lögum. Lagt var til að skipa sérstaka nefnd til að halda utan um sátta
miðlun og stuðla að framþróun úrræðisins. Ekkert frumvarp hefur þó komið frá dómsmála
ráðherra síðan tilkynnt var um þessar aðgerðir.

Grundvallarforsenda þess að horft verði í auknum mæli til uppbyggilegrar réttvísi við úrvinnslu á afleiðingum afbrota er að ferlið sé á forsendum þolanda. Réttlæti sem ná má fram með uppbyggilegri réttvísi hefst á því að þolandi lýsir afleiðingum brotsins í viðurvist fag
aðila og geranda. Í kjölfarið þarf hinn brotlegi að taka ábyrgð, viðurkenna afleiðingar brots
ins og upplifun þolandans, biðjast afsökunar og axla þá ábyrgð sem fylgir brotinu. Gerandinn getur hvergi í þessu ferli réttlætt brotið, enda er tilgangurinn sá að gera honum ljóst hverjar afleiðingar brotsins eru og að gefa honum tækifæri á að axla ábyrgð á broti sínu. Slík úrræði ein og sér geta aldrei komið í staðinn fyrir refsingu, en geta verið mikilvægur þáttur í að draga úr skaðlegum áhrifum afbrota fyrir einstaklinga og samfélagið í heild. Þannig geta þau verið viðbót við meðferð hins hefðbundna refsivörslukerfis. Að horfa í auknum mæli til slíkra úrræða við endurskoðun hegningarlaga og eftir atvikum laga um meðferð sakamála yrði þannig til þess að efla og styrkja hið íslenska refsivörslukerfi við að vinna úr afleiðingum afbrota.

Ljóst er að við þá þolendamiðuðu endurskoðun hegningarlaga, sem dómsmálaráðherra er falið með þessari þingsályktunartillögu, verður að horfa í auknum mæli til aðferða á borð við uppbyggilega réttvísi og skaðaminnkun. Útfærslan á því hvernig sú innleiðing fer fram verður þó að vera á ábyrgð ráðherra, sem er fært að vega og meta samspil mismunandi úrræða við hina hefðbundnu málsmeðferð afbrota.

Helstu tillögur.

Kynferðisofbeldi.

Brýnasta verkefnið í endurskoðun hegningarlaga er líklega endurskoðun XXII. kafla laganna um kynferðisbrot. Í ljósi þess sem að framan hefur verið reifað um raunverulegan fjölda sakfellinga miðað við fjölda brota er óhjákvæmilegt annað en að taka til gagngerrar endurskoðunar það regluverk sem gildir um kynferðisbrot og að endurhugsa það með það markmið að tryggja að brotum fylgi afleiðingar. Við þá endurskoðun verður að horfa til þess hvernig sönnun sé metin í slíkum málum, og þá á öllum dómstigum. Horfa verður til verklags handhafa ákæruvalds um hvernig sönnunargögn eru metin, ákærur gefnar út og þeirrar málsmeðferðar handhafa ákæruvalds sem áskilin er í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum.

Allt þetta þarf svo að skila sér í lagafrumvörpum um breytingar á hegningarlögum, og þar sem við á, breytingum á lögum um meðferð sakamála, sem hafa það að markmiði að gera úrbætur með hagsmuni þolenda að leiðarljósi.

Sérstaklega þarf að líta til dómsmála er varða brot gegn 194. gr. um nauðgun, sem er eitt veigamesta ákvæði XXII. kafla hegningarlaganna. Það er mat flutningsmanna að nauðsynlegt sé að tryggja að það virki sem skyldi. Ef sakfellingarhlutfall í nauðgunarmálum er eins lágt og tölfræðileg gögn benda til er augljóst að fælingaráhrifin eru mjög takmörkuð. Að sama skapi mun yfirgnæfandi hluti þolenda ekki upplifa að réttlætinu sé náð fram í núverandi réttarkerfi. Það leiðir til þess að þolendur eru ólíklegri til að kæra brot sem þeir verða fyrir, sem dregur enn úr áhrifamætti refsinga fyrir afbrot.

Við endurskoðun á XXII. kafla hegningarlaga verður einnig að líta til 195. gr. ásamt mögulegum hegningarauka fyrir brot gegn öðrum ákvæðum kaflans. Flutningsmenn telja m.a. nauðsynlegt að bæta við ákvæði er varðar brot sem eru framin þegar þolanda hefur verið byrlað ólyfjan, til viðbótar við nauðsyn þess að setja á fót sérstakt refsiákvæði er varðar sjálfa byrlunina, eins og fjallað er um hér að aftan.

Þá verður að taka sérstaklega til skoðunar að afnema ýmis refsilækkunarákvæði sem virðast hafa leitt til þess að dómar verði oft vægari en ella, jafnvel þó að um alvarleg brot sé að ræða. Þar má sérstaklega vísa til 204. gr. hegningarlaga, en samkvæmt henni skal beita vægari refsingu þegar brot gegn 201. og 202. gr. eru framin í gáleysi um aldur þess er varð fyrir broti. 201. gr. varðar refsingu fyrir kynferðisbrot og kynferðislega áreitni gegn barni á aldrinum 15, 16 eða 17 ára sem hefur fjölskyldutengsl eða önnur tengsl við geranda og 202. gr. varðar refsingu fyrir kynferðisbrot og kynferðislega áreitni gegn barni yngra en 15 ára.

Kanna verður einnig hvort 210. gr. verndi raunverulega hagsmuni þolenda afbrota eða hvort rétt sé að gera breytingar á greininni.

Þá verður einnig að taka til skoðunar hvort XXII. kafli nái nægilega vel utan um kynferðisofbeldi í nánum samböndum. Kanna þarf framkvæmd hjá lögreglu, ákæruvaldi og dómstólum og hvort núgildandi hegningarákvæði nái nægilega vel utan um kynferðisofbeldi í nánum samböndum til að tryggja viðurlög við slíkum afbrotum, og að viðurlögin hæfi afbrotinu. Flutningsmenn telja ýmislegt benda til þess að núgildandi hegningarlög nái ekki utan um þau flóknu brot sem kynferðisbrot í nánum samböndum eru. Nauðsynlegt er því að skoða gaumgæfilega núverandi hegningarákvæði, samspil þeirra við lög um meðferð saka
mála, og þannig greina hvaða breytingar þarf að gera til að tryggja áhrifaríka framkvæmd laganna þegar slík brot eru kærð.

Ofbeldi í nánum samböndum.

Ofbeldi í nánum samböndum var áður nefnt heimilisofbeldi, en með því að ræða frekar um brot í nánum samböndum má betur ná utan um þá hegðun sem rétt er að sé refsiverð að lögum. Náin sambönd geta enda verið af ýmsum toga og ekki víst að öll þau sem verði fyrir ofbeldi í slíkum samböndum deili heimili. Mikilvægt er að framsetning refsiákvæða hegn
ingarlaganna taki mið af þessum raunveruleika og bjóði upp á að refsiheimildir nái til allra gerða náinna sambanda. Á það við hvort sem um er að ræða maka, sambúðarmaka, foreldra, afa og ömmur, frændsystkin, börn eða aðra niðja, kærustupar, eða jafnvel nána vini sem deila heimili eða öðrum þáttum lífs síns í verulegum mæli.

Í núgildandi lögum er sérstaklega að finna eitt ákvæði sem tekur á slíku ofbeldi í nánum samböndum, sbr. 218. gr. b. Ákvæðið kveður á um refsingu fyrir hvern þann sem endurtekið eða á alvarlegan hátt ógnar lífi, heilsu eða velferð núverandi eða fyrrverandi maka síns eða sambúðaraðila, niðja síns eða niðja núverandi eða fyrrverandi maka síns eða sambúðaraðila, áa síns, eða annarra sem búa með honum á heimili eða eru í hans umsjá, með ofbeldi, hótunum, frelsissviptingu, nauðung eða á annan hátt. Refsing fyrir slík brot er tilgreind fangelsi allt að 6 árum fyrir brot gegn 1. mgr. 218. gr. b, en fyrir stórfelld brot skv. 2. mgr. sömu greinar er tiltekið að refsing geti numið fangelsi allt að 16 árum. Við mat á grófleika verknaðar skuli sérstaklega líta til þess hvort þolandi hafi beðið stórfellt líkams- eða heilsutjón eða bani hlotist af. Enn fremur ber að líta til þess hvort brot hafi verið framið á sérstaklega sársaukafullan eða meiðandi hátt, hafi staðið yfir í langan tíma eða hvort gerandi hafi freklega misnotað yfirburðastöðu sína gagnvart þolanda.

Ofbeldi í nánum samböndum getur átt sér ýmsar birtingarmyndir. Um getur verið að ræða líkamlegt, kynferðislegt, andlegt eða fjárhagslegt ofbeldi svo nokkur dæmi séu nefnd. Staf
rænt kynferðisofbeldi, það sem áður var nefnt hefndarklám, er einnig nátengt brotaflokknum. Ekki bætir úr skák að ofbeldi í nánum samböndum getur verið falið og auðveldar það ekki réttarvörslukerfinu að ná utan um brotin.

Ákvæðið í 218. gr. b hegningarlaga er nýlegt en því var bætt við almenn hegningarlög með lögum nr. 23/2016. Með þeim var samningur Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi gegn konum og heimilisofbeldi, oft nefndur Istanbúl-samningurinn, fullgiltur hér á landi. Í greinargerð frumvarps til laga nr. 23/2016 (401. mál) er fjallað um leiðir fyrir íslensk stjórnvöld til að styrkja réttarvernd þolenda ofbeldis í nánum samböndum. Þar segir að með setningu sérstaks ákvæðis um ofbeldi í nánum samböndum í almenn hegningarlög felist táknræn viðurkenning löggjafans á sérstöðu slíkra brota sem og þess að heimilisofbeldi sé ekki einkamál fjölskyldna heldur varði samfélagið allt og sé vandamál sem sporna beri við með öllum tiltækum ráðum. Mikilvægt sé að þessi samfélagslega afstaða endurspeglist í lög
gjöf frá Alþingi.

Nú, um fimm árum eftir lögfestingu ákvæðisins, hefur myndast nokkur venja um fram
kvæmd og beitingu þess. Nokkra tilhneigingu má sjá til beitingar þess þegar um skýrt og endurtekið eða alvarlegt ofbeldi er að ræða hjá aðilum sem búa á sama heimili, t.d. í dómum Landsréttar í máli nr. 404/2018, nr. 41/2018, nr. 669/2018 og í máli nr. 116/2018.

Í nokkrum tilfellum virðist þó ekki vera dæmt eftir ákvæðinu, jafnvel þó að skilyrði til refsingar virðist uppfyllt. Þar má sem dæmi nefna dóm Landsréttar í máli nr. 616/2018, þar sem maður var sakfelldur fyrir að hafa veist að dóttur sinni og tekið hana kverkataki. Sam
kvæmt niðurstöðu héraðsdóms, sem staðfest var fyrir Landsrétti, var talið að háttsemin yrði ekki heimfærð undir 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga. Er það rökstutt á þann veg að í athugasemdum í greinargerð með lögum um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 23/2016, segi að ákvæðinu hafi fyrst og fremst verið ætlað að ná yfir háttsemi sem staðið hefur yfir í lengri eða skemmri tíma. Þó sé ekki útilokað að einstakt brot geti fallið undir ákvæðið ef það nær tilteknu alvarleikastigi. Við mat á grófleika og þar með hvort brot sé stórfellt skal sérstaklega litið til þess hvort stórfellt líkams- eða heilsutjón eða bani hafi hlotist af. Því hafi ekki verið fyrir að fara í þessu tilviki. Í dómi héraðsdóms er fjallað um læknisvottorð brotaþola, þar sem segir að ákærði hafi tekið brotaþola hálstaki í 30 sekúndur. Hann hafi sagt að hann hafi ætlað að drepa hana. Brotaþoli sagði að hún væri aum og henni þætti sárt að kyngja. Í koki hafi verið vægur dreifður roði. Við skoðun hafi ekki verið að sjá ytri áverkamerki á hálsi, roða eða bláma. Brotaþoli fyndi þó til og gæti ekki beygt höfuðið alveg fram. Framburður brotaþola í málinu var stöðugur og var hann studdur af vitnisburði samstarfskonu hennar. Brotaþoli lagði strax fram kæru og leitaði til læknis. Ákærði í málinu var ákærður fyrir brot gegn 218. gr. b, en héraðsdómur sakfelldi fyrir brot gegn 1. mgr. 217. gr., sem er vægari líkamsárás en um ræðir í 218. gr. hegningarlaga. Við áfrýjun til Lands
réttar var ekki farið fram á þyngingu refsingar í samræmi við ákæru fyrir brot gegn 218. gr. b, heldur var aðeins krafist staðfestingar hins áfrýjaða dóms.

