mótun reglna um verkferla og hæfnismat við opinberar embættisveitingar, fyrri umræða.
Frú forseti. Það er mér ánægja í kjölfar þeirrar umræðu sem var um vísindi og rannsóknir í íslensku samfélagi að mæla fyrir tillögu til þingsályktunar um mótun reglna um verkferla og hæfnismat við opinberar embættisveitingar. Ég flyt hér tillögu á þskj. 119 ásamt hv. þingmönnum Álfheiði Ingadóttur, Eygló Harðardóttur og Magnúsi Orra Schram. Þetta er ekki í fyrsta skipti sem tillagan er flutt, hún var flutt á 140. þingi, 139. þingi, 136. þingi og 135. þingi. (Gripið fram í.) Tillagan kom reyndar til umfjöllunar í allsherjarnefnd á 139. þingi en þá var hún ekki afgreidd og er hún nú flutt nær óbreytt.
Við meðferð málsins í allsherjarnefnd bárust sex umsagnir. Í tveimur þeirra var ekki tekin afstaða til málsins en hinar fjórar voru jákvæðar og eru þær birtar hér sem fylgiskjal með þingsályktunartillögunni.
Tillagan hljóðar svo, með leyfi forseta:
„Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra að skipa nefnd með þátttöku allra þingflokka er hafi það verkefni að móta reglur og eftir atvikum semja frumvarp til laga um verkferla og meðferð og þýðingu faglegs hæfnismats við skipan í opinber embætti. Nefndin kanni m.a. kosti þess að faglegar hæfnismatsnefndir fái víðara verksvið og veiti umsagnir um fleiri embætti en nú gildir og hvort ástæða sé til í einhverjum tilvikum að færa skipunarvald frá ráðherrum til sérstakra hæfnisnefnda eða Alþingis.
Stefnt skal að því að nefndin ljúki störfum fyrir 1. október 2013.“
Eins og ég segi hefur efnislega samhljóða tillaga verið flutt áður en það er kunnara en frá þurfi að segja að opinberar stöðuveitingar eru vandmeðfarnar og vekja oft harðar deilur og geta valdið kærum. Það eru til að mynda mörg dæmi um að umboðsmaður Alþingis eða kærunefnd jafnréttismála hafi fengið slík mál til umfjöllunar og komist að þeirri niðurstöðu að einstakar stöðuveitingar hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eins og allar stjórnvaldsákvarðanir verða að gera. Þvert á móti hafi geðþótti eða eigið mat einstakra ráðherra verið látið ráða, jafnvel í tilfellum þar sem sérstakar hæfnisnefndir hafa fjallað um umsóknir og skilað rökstuddu áliti. Það er staða sem samrýmist ekki sífellt harðari kröfum til opinberrar stjórnsýslu.
Það er einnig mikilvægt að almenningur beri traust til stjórnsýslunnar og að hann geti reitt sig á að ákvarðanir sem stjórnsýslan tekur, eins og opinberar stöðuveitingar, standist skoðun þannig að umsækjendur um opinbert starf geti gengið út frá því sem vísu að þeir séu metnir á málefnalegum grundvelli og á grundvelli þeirra krafna sem gerðar eru til viðkomandi starfs og auglýstar hafa verið.
Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er rakið að sérstaklega viðkvæm og mikilvæg í þessu tilliti séu embætti í dómskerfinu enda dómsvaldið ein af grunnstoðum þrískiptingar ríkisvaldsins og enginn vafi má leika á um hlutleysi dómstóla eða á því að dómarar séu valdir til starfa á faglegum forsendum eingöngu. En með lögum nr. 45/2010 var dómstólalögunum raunar breytt á þann veg að sérstök fimm manna dómnefnd fjallar nú um hæfi umsækjenda um dómarastöður og Alþingi kýs einn dómnefndarmanna.
Með þeirri breytingu á lögunum frá 2010 má segja að ráðherra hafi verið settar verulegar skorður á þann hátt að honum er nú gert að velja umsækjendur úr hópi þeirra sem metnir eru hæfastir, en fram að lagabreytingunni var ráðherra með öllu óbundinn af áliti umsagnaraðila. Raunar er í þeim lögum gert ráð fyrir því að ráðherra geti vikið frá þessari reglu en þó aðeins þannig að hann beri tillögu um slíkt undir Alþingi. Auðvitað kunna málefnaleg sjónarmið að geta valdið því að ráðherra telji nauðsynlegt að víkja frá slíku hæfnismati en hann verður þá að rökstyðja það fyrir Alþingi. Ég nefni sem dæmi að það kunna að vera tilefni að því er varðar það að tryggja jafnrétti eða jafna stöðu kynja í dómskerfinu, sem er auðvitað sjálfsagt og eðlilegt, en slíkt þarf þá að rökstyðja sérstaklega. Það er þá Alþingis að kveða upp úr með það.
Það er sömuleiðis algengt að veitingarvaldið leiti til ráðningar- og mannauðsráðgjafa við mat á umsækjendum. Í nokkrum tilvikum er kveðið á um að sérstakar hæfnisnefndir eða dómnefndir fjalli um umsækjendur og meti hæfni þeirra og hæfi. Það er til dæmis venja við stöður við háskóla og dómstóla, eins og ég hef þegar nefnt. Hlutverk slíkra hæfnisnefnda má hins ekki vera undir neinum vafa komið eða þýðing þess mats sem slíkar nefndir vinna að hve miklu leyti veitingarvaldshafinn er bundinn af áliti matsnefnda. Það kemur að mínu mati og mati okkar flutningsmanna enn fremur til greina að skoða hvort slíkar hæfnisnefndir eigi við í fleiri tilvikum en nú er gert. Sérstaklega þarf þá að huga að því hvort ástæða sé til að flytja skipunarvald að einhverju leyti frá ráðherrum til sérstakra hæfnisnefnda eða jafnvel í einhverjum tilvikum til Alþingis. Það eru sjónarmið sem rakin eru í tillögunni fyrst og fremst til þess að vekja upp umræðu án þess að tekin sé bein afstaða til þess hér hvaða leiðir eigi að fara, heldur fyrst og fremst bent á hluti sem tilefni væri til að taka til skoðunar ef slík nefnd yrði sett á laggirnar, ef þingsályktunartillaga þessi yrði samþykkt. Að mati okkar flutningsmanna kemur til greina bæði að setja sérstök lög um þessi málefni eða að samþykkja sérstakar reglur sem gefnar væru út af forsætisráðherra og giltu fyrir Stjórnarráðið allt.
Í greinargerðinni eru einnig rakin dæmi um álit sem umboðsmaður Alþingis hefur sent frá sér við embættisveitingar ráðherra og sömuleiðis Jafnréttisráð og kærunefnd jafnréttismála sem komist hafa að niðurstöðu um að ekki hafi verið staðið rétt að stöðuveitingum. Við tökum það fram, án þess að taka sérstaklega afstöðu til þeirra álitamála sem komið hafa til kasta umboðsmanns eða Jafnréttisráðs á undanförnum árum, að þá sé löngu tímabært að tekið sé af festu á þessum málum og komið í veg fyrir að stjórnsýslan ráðist af duttlungum veitingarvaldshafans. Í þeim tilgangi að móta slíkar reglur eða eftir atvikum að semja frumvarp til laga er hér lagt til að forsætisráðherra skipi nefnd með þátttöku allra þingflokka er ljúki störfum fyrir 1. apríl 2013 svo nýjar reglur og eftir atvikum ný lög geti tekið gildi hið fyrsta.
Ég ætla ekki að hafa fleiri orð um tillöguna, frú forseti, en að lokinni þessari umræðu legg ég til að tillögunni verði vísað til síðari umræðu og hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Virðulegi forseti. Ég vil þakka flutningsmönnum, hv. þingmönnum Árna Þór Sigurðssyni, Álfheiði Ingadóttur, Eygló Harðardóttur og Magnúsi Orra Schram fyrir þessa þingsályktunartillögu. Málefnið er vissulega mikilvægt, það hvernig við skipum í embætti í Stjórnarráðinu. Það skiptir máli fyrir margra hluta sakir. Það skiptir máli að tryggja að hæfasta fólkið sé ráðið til starfa þannig að við nýtum sem best sameiginlega peninga skattborgaranna. Það skiptir líka máli eins og kom fram í máli hv. þm. Árna Þórs, að það sé traust á stjórnsýslunni og þeir sem valdir eru til starfa þar séu valdir á grundvelli eigin verðleika og hæfni en ekki annarra sjónarmiða. Undir þetta held ég að allir geti tekið og um það sé góð og víðtæk sátt.
Ég vil nota tækifærið til að taka þátt í þessari umræðu og koma ákveðnum sjónarmiðum á framfæri. Það sem skiptir máli er að það er hægara sagt en gert að búa til einhvers konar skema eða forskrift um það hvernig eigi að meta fólk til starfa, hvort einn einstaklingur sé hæfari öðrum. Það verður nefnilega alltaf að hluta til huglægt mat að baki sérhverri ráðningu. Starfsmaður getur uppfyllt öll ytri skilyrði ef svo má segja, kröfur um menntun, reynslu og annað slíkt, en samt sem áður verið óheppilegur til starfans. Viðkomandi gæti rekist illa í hópavinnu eða ekki passað einhverra hluta vegna inn í það starfslið sem fyrir er. Það geta því verið uppi matskennd atriði sem ekki er hægt er að setja upp fyrir fram í matsferli þegar ráða á starfsmenn.
Þetta vandamál veit ég að hv. flutningsmaður þingsályktunartillögunnar þekkir og veit af. Því lenda ráðherrar gjarnan í ákveðinni klemmu þegar kemur að ráðningu, annars vegar er það sannfæring þeirra um að viðkomandi einstaklingur sem þeir vilja ráða til starfans sé hæfastur og hins vegar að ef slík ákvörðun er kærð til þar til bærra stofnana er mjög erfitt að henda reiður á eða leggja mat á það hvort þetta huglæga mat ráðningaraðilans, ráðherrans í þessu tilfelli, sé nægjanlega vel rökstutt til að menn stimpli stöðuveitinguna ekki sem pólitíska. Það er nauðsynlegt að hafa þetta í huga.
Það er ekki auðvelt fyrir hæstv. ráðherra að vinna eftir of þröngum skilgreiningum á hæfi eða getu starfsmanna, þetta er nefnilega flókið mál. Allir sem hafa einhvern tímann á ævinni fengist við að ráða fólk í vinnu þekkja að eitt er það sem er á starfsferilsskránni, annað það sem blasir oft við í viðtölum og í persónulegri viðkynningu. Það verður aldrei þannig hjá hinu opinbera að hægt verði að líta fram hjá því. Þess vegna fagna ég hugmyndum um að reynt sé í ríkari mæli að kalla til fagaðila sem geti hjálpað til við mannaráðningar.
Eitt fylgir því þegar ráðherra skipar í starf. Það þýðir að sá ráðherra þarf að standa með þeirri gjörð sinni, hann þarf jafnvel að standa í ræðustóli Alþingis og svara fyrir slíkar mannaráðningar. Fréttamenn geta spurt ráðherrann spjörunum úr og almenningur getur sagt sína skoðun, m.a. í kosningum ef mönnum finnst ráðherrann hafa gengið úr hófi fram hvað varðar mannaráðningar.
Það er ekki rétt að líta svo á að með því að fela hæfnisnefnd eða valnefnd valið losni menn við allar áhyggjur af kunningjatengslum eða einhvers konar spillingu. Það má segja að slíkar nefndir eru oft, virðulegi forseti, allt að því andlitslausar. Það er jafnvel auðveldara fyrir þá sem þar sitja að láta ráðast af ómálefnalegum sjónarmiðum. Ég er ekki að segja að það sé lenska en ég bendi á að þessir aðilar eru ekki, eins og þeir sem starfa á vettvangi stjórnmálanna, settir undir það eftirlit sem til dæmis Alþingi veitir framkvæmdarvaldinu og fjölmiðlar veita ráðamönnum þjóðarinnar.
Ég verð líka að segja að ég hef aldrei verið alveg sáttur við það fyrirkomulag eða fundist það sérstaklega skynsamlegt þegar ráðherrar geta sagt sem svo við mannaráðningu að vegna tengsla við viðkomandi aðila segi þeir sig frá málinu og annar ráðherra muni ganga frá ráðningunni. Ég er ekkert viss um að það sé betra. Ég held að betra sé að láta þann ráðherra sem vill ráða einstakling sem hefur einhver tengsl við hann standa bara frammi fyrir því og bera af því hallann. Menn geta ekki skotið sér á bak við einhvern og sagt: Það var einhver annar sem gerði það. Ég held að þetta sé að minnsta kosti til umhugsunar. Ég hef aldrei verið neitt sérstaklega hrifinn af þessu fyrirkomulagi. Mér finnst að þegar menn verða ráðherrar og handhafar framkvæmdarvaldsins í umboði þingsins verði þeir að bera pólitíska ábyrgð á athöfnum sínum og það sé ákveðin leið fram hjá þeirri pