153. löggjafarþing 2022–2023.

Þingskjal 907 — 479. mál.

Svar

dómsmálaráðherra við fyrirspurn frá Daníel E. Arnarssyni
um frestun réttaráhrifa.

1.	Eru innheimt gjöld vegna afhendingar gagna sem varða stöðu mála þegar óskað er eftir frestun réttaráhrifa í tilfellum einstaklinga sem sótt hafa um alþjóðlega vernd? Ef já, hver eru gjöldin og á hvaða forsendum eru þau innheimt?

Löglærður talsmaður umsækjanda um alþjóðlega vernd fær afhent öll gögn máls á meðan á málsmeðferð stendur sér að kostnaðarlausu. Á þetta við bæði við afgreiðslu máls hjá Út
lendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Beiðni um frestun réttaráhrifa felur eðli máls
ins samkvæmt í sér að meðferð stjórnvalda á máli viðkomandi sé lokið, þ.m.t. endurgjalds
lausri talsmannaþjónustu. Það að óskað sé sérstaklega eftir afriti af gögnum máls hendir því fyrst og fremst þegar nýr umboðsmaður leggur fram beiðni um það. Í slíkum tilvikum er tekið gjald vegna afhendingar gagna, þ.e. fyrir endurrit, ljósrit eða rafræna gagnasendingu, og er það í samræmi við gjaldskrá kærunefndar útlendingamála sem var sett með stoð í lögum nr. 88/1991, um aukatekjur ríkissjóðs. Í gjaldskránni, sem er aðgengileg á heimasíðu kærunefnd
ar, kemur fram að nefndinni sé heimilt að lækka eða fella niður gjald fyrir afhendingu gagna ef aðili nýtur ekki aðstoðar umboðsmanns og ljóst er að aðili hefur ekki fjárráð til að greiða fyrir gögnin. Þá er almennt ekkert því til fyrirstöðu að nýr umboðsmaður fái afhent gögn sem liggja fyrir hjá þeim talsmanni sem áður fór með málið.

2.	Hver er staða gjafsókna þegar kemur að málefnum er tengjast fólki sem leitar að alþjóð
legri vernd? Óskað er gagna sem sýna fjölda gjafsókna á árunum 2017–2022 vegna þessa.

Fram til 16. desember árið 2022 voru umsóknir, þar sem sótt var um gjafsókn til að bera gildi stjórnvaldsákvörðunar um synjun á alþjóðlegri vernd undir héraðsdóm, fjórar talsins það ár. Þar af var ein umsókn beiðni um endurupptöku á fyrri synjun um gjafsókn. Einstaklingar sem stóðu að beiðnunum voru fimm. Synjað var um gjafsókn í öllum tilvikum.

Árið 2021 voru umsóknirnar þrjár. Í einu tilviki var óskað gjafsóknar vegna áfrýjunar máls til Landsréttar þar sem umsækjandi hafði notið gjafsóknar fyrir héraðsdómi. Í hinum tveimur var óskað gjafsóknar vegna málareksturs fyrir héraðsdómi. Einstaklingar sem stóðu að beiðn
unum voru sjö. Synjað var um gjafsókn í öllum tilvikum. Sambærilegar upplýsingar liggja ekki fyrir vegna áranna 2017, 2018, 2019 og 2020.

3.	Hver er afstaða ráðherra varðandi birtingu úrskurða kærunefndar útlendingamála um frestun réttaráhrifa?

Samkvæmt upplýsingum frá kærunefnd útlendingamála er það hluti af verklagi nefndar
innar að birta ekki úrskurði um frestun réttaráhrifa. Er það vegna þess að umræddir úrskurðir eru oftast ekki með efnislega umfjöllun og nokkuð samhljóða auk þess sem töluverð vinna fer í birtingu úrskurða. Með þeim breytingum sem nýlega hafa orðið á birtingu úrskurða fyrir kærendum, þ.e. að hún fari núna að meginstefnu fram með rafrænum hætti, sbr. reglugerð nr. 841/2022, um breytingu 4. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 540/2017, um útlendinga, hefur skap
ast svigrúm til að sinna birtingu betur. Er því til skoðunar hjá nefndinni að breyta verklagi á þann veg að allir úrskurðir um frestun réttaráhrifa verði birtir. Auk þess er til skoðunar að birta eldri úrskurði þar sem fallist var á frestun réttaráhrifa. Ráðherra telur rétt að kærunefnd, sem sjálfstæð stjórnsýslunefnd, taki ákvörðun um framangreint og telur ekki ástæðu til að hafa afskipti af þeirri vinnu sem þar fer nú fram við endurskoðun á verklagi um birtingu um
ræddra úrskurða.

4.	Hver er afstaða ráðherra til þess að beiðni aðila um frestun réttaráhrifa sé send kæru
nefnd útlendingamála sem á sama tíma hefur úrskurðarvald um það hvort viðkomandi aðili hljóti vernd?

Kærunefnd útlendingamála hóf störf 1. janúar 2015 í kjölfar lagabreytinga sem gerðar voru vorið 2014 á lögum um útlendinga, nr. 96/2002. Með því að setja á fót sjálfstæða og óhlutdræga stofnun sem endurmetur alla þætti ákvörðunar Útlendingastofnunar var löggjaf
inn m.a. að bregðast við gagnrýni alþjóðastofnana og innlendra aðila um að ráðuneytið væri ekki hlutlaus aðili gagnvart ákvörðunum undirstofnunar sinnar, þ.e. Útlendingastofnunar.

Með kæru til kærunefndar útlendingamála er hinu virka úrræði skv. 13. gr. mannréttinda
sáttmála Evrópu fullnægt en ákvæðið gerir ekki kröfu um að viðeigandi stjórnvald sem ákvörðun er kærð til sé dómstóll. Þess í stað er skoðað hvaða völd stjórnvaldið hefur, hvort það sé sjálfstætt og hvort það framkvæmi ítarlega skoðun á efnishlið málsins. Er þetta í sam
ræmi við dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 30696/09, M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, frá 21. janúar 2011, og máli nr. 22414/93, Chahal gegn Bretlandi, frá 15. nóvem
ber 1996.

Meginregla íslensks réttar um að málskot til dómstóla fresti ekki réttaráhrifum endanlegra stjórnvaldsákvarðana kemur fram í 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/
1944. Þar segir að enginn geti komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Meginregluna er einnig að finna í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/
1993, en þar segir að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Þá er meginreglan áréttuð í 1. málsl. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Þar segir að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar. Vilji löggjafans er skýr að þessu leyti þar sem stjórnarskráin, stjórnsýslulög og lög um útlendinga gera ráð fyrir því að útlendingur sé að meginstefnu fluttur úr landi eftir að úrskurður kærunefndar um synjun á umsókn um al
þjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða er birtur. Ræðst meginreglan í lögum um útlendinga m.a. af hlutverki stjórnvalda við að tryggja skilvirka framkvæmd laga um útlendinga.

Engu að síður er gert ráð fyrir ákveðnum undantekningum á framangreindri meginreglu um að kærunefnd útlendingamála geti frestað réttaráhrifum, að kröfu útlendings sé talin ástæða til þess, sbr. 2. málsl. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Líkt og um aðrar undan
tekningar á meginreglum ber almennt að túlka slíkar undantekningar þröngt. Ákvæðið veitir kærunefnd það hlutverk að meta hvort ástæða sé til þess að fresta réttaráhrifum úrskurða hyggist útlendingur fara með mál sitt fyrir dómstóla. Lög um útlendinga veita ekki sérstakar leiðbeiningar um það til hvaða sjónarmiða beri að líta þegar meta á hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðar. Hefur löggjafinn því gefið kærunefnd útlendingamála ákveðið svigrúm við þetta mat en nefndin hefur í úrskurðum sínum mótað viðmið sem eru málefnaleg og byggjast niðurstöður nefndarinnar á heildstæðu mati. Heimild dómstóla til endurmats tak
markast við skoðun á því hvort mat kærunefndar sé málefnalegt og forsvaranlegt. Viðmið kærunefndarinnar eru útlistuð í úrskurðum hennar og birt á vefsíðu hennar. Ræðst niðurstaða nefndarinnar af heildstæðu mati á hagsmunum aðila af því að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað og af sjónarmiðum sem mæla gegn slíkri frestun. Lítur kærunefndin m.a. til þess hvort framkvæmd úrskurðarins valdi aðila óafturkræfum skaða, hvort framkvæmdin feli í sér verulegar hindranir á aðgengi aðila að dómstólum, hvort aðstæður sem þýðingu geta haft fyrir málið hafi breyst verulega og hvort þörf sé á sérstakri varúð, m.a. með tilliti til hagsmuna barna. Loks má geta þess að talið hefur verið nægilegt að frestun réttaráhrifa nái einungis til eins kærustigs, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 29094/09, A.M. gegn Hol
landi, frá 5. júlí 2016.

5.	Kemur til álita af hálfu ráðherra að breyta fyrirkomulagi um frestun réttaráhrifa svo að slíkar beiðnir fari fyrir óháða nefnd eða héraðsdóm í stað kærunefndar útlendingamála?

Það hefur ekki komið til skoðunar hjá ráðuneytinu. Í því sambandi er vísað til svars við 4. tölul.