Flutningsmenn telja alvarlegt að brot innan fjölskyldu þar sem einn aðilinn tekur annan kverkataki í reiðiskasti falli ekki undir skilgreininguna á ofbeldi í nánum samböndum. Fullt tilefni er til að skoða á grundvelli fyrirliggjandi dómafordæma hvort hin skilgreinda refsi
verða hegðun samkvæmt núgildandi 218. gr. b sé nægilega víðtæk.

Enn fremur bendir ýmislegt til þess að þolendur í málum er varða ofbeldi í nánum sam
böndum séu mun fleiri en fjöldi útgefinna ákæra gefur vísbendingar um, rétt eins og í kyn
ferðisbrotamálum. Slíkar vísbendingar má t.d. lesa úr rannsókn sem rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd framkvæmdi fyrir félags- og tryggingamálaráðuneytið haustið 2008.4 Meðal niðurstaðna rannsóknarinnar var að 22% kvenna á aldrinum 18 til 80 ára höfðu verið beittar ofbeldi í nánu sambandi einhvern tímann frá 16 ára aldri. Þá höfðu á bilinu 1–2% kvenna verið beittar slíku ofbeldi á undangengnum 12 mánuðum fyrir rannsóknina. Rannsókn á vegum Evrópusambandsins frá árinu 20145 sýndi sambærilegar niðurstöður. Um 22% þeirra 48 þúsund kvenna sem spurðar voru höfðu reynslu af líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi af hendi karlkyns maka. Þar að auki hafði þriðjungur þessara kvenna, eða um 7% af heildarfjölda aðspurðra, orðið fyrir sex eða fleiri nauðgunum af hálfu maka síns. Þá hafði fimmta hver kona orðið fyrir ofsóknum og um 10% höfðu reynslu af ofsóknum fyrrverandi maka. Flutningsmönnum þykja rannsóknirnar sýna með óyggjandi hætti að ofbeldi í nánum samböndum sé útbreiddur vandi en að núverandi lagaumhverfi nái illa utan um hann, þol
endum til mikils vansa.

Byrlun ólyfjanar.

Undanfarið hefur verið mikil vitundarvakning í íslenskri þjóðfélagsumræðu um byrlanir og kynferðisbrot þeim tengdum. Áður óþekktur fjöldi þolenda hefur stigið fram og upp
ljóstrað að sér hafi verið byrlað ólyfjan, jafnvel að brotið hafi verið kynferðislega á þeim í framhaldinu. Í samfélaginu hafa augu almennings í auknum mæli opnast fyrir tíðni og alvar
leika byrlana. Í núgildandi hegningarlögum er þó ekki að finna neina sjálfstæða refsiheimild gegn byrlunum. Hún getur í vissum tilfellum talist verknaðarþáttur í öðrum brotum, t.d. þegar byrlun er framin í þeim tilgangi að fremja kynferðisbrot. Ef hægt væri að sanna byrlun í þeim tilgangi væri m.a. hægt að ákæra fyrir tilraun til nauðgunar. Ef ekki væri hægt að sanna tilgang byrlunar væri hugsanlegt að í byrlun fælist brot á lyfjalögum eða hættubrot. Ef brota
þoli yrði fyrir heilsutjóni eða skaða af völdum byrlunar væri mögulegt að fella brotið undir líkamsárás. Þá getur byrlun einnig haft áhrif til hegningarauka og leitt þannig til þyngingar dóms. Aldrei hefur þó verið gefin út ákæra fyrir byrlun.6

Það liggur í augum uppi að byrlun ólyfjanar er alvarlegt inngrip í persónufrelsi og persónulega friðhelgi einstaklings. Óháð því hver tilgangurinn er með slíkri byrlun er ótækt að ekki skuli fyrirfinnast í hegningarlögum sjálfstæð refsiheimild við byrlunum. Flutnings
menn vilja að skoðað verði hvernig tryggja megi að byrlun ólyfjanar teljist til sjálfstæðs refsiverðs brots þar sem þyngd refsingar endurspeglast í alvarleika brotsins. Eðlilegt væri að slíkt refsiákvæði yrði hluti af XXIV. kafla hegningarlaga um brot gegn frjálsræði manna, enda eðlislík þeim brotum sem í þeim kafla er að finna.

Þá verður einnig að taka til skoðunar samspil byrlunar við önnur brot. Eins og áður segir á að skoða það sérstaklega hvort ástæða sé til að bæta við hegningarauka í 195. gr. laganna þegar nauðgun skv. 194. gr. er framin í skjóli byrlunar.

Hatursglæpir.

Hér á landi er ekki að finna sérstaka löggjöf um hatursglæpi, að undanskildu ákvæði 233. gr. a almennra hegningarlaga sem fjallar um bann við hatursorðræðu. Töluverðar breytingar hafa þó orðið á íslensku samfélagi á þeim fjölmörgu árum sem eru liðin frá setningu hegningarlaga. Víða um heim hafa hatursglæpir verið viðurkenndir sem sérstakur brota
flokkur. Samhliða því að Ísland hefur breyst í fjölmenningarsamfélag og fjölbreytni samfé
lagsins aukist hefur afbrotum, ofbeldi og áreitni gegn tilteknum minnihlutahópum, færst í aukana. Að sama skapi hefur hatursorðræða öfgaafla gegn minnihlutahópum aukist.

Í núgildandi lögum er ekki að finna eiginlega skilgreiningu á hatursglæpum né sérstakt ákvæði sem tekur á því þegar glæpir beinast sérstaklega að tilteknum hóp, t.d. vegna þjóð
ernis, kynþáttar, litarháttar, trúarbragða, kynhneigðar eða kynvitundar. Flutningsmenn telja þó mikilvægt að slík ákvæði séu til staðar, sérstaklega þegar um er að ræða kerfisbundna hegðun sem er til þess fallin að takmarka getu þessara hópa til að taka þátt í samfélaginu. Áreiti og ofsóknir í garð þessara hópa er hegðun sem ætti í eðli sínu að vera refsiverð, óháð öðrum ákvæðum hegningarlaga. Flutningsmenn telja fulla ástæðu til þess að slík ákvæði verði sett í lög. Banna þarf áreiti byggt á fordómum sem er kerfisbundið beitt til þess að draga úr samfélagslegri þátttöku viðkvæmra hópa í íslensku samfélagi. Skoða þarf hvort rétt væri að slík ákvæði yrðu sett í sérkafla laganna eða hvort þeim yrði bætt við aðra kafla. Skoða þyrfti einnig samspil slíkra ákvæða við 233. gr. a laganna um bann við hatursorðræðu.

Meiðyrðamál gagnvart þolendum og kærur um rangar sakargiftir.

Samfélagsleg umræða ber með sér að þolendur afbrota séu í auknum mæli kærðir fyrir rangar sakargiftir. Að sama skapi hefur það færst í aukana að höfðuð séuð meiðyrðamál gagnvart þolendum ofbeldis sem tjá sig á samfélagsmiðlum eða opinberlega með öðrum hætti. Slíkum málshöfðunum hefur fjölgað samhliða aukinni samfélagslegri umræðu um kynferðisofbeldi í kjölfar fyrrnefndrar #metoo-byltingar. Sé það vilji Alþingis að þolendur hafi tök á að tjá sig um ofbeldið sem þeir verða fyrir er nauðsynlegt að þeir geti gert það án þess að eiga á hættu að gerendur þeirra noti réttarkerfið sem vopn gegn þeim. Réttarkerfið á að virka fyrir þolendur sem leið til að ná fram réttlæti. Flutningsmenn leggja því til við ráðherra að taka það sérstaklega til skoðunar hvort núgildandi ákvæði hegningarlaga og laga um meðferð sakamála séu þannig úr garði gerð að þau tryggi hagsmuni þolenda og verndi þá nægilega fyrir tilhæfulausum kærum og málshöfðunum gerenda þegar á reynir.