153. löggjafarþing 2022–2023.

Þingskjal 725 — 422. mál.

Svar

matvælaráðherra við fyrirspurn frá Orra Páli Jóhannssyni um
kostnaðar- og ábatagreiningar vegna skógræktarverkefna.

Ráðuneytið leitaði til Skógræktarinnar eftir svörum við fyrirspurninni. Meðfylgjandi eru svör stofnunarinnar ásamt lista um heimildir sem vísað er til.

1.	Hafa verið gerðar kostnaðar- og ábatagreiningar á stórum skógræktarverkefnum, skóg
ræktaráætlunum, nytja- eða landgræðsluskógaverkefnum sem njóta framlaga úr ríkis
sjóði? Ef svarið er nei, hver er skýringin á því? Ef svarið er já er þess óskað að til
greindar séu í svari helstu niðurstöður þeirra greininga og hvort og þá hvaða áhrif þær hafi haft á framsetningu og umfang áætlana og/eða framgang verkefna.

Arðsemi íslenskrar nytjaskógræktar hefur verið metin nokkrum sinnum undanfarna ára
tugi. Má þar nefna grein Baldurs Þorsteinssonar frá 1968, Útreikningur á kapítalverðmæti lerkis", sem gefur til kynna 4–6% arðsemi.1 Árið 1972 vann Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna, FAO, skýrslu um stöðu skógræktar á Íslandi og leiðbeiningar um fram
vindu skógræktarmála.2 Í skýrslu Einars Gunnarssonar, Edgars Guðmundssonar og Ragnars Árnasonar til landbúnaðarráðuneytis árið 1987 voru innri vextir fjárfestingar í greni- og asp
arskógi áætlaðir 2–3%.3 Í viðauka við lagafrumvarp um Héraðsskóga árið 1990 var fjallað um vöxt skóga á Fljótsdalshéraði og mögulegan ábata af því verkefni.4 Fleiri greiningar á kostnaði og áætluðum ábata skógræktarverkefna voru gerðar. Við gerð lagafrumvarps um Suðurlandsskóga var unnin ítarleg greining á innri vöxtum skógræktar fyrir fjórar aðalteg
undir sem nýttar væru til iðnviðarframleiðslu, þ.e. fyrir sitkagreni, rússalerki, stafafuru og alaskaösp.5 Niðurstaða þeirrar greiningar var að innri vextir væru frá tæpu 1% upp í 2,6% eftir landgerð, trjátegundum og vaxtarskilyrðum og var þar allur stofnkostnaður og grisjunar
kostnaður tekinn með í reikninginn auk áætlaðra framtíðartekna af skógræktinni. Helsti galli við eldri útreikninga á arðsemi skógræktar er að viðarvöxtur á hvern hektara var vanmetinn í áætlunum og síðari tíma mælingar á vexti trjáa sýna meiri meðalvöxt skóga á hektara. Ábati af kolefnisbindingu skóga var ekki með í eldri útreikningum.

Í grein sem birtist í Frey árið 2003 var fjallað um arðsemi timburskógræktar og um innri vexti timburframleiðslu skógarbænda á mismunandi landgerð. Eru innri vextir þar reiknaðir á bilinu 4,3% til 5,6%.6 Þar voru einnig gerðar tilraunir til að meta ávinning af kolefnisbind
ingu með skógrækt.

Greinargerð um fyrirhugað Hekluskógaverkefni, sem telst til landgræðsluskógaverkefna, var gerð árið 2005. Þar var tekinn saman áætlaður kostnaður verkefnisins og mögulegur ávinningur sem tengdist vatns- og jarðvegsvernd, kolefnisbindingu, auknu beitarþoli lands, auknum lífbreytileika, útivistarmöguleikum, auknum lífsgæðum og verðgildi lands. Þar kom fram að erfitt væri að meta gildi Hekluskóga fyrir samfélagið til ákveðinnar peningaupphæð
ar. Ljóst væri þó að ef vel tækist til myndu Hekluskógar skila miklum ávinningi, ekki aðeins til íbúa á svæðinu heldur allra landsmanna.

Undanfarin ár hafa nokkur stærri verkefni verið stofnsett í samstarfi við ýmsa aðila. Al
menn regla í nýrri verkefnum er að þar séu birtar áætlanir um kostnað og arðsemi verkefna, bæði hvað varðar áætlaða arðsemi timburs sem og arðsemi kolefnisbindingar. Arðsemi af kolefnisbindingu skóga veltur að miklu leyti á stefnu stjórnvalda hverju sinni og á þeim hvöt
um eða skorðum sem fyrirtæki standa frammi fyrir til að ná að binda óhjákvæmilega losun kolefnis frá starfsemi sinni. Verðlagning á kolefni eykur arðbærni skógræktar umtalsvert.

Áætlanir eru nú byggðar á betri vaxtarlíkönum og gögnum um viðarvöxt og kolefnisbind
ingu helstu trjátegunda. Byggjast þessar upplýsingar á áratugalöngum rannsóknum, m.a. á niðurstöðum verkefnisins Íslensk skógarúttekt sem Skógræktin hefur starfrækt undanfarna áratugi. Nú eru til reiknilíkön sem styðjast má við til að áætla viðarvöxt og arðsemi skóga, t.d. Iceforest-spálíkanið.7, 8

Kostnaðar- og ábatagreining hefur almennt tekið til viðarafurða úr skógum, en sjaldnast er fjallað um samfélagslegan ávinning eða ábata af öðrum afurðum skóga, svo sem sveppa
tínslu, söfnun á jurtum í skógum, ábata af jólatrjám eða jólagreinum, skjóláhrif á aðra ræktun á jörðum, beit húsdýra, útivist eða gistingu í skógum. Raunin er að skógareigendur víða um land hafa notið margvíslegs ávinnings annars en viðarafurða af skógum, sem gerir skógrækt enn fýsilegri kost.

Greiningar þessar höfðu mikil áhrif á ákvarðanir um tegundaval í þjóðskógunum, stofn
setningu landshlutaverkefnanna í skógrækt, Hekluskóga og margt fleira. Eru þær nú meðal ástæðna þess að ríkið veitir framlög til þeirra verkefna.

2.	Hvaða reiknivextir eru notaðir þegar mat er lagt á ávinning af skógræktaráætlunum, nytjaskógum og stærri skógræktarverkefnum? Á hvaða grundvelli er ákvörðun um reiknivexti tekin? Er miðað við markaðsvexti eða einhverja aðra vaxtatölu?

Við mat á ávinningi af skógræktarverkefnum er stuðst við efnahagslega sjálfbærni fremur en tiltekna ávöxtunarkröfu. Í því felst að ábatinn sé sem hæstur og hærri en tilkostnaður met
inn til allrar framtíðar. Sjálfbærniviðmið samþættir hagræn, félagsleg og umhverfisleg áhrif skógræktar. Má um það vísa til þverevrópskra sjálfbærniviðmiða, sem eru sex talsins.9

Evrópuríki og fjölþjóðastofnanir, þar með talið Evrópusambandið, mynda skógræktarsam
starf Evrópu (Forest Europe), sem hét áður Ministerial Conference on the Protection of For
ests in Europe. Á ráðstefnu skógræktarsamstarfs Evrópu sem haldin var í Helsinki árið 1993 var samþykkt og undirrituð skilgreining á sjálfbærri skógrækt. Skilgreininguna má þýða þannig: Sjálfbær skógrækt merkir umhirðu og notkun skóga og skógarlands sem hagað er þannig og unnin á þeim hraða að hún viðhaldi líffræðilegum fjölbreytileika, framleiðni, end
urnýjun, þrótti þeirra og getu til að veita, í nútíð og um alla framtíð, vistfræðilega, hagræna og félagslega þjónustu á staðnum, fyrir þjóðina og heiminn allan, og spillir ekki öðrum vist
kerfum."10 Ísland er aðili að Forest Europe og þáverandi landbúnaðarráðherra undirritaði samþykktir Helsinkiráðstefnunnar á sínum tíma. Aðrar alþjóðastofnanir, svo sem Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna, FAO, og skógræktarvettvangur Sameinuðu þjóðanna (United Nations Forum on Forests), hafa tekið upp skilgreiningu Helsinkisam
þykktarinnar. Sjálfbærniviðmiðið var áréttað í Selfossyfirlýsingu skógræktarmálaráðherra Norðurlanda árið 2008.11 Það er lagt til grundvallar í stefnumörkun Evrópusambandsins varð
andi skóga. Sjálfbærniviðmið eru því lögð til grundvallar við mat skógræktarverkefna hér á landi og annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu.

Sjálfbærniviðmið í skógrækt má rekja til bókar Hannß Carls von Carlowitz, Sylvicultura oeconomica, sem út kom árið 1713. Árið 1795 gaf Georg Ludwig Hartig út ritið Anweisung zur Taxation der Forste, oder zur Bestimmung des Holzertrags der Wälder. Þar segir í ís
lenskri þýðingu: Skynsamleg skógrækt stefnir að sem mestum verðmætum úr skógunum, en þannig að óbornar kynslóðir geti sótt þangað að minnsta kosti jafnmikil gæði og núverandi kynslóð krefst sér til handa."12 Á 18. öld varð sjálfbærni grundvallarhugmynd og faglegt markmið skógræktar í Evrópu.

Með sjálfbærniviðmiði er skógrækt stillt þannig upp að um alla framtíð fáist árlega há
marksverðmætasköpun umfram tilkostnað. Þessi árlegi ábati dvíni aldrei hversu langt sem litið sé fram í tímann. Árið 1822 setti þýski skógfræðingurinn Friedrich Wilhelm Leopold Pfeil fram það sjónarmið að gera ætti ávöxtunarkröfu til skógræktar fremur en styðjast við sjálfbærniviðmið.13,14 Með arðkröfunni er krafist hámarksafraksturs miðað við núvirði reikn
að með ávöxtunarkröfu, oft markaðsvöxtum.

Biðtími frá upphafi ræktunar til loka uppskeru er áhrifamesti þátturinn í núvirðisreikningi. Samkvæmt sjálfbærniviðmiði er ræktunarlota oft mjög löng. Miðað við markaðsvexti virtist mikið af sjálfbærri skógrækt vera óarðbær. Reiknað á núvirði má bæta afkomuna með því að höggva trén yngri, en þar með lækkar nettó árlegrar verðmætasköpunar til frambúðar. Þannig fær núverandi kynslóð meira í sinn hlut á kostnað framtíðarkynslóða.13 Þessi kynslóðaskekkja verður meiri með hærri arðkröfu. Á rýru landi og einkanlega í fjallahéruðum verða sjálfbærir skógar oft óarðbærir miðað við markaðsvexti. Þrátt fyrir það eru í mörgum tilvikum engir aðrir landnýtingarkostir sem skila hærri landrentu en skógrækt. Væri skógurinn ruddur í fjallahéruðum og landið tekið til annarra nota leiddi það víða til skriðufalla, snjóflóða, vatns
flóða og rýrnunar landgæða. Þessi þversögn leiddi til þess að í flestum löndum er sjálfbærni fremur en arðkrafa lögð til grundvallar við ákvarðanir um skógrækt og hvernig henni skuli hagað.15

Í sumum löndum hefur verið ákveðin tiltekin ávöxtunarkrafa fyrir skógræktarverkefni. Í Þýskalandi var snemma á síðustu öld lagt til að nota sérstaka ávöxtunarkröfu fyrir skógrækt (þ. der objektive forstliche Zinsfuß) sem væri lægri en markaðsvextir, yfirleitt 3%. Þessi ávöxtunarkrafa var lengi viðmiðun bresku ríkisskógræktarinnar (Forestry Commission). Árið 2003 setti breska fjármálaráðuneytið nýja reglu um ávöxtunarkröfu fjárfestinga opinberra að
ila. Ávöxtunarkrafan lækkaði með lengri bið eftir lokaávinningi.16 Með þessari reglu hvarf að mestu ósamræmi milli ávöxtunarkröfu og sjálfbærni.

Hér á landi hefur lífeyrissjóðum verið sett sú viðmiðun að ávöxtun sé að minnsta kosti 3,5%. Í grein um landverð og landrentu mat Þorbergur Hjalti Jónsson landrentu á Íslandi um 3,1%.17 Að jafnaði ætti þá skógrækt að vera hagkvæmari en núverandi landnýting ef hún skil
ar að minnsta kosti þeirri landrentu.

Hér á landi og á Evrópska efnahagssvæðinu er sjálfbærni grundvöllur ákvarðana opinberra aðila í skógrækt en einkaaðilar byggja mat sitt á sínum forsendum. Undanfarið hafa íslenskir og erlendir aðilar sóst eftir því að hefja hér skógrækt til kolefnisbindingar og það án opinbers stuðnings. Sumir þessara aðila eru arðsækin fyrirtæki og áhugi þeirra sýnir að þeir meti skóg
arfjárfestingu hér á landi ábatasama.

3.	Hefur mat á þjóðhagslegri arðsemi skógræktarverkefna verið metin? Ef svo er ekki, hvers vegna?

Í skýrslunni Auðlindir um aldamót", sem tekin var saman af hópi sem forsætisráðherra skipaði árið 1986, fékk skógrækt sérkafla.3 Þar segir að nytjaskógrækt sé raunhæfur kostur og geti haft mikilvæg þjóðhagsleg áhrif og farið vel saman við önnur landnot, m.a. útivist, sumarbyggð og ýmsar greinar landbúnaðar". Árið 2013 var gert hagrænt mat á þjónustu vist
kerfa í Heiðmörk.18 Verkefnið var viðamikið og unnið af fjölmörgum aðilum, sérfræðingum og nemendum. Þar var sérstaklega fjallað um virði þjónustu vistkerfa Heiðmerkur, sem er að miklu leyti skógi vaxið svæði, allt frá vatnsvernd til afþreyingar og útivistar. Í verkefninu var sýnt fram á gríðarlegt virði þjónustu vistkerfa Heiðmerkur og það metið á 42 til 108 milljarða kr. Þar vó tilvistar- og afþreyingarvirði svæðisins þyngst. Í framtíðarspá um áhrif fjórföldunar nýskógræktar á Íslandi er fjallað um áhrif aukinnar skógræktar á kolefnisbindingu.19 Þar var sett fram líkan þar sem metin voru heildaráhrif þeirrar kolefnisbindingar sem hlytist af fjór
földun skógræktar. Niðurstaðan var að áætluð binding með aukinni skógrækt, þar sem 12 milljónir trjáa yrðu gróðursettar árlega, gæti skilað árlegri 885 þúsunda tonna bindingu CO2-
ígilda árið 2040.

Á þeim tíma jafngilti þetta fjórðungi af heildarlosun frá Íslandi sem talin var fram í bók
haldi Kyoto-bókunar loftslagssamningsins. Frá því að þessi grein var skrifuð hafa fyrirtæki og einkaaðilar hafið skógrækt með það að markmiði að binda kolefni, sem er viðbót við þá skógrækt sem ríkið fjármagnar. Ljóst er að jafnvel þótt takist að draga verulega úr losun fram til 2040 verður skógrækt mikilvægur þáttur í að binda óhjákvæmilega losun kolefnis og liður í að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar og markmið ríkisstjórnar Íslands um kolefnishlut
laust Ísland árið 2040. Skógrækt til kolefnisbindingar, sem er jafnframt nytjaskógrækt, hefur það fram yfir flestar aðrar leiðir til úrbóta í loftslagsmálum að geta skilað samfélaginu fjár
hagslegum arði frekar en kostnaði.

Aðgengi að innlendum auðlindum er mikilvægt sjálfbæru samfélagi. Hér á landi er unnið að uppbyggingu skógarauðlindar sem gæti reynst afar verðmæt Íslendingum þegar kreppir að, t.d. á stríðstímum þegar aðgengi að erlendum auðlindum minnkar. Eftirspurn eftir viðaraf
urðum hefur aukist stöðugt undanfarna áratugi og mun aukast áfram, t.d. með þeirri breyttu áherslu að nýta viðarafurðir í ríkara mæli til húsbyggingar í stað stáls eða steypu, í lífefnaiðn
aði og víðar.20

4.	Hafa verið gerðar greiningar á samfélagslegum áhrifum skógræktaráætlana?

Greiningar hafa verið gerðar hér á landi þar sem samfélagsleg áhrif skógræktarverkefna hafa verið rannsökuð. Áhrif Héraðsskógaverkefnisins á efnahag, búsetu og byggðaþróun voru skoðuð í byrjun 21. aldar.21, 22, 23 Niðurstöður rannsókna á áhrifum Héraðsskóga eru samhljóða hvað varðar jákvæð áhrif á byggðaþróun, samfélag og atvinnusköpun. Í einni rannsókn var gerður samanburður á byggðaþróun á Fljótsdalshéraði og í Dalabyggð. Sýnt var fram á að minni byggða- og atvinnuröskun var á áhrifasvæði Héraðsskóga sem mætti tengja við jákvæð jaðaráhrif af þeim framlögum sem veitt voru til Héraðsskóga.21

Í rannsókn Lilju Magnúsdóttur á hagrænum áhrifum skógræktar á atvinnuuppbyggingu hjá skógarbændum og á afleiddum störfum sem tengdust landshlutaverkefnum í skógrækt á Íslandi kom fram að þau sköpuðu 110–160 ársverk hvert ár frá 2001–2010. Í rannsókninni

voru einnig leiddar líkur að því að um 100 ársverk yrðu til á næstu áratugum í úrvinnslu af
urða skóga.24

Samfélagsleg áhrif Hekluskóga, sem eru stærsta endurheimtarverkefni birkiskóga, hafa einnig verið skoðuð.25 Þessi áhrif eru nú þegar töluverð, t.d. hvað varðar bætt lífsskilyrði á svæðinu, ekki síst vegna minna sandfoks.

5.	Hvaða forsendur liggja til grundvallar verðmati á landi sem nýtt er til skógræktar?

Þorbergur Hjalti Jónsson skrifar í grein sinni um landverð og landrentu: Landverð á Ís
landi virðist samsett úr tveimur meginþáttum, staðarvirði og nýtingarvirði. Staðarvirði er verðmæti þess að eiga aðstöðu eða búa á tilteknum stað og umfram lágmarksstærð fyrir hent
uga lóð er það óháð landstærð. Nýtingarvirði er verðmæti tekjustraums þeirra gæða sem land
ið sjálft gefur af sér."17 Í greininni setur hann fram aðferð til að greina nýtingarvirði frá stað
arvirði og metur sem svo að úthagi á Íslandi hafi yfirleitt lágt nýtingarvirði. Oftast velja bændur og aðrir skógræktendur að nýta rýrari úthaga eða illa gróið land til skógræktar. Verð
mætara ræktunarland er almennt undanskilið í skógræktaráætlunum. Verðmat á skógi vöxnu landi er breytilegt eftir aldri skóga og trjátegundum sem þar vaxa. Verðmat hefur verið gert á skógum sem þurft hafa að víkja fyrir annarri landnýtingu og bætur metnar. Þessi misseri er unnið að aðferðalýsingu við verðmat á skógi á markaðsverði og skaðabótavirði lýst.26