lokafjárlög 2006, 1. umræða.
Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til lokafjárlaga fyrir árið 2006 sem dreift hefur verið á þskj. 794.
Uppbygging frumvarpsins er með sama hætti og verið hefur undanfarin ár. Uppgjör og ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok byggjast í meginatriðum á sömu vinnureglum og áður.
Í fylgiskjali 2 með frumvarpinu er birt yfirlit yfir talnagrundvöll þess. Yfirlitið sýnir uppruna allra fjárheimilda ársins 2006, fyrir ríkissjóð í heild og einstök viðfangsefni, þ.e. fluttar stöður fjárheimilda frá fyrra ári, fjárveitingar í fjárlögum og fjáraukalögum, millifærðar heimildir innan ársins og breytingar á fjárheimildum vegna frávika ríkistekna samkvæmt þessu frumvarpi. Því næst eru tilgreind útgjöld samkvæmt ríkisreikningi og loks staða fjárheimilda í árslok, þ.e. mismunur fjárheimilda og reikningsfærðra útgjalda.
Heildarfjárheimildir ársins 2006 námu 353 milljörðum króna en útgjöld samkvæmt reikningi voru 340,2 milljarðar og er fjárheimildastaða í árslok því jákvæð um 12,8 milljarða króna. Í frumvarpinu er að vanda lagt til að stöður fjárheimilda í árslok verði annað hvort felldar niður, sbr. 2. gr. frumvarpsins, eða fluttar til næsta árs, samanber fylgiskjal 1.
Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á fjárheimildum stofnana og verkefna vegna frávika ríkistekna frá áætlun fjárlaga og fjáraukalaga, samanber nánari skiptingu í sundurliðun 1. Alls er lagt til að fjárheimildir hækki um 962,6 millj. kr. samkvæmt þessu uppgjöri á fjármögnun verkefna með ríkistekjum.
Nánar tiltekið er hér leitað eftir heimild Alþingis til að breyta fjárheimildum stofnana með því að ráðstafa mörkuðum skatttekjum og öðrum ríkistekjum þeirra, ýmist í samræmi við það hverjar tekjurnar urðu samkvæmt ríkisreikningi eða hver metin fjárþörf reyndist vera við skil ríkistekna.
Almennt gildir að útgjaldaheimildir fjárlagaliða hækka hafi lögboðnar ríkistekjur til fjármögnunar á útgjöldunum reynst vera meiri en áætlað var í fjárlögum en lækka hafi tekjurnar reynst vera minni. Þetta á þó ekki alltaf við því ekki eru lagðar til breytingar á fjárheimildum stofnana af þessum sökum í þeim tilvikum þegar ekki er beint samband milli útgjaldaþarfar og fjármögnunar á þann veg að breytingar í tekjum hafi beinlínis áhrif á kostnað.
Í 2. gr. frumvarpsins er sótt um heimildir til að fella niður stöður fjárheimilda í árslok. Er þar bæði um að ræða ónýttar fjárveitingar og gjöld umfram heimildir. Nánari skipting á niðurfelldum stöðum fjárheimilda er sýnd í sundurliðun 2. Gert er ráð fyrir að á rekstrargrunni falli niður alls 5.619,6 millj. kr. umframgjöld en á greiðslugrunni falli niður 3.110,7 millj. kr. afgangsheimildir. Þessi munur milli rekstrargrunns og greiðslugrunns stafar að stærstum hluta af því að niður falla umframgjöld á fjárlagaliðum sem ekki hafa áhrif á útgreiðslur, svo sem á liðum lífeyrisskuldbindinga og afskrifaðra skattkrafna.
Í samræmi við ákvæði 37. og 45. gr. laga nr. um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, er í fylgiskjali 1 með frumvarpinu birt yfirlit yfir stöðu fjárheimilda í árslok 2006 sem færast yfir til ársins 2007. Gert er ráð fyrir að í heildina tekið flytjist tæplega 18,5 milljarða króna jákvæð fjárheimildastaða yfir til ársins 2007.
Tilgangur með yfirfærslu á heimildastöðum yfir áramót er einkum sá að hvetja ráðuneyti og stofnanir til aðhalds og styrkari fjármálastjórnar til lengri tíma litið. Leitast er því við að fækka þeim liðum þar sem staða er að jafnaði felld niður í árslok, a.m.k. í þeim tilfellum þar sem mögulegt er talið að gera megi ráðstafanir til að bregðast við frávikum í útgjöldum.
Ráðstafanir á stöðu fjárheimilda í árslok byggja á viðmiðunarreglum þar sem einkum er litið til þess hvort útgjöld eru bundin, t.d. af lagaákvæðum eða samningum, eða frekar á ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila. Í sumum tilvikum kann að vera álitamál hvort fella beri niður stöður einstakra fjárlagaliða eða flytja til næsta árs og við gerð sérhvers lokafjárlagafrumvarps þarf að leggja mat á þessi tilvik. Ræðst niðurstaðan m.a. af því hvort talið sé að viðhafa megi stýringu á útgjöldum liðarins þrátt fyrir að tilefni útgjaldanna séu þess eðlis að þau teljist lögbundin. Sem dæmi um slíka fjárlagaliði má nefna liðinn 06-231 Málskostnaður í opinberum málum og liðinn 06-232 Opinber réttaraðstoð en útgjöld þessara liða byggjast í mörgum tilvikum á ákvörðunum og mati þeirra aðila sem fara með forræði viðkomandi mála fyrir hönd ríkisins, t.d. um úthlutun gjafsókna til einstaklinga, fremur en að vera beinlínis fastbundin í tilteknum lagaákvæðum. Staða þessara liða hefur fram til þessa verið felld niður í lokafjárlögum en með hliðsjón af því að gera má ráð fyrir að mögulegt sé að hafa meiri stjórn á útgjöldunum þykir koma til álita að breyta þeirri tilhögun og flytja árslokastöðu þeirra yfir á næsta ár. Sama gildir um fleiri liði fjárlaga þar sem árslokastöður hafa verið felldar niður í lokafjárlögum svo sem liðinn 08-206 Sjúkratryggingar þar sem útgjöld ráðast að miklu leyti af samningum um kaup á þjónustu þar sem tilgreint er bæði magn og verð. Ekki er í þessu frumvarpi lagt til að breyting verði á meðhöndlun þessara liða en reikna má með að framvegis verði lögð áhersla á að fækka þeim liðum þar sem staða er nánast sjálfkrafa felld niður í þeim tilfellum þar sem mögulegt er talið að bregðast megi við frávikum í útgjöldum. Þegar staða í árslok er jafnan felld niður er tilhneiging til þess að slík útgjöld vaxi ár frá ári án þess að hugað sé nægilega vel að því að að stemma stigu við þeim eða leita að hagkvæmari úrlausnum. Gera verður ráð fyrir að þessi mál séu stöðugt til skoðunar.
Með því að flytja afgangsheimildir stofnana yfir áramót hefur horfið sú tilhneiging sem gætti í eldra kerfi, að forstöðumenn leituðust við að eyða öllum fjárheimildum fyrir árslok. Áætlanagerð hefur batnað og stjórnendur litið til lengri tíma en eins árs við stefnumörkun sína. Þessi breyting hefur þó ekki verið gallalaus, því svo virðist sem sumar stofnanir hafi velt halla af rekstri sínum yfir áramót ár eftir ár og treyst á það að á endanum verði vandinn það mikill að óhjákvæmilegt verði að taka á honum í fjáraukalögum. Ekkert þarf að vera óeðlilegt við það að halli verði á einu ári í rekstri stofnunar, enda sé tekið á honum á næsta fjárhagstímabili. En þegar halli safnast upp ár eftir ár, ber viðkomandi ráðuneyti og forstöðumanni að taka á vandanum.
Í árslok 2006 voru 70 fjárlagaliðir með uppsafnaðan halla sem nam meira en 4% af fjárheimildum og hjá 42 þessara liða var hallinn yfir 10% af fjárheimildum. Þessum liðum hefur fækkað nokkuð frá því sem var í árslok 2005 en þá voru 82 fjárlagaliðir með halla umfram 4% og 65 liðir með halla yfir 10%. Ljóst er þó að taka verður þennan vanda föstum tökum, ekki síst ef um er að ræða halla á hefðbundnum rekstri ríkisstofnana, og mikilvægt er að forstöðumenn og ráðuneyti grípi til aðgerða strax og ljóst er að rekstur stefnir umfram fjárheimildir. Við undirbúning fjárlaga þurfa ráðuneytin einnig að búa svo um hnútana að tekið sé á vanda þeirra stofnana sem fara ár eftir ár fram úr fjárveitingum, annaðhvort með endurskipulagingu á rekstri eða breytingum í forgangsröðun fjárveitinga.
Ég hef hér, herra forseti, farið yfir helstu þætti frumvarpsins. Með því eru lagðar fyrir Alþingi niðurstöður úr rekstri ríkissjóðs gagnvart fjárheimildum á árinu 2006, og vísast í því sambandi til greinargerðar um meginatriði í framvindu ríkisfjármálanna og helstu frávik í tekjum og gjöldum, bæði í fjáraukalögum og ríkisreikningi. Þá hefur Ríkisendurskoðun lagt fyrir Alþingi skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings 2006 og um hana hefur verið fjallað í fjárlaganefnd. Ég tel því ekki ástæðu til að fara yfir einstök atriði í frumvarpinu og legg til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar.
Virðulegi forseti. Það vekur athygli hversu háar fjárhæðir er verið að leggja til að verði felldar niður úr fjárlögunum fyrir 2006 í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Það eru tæpar 600 milljónir undir liðnum Bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og 2,1 milljarður eða liðlega það af lífeyristryggingum.
Mig langar að spyrja hæstv. ráðherra: Hver er ástæðan fyrir því að svona miklar fjárhæðir standa út af? Voru áætlanir um útgjöld á þessu ári að einhverju leyti ónákvæmar og hvað var það þá sem helst skýrir þennan mun? Voru bæturnar ekki hækkaðar eins og menn höfðu gert ráð fyrir á þessu ári og útgjöldin þess vegna lægri, virðulegi forseti? Ég held að það væri nauðsynlegt að fá einhverjar nánari skýringar á þessum háu fjárhæðum sem ekki hafa gengið út til þessa mikilvæga málaflokks.
Í meginatriðum er ástæðan sú að áætlanir voru umfram það sem síðan var greitt samkvæmt lögum. Bætur voru hækkaðar, ástæðan er ekki sú að þær væru lækkaðar. Ég held að helstu skýringanna sé að leita í því að tekjur jukust mun meira þetta ár en jafnan gerist og þeir sem hugsanlega hefðu fengið greiðslur þarna hafi verið tekjuhærri en gert var ráð fyrir í upphafi.
Það má segja almennt um þessi síðustu ár sem við höfum verið að fjalla um hér að tekjuaukning hjá þjóðinni hefur verið meiri en við höfum að jafnaði gert ráð fyrir. Kaupmáttur hefur aukist meira. Það á við um alla tekjuhópa og það kemur fram í þessum tölum. En ég tel eðlilegt að farið verði nákvæmar yfir þetta í nefndinni þannig að nefndarmenn geti verið vissir um hvað felst í þessum niðurstöðum.
Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir svörin og tek undir það að ég tel nauðsynlegt að fjárlaganefnd fari vandlega ofan í þessa tvo liði og dragi fram skýringar á því hvers vegna svona miklar fjárhæðir standa út af. Það kann að vera alveg rétt hjá hæstv. ráðherra að tekjuáætlanir elli- og örorkulífeyrisþega fyrir þetta ár hafi verið vanmetnar þannig að þeir hafi haft hærri tekjur en gert var ráð fyrir þegar áætlunin um útgjöld fyrir þetta ár var gerð. Reynist það vera svo þá sýna þessar tölur okkur kannski hina hliðina á peningnum, hvað skerðingar á bótum almannatrygginga vegna tekna hafa verið miklar hjá þessum hópi, hvort sem það eru fjármagnstekjur eða atvinnutekjur, sem ætla má að skýri þá stærstan hlutann af þessu, og hafi þá leitt til þess að bætur þessara hópa urðu þá lægri en menn gerðu ráð fyrir.
Herra forseti. Ég held að það séu réttar ályktanir sem hv. þingmaður dregur en þá ber þess að geta að frá því að fjárlagaárinu 2006 lauk hafa verið gerðar miklar breytingar einmitt á þessum þáttum. Bæði hefur verið tekið upp frítekjumark og skerðingarhlutfall lækkað þannig að vegna þeirra þátta ættu áætlanir að standast betur í framtíðinni.
Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. fjármálaráðherra fyrir ræðuna og framlagningu á frumvarpi lokafjárlaga fyrir árið 2006. Mörgum þykir ef til vill skrýtið að standa hér í apríl 2008 og ræða fjármál rekstrar ársins 2006. Kannski þykir einhverjum það enn þá sérstakara að þar sem skipt var um stjórnarmeirihluta á miðju ári 2007 skuli nýr stjórnarmeirihluti fara yfir þau mál sem tengjast rekstrinum 2006. Svona gerast nú hlutirnir og hæstv. fjármálaráðherra hefur gert hér grein fyrir umræddu frumvarpi og umræddum beiðnum um fjárheimildir. Samkvæmt fjárreiðulögunum eru lokafjárlögin ekkert öðruvísi en fjáraukalög eða fjárlög í því tilliti að verið er að leita heimilda hér hjá Alþingi til að fara fram með fjárveitingar til ákveðinna verkefna. Vissulega eru flest þeirra þannig að þau eru komin vel á veg, annaðhvort í rekstri eða stofnfjárfestingum og verið er að stemma af lokapunktinn í tengslum við ríkisreikning fyrir árið í samræmi við fjárreiðulögin.
Nú hefur fjárlaganefndin fengið ríkisendurskoðanda á sinn fund. Við fáum ríkisendurskoðanda reyndar yfirleitt á annan eða þriðja hvern fund að ég tel en alla vega fengum við hann á fund okkar í nóvember til þess að fara yfir ríkisreikninginn vegna ársins 2006 sem var gefinn út af Fjársýslu ríkisins í júlímánuði 2007. Ríkisendurskoðandi fór vel yfir hann og er hér í umræddu lagafrumvarpi fjallað um af hverju framsetning á ríkisreikningi og lokafjárlögunum er mismunandi. Hægt að staðfesta að gögnin stemma. Ríkisreikningurinn stemmir alveg við umræddar beiðnir og tillögur í frumvarpinu til lokafjárlaga.
Ég ætla ekki að hafa langt mál um þetta, ekki frekar en verið hefur síðastliðin ár. Það má kannski frekar segja sem svo að við munum skoða málið enn frekar í fjárlaganefnd þegar við tökum þetta fyrir. Ég geri ráð fyrir því að við tökum frumvarpið strax fyrir í næstu viku og fáum þá fulltrúa fjármálaráðuneytisins annars vegar og hins vegar Ríkisendurskoðunar til þess að fara yfir þessi mál með okkur og velta upp spurningum líkt og hv. þm. Kristinn H. Gunnarsson kom hér að um ýmsa þætti sem við viljum skoða.
Frumvarpið er mjög skýrt. Á bls. 69 í athugasemdakafla þess er farið yfir söguna, hvað flutt var frá 2005 yfir til 2006, alls 17,5 milljarðar. Í fjárlögum fyrir 2006 eru það 315 milljarðar og í fjáraukalögum eru afgreiddir 19,5 milljarðar. Síðan eru hér fjárheimildir upp á 962 milljónir og staðan í árslok er reiknuð út á grundvelli þess að ríkisreikningurinn er með 340 milljarða í rekstrargrunninum en heimildirnar eru upp á 363 milljarða. Þar af leiðandi er staðan í árslok 12,8 milljarðar. Sundurliðunina á þessum 962 milljónum má sjá í sundurliðun I á bls. 3 í frumvarpinu en sundurliðun á árslokastöðunni, 12,8 milljarðarnir, er sýnd á bls. 73 þar sem afgangsheimildir hvers og eins ráðuneytis auk umframgjalda eru dregnar fram, þær eru samtals 12,8 milljarðar. Í þeirri samantekt, tengt sundurliðun II varðandi ráðstöfun og stöðu fjárheimilda í árslok, er lagt til í samræmi við 2. gr. að felldir séu niður 5,6 milljarðar en þeir eru sundurliðaðir á bls. 4. Rétt er að það sé skoðað til hlítar líkt og umræddar 962 milljónir og það var það sem hv. þm. Kristinn H. Gunnarsson var að leita eftir. Ég tel hins vegar ekki að menn ætli að leggja hér til breytingar á þessu í fjárlaganefndinni. Hins vegar er hægt að tengja þetta umræðunum um framkvæmd fjárlaga líkt og hæstv. fjármálaráðherra kom að og fór yfir. Þar af leiðandi skiptir það okkur miklu máli að ræða um lokafjárlögin í sambandi við þá umræðu og tengja við það ferli sem bæði fjárlaganefndin og fjármálaráðuneytið hafa talað fyrir.
Á bls. 76 í frumvarpinu er greint frá því hvernig ráðstafanir á stöðu fjárheimilda í árslok eru framreiknaðar og hvernig þær byggja á umræddum viðmiðunarreglum þar sem menn skoða hvort útgjöldin eru bundin af lagaákvæðum t.d. eða hvort þau eru á ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila. Það má einnig segja að sama gildi um liði þar sem útgjöldin ráðast yfirleitt af hagrænum eða reikningshaldslegum þáttum og lúta ekki að fjármálastjórn tiltekins aðila svo sem lífeyrisskuldbindingar og afskriftir skattkrafna. Þetta skiptir verulegu máli í þessari umræðu og tengist andsvari sem fram kom áðan. Oft er um reiknaðar stærðir að ræða og þar af leiðandi endurspeglast fjárheimild í árslok á vinnureglum.
Virðulegur forseti. Ég vil nota tækifærið fyrir hönd fjárlaganefndar og þakka fjármálaráðuneytinu og hæstv. fjármálaráðherra fyrir þá miklu vinnu sem er lögð í umrætt frumvarp. Það er alltaf þannig að hvort sem um er að ræða fjárlagafrumvarp, fjáraukalagafrumvarp eða lokafjárlagafrumvarp að það krefst mikillar vinnu. Ég þakka fyrir þá miklu vinnu sem unnin hefur verið uppi í fjármálaráðuneyti vegna þessa og vonast til þess að geta átt gott samstarf í fjárlaganefndinni hér eftir sem hingað til þegar við tökum þetta til efnislegrar meðferðar.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til fjárln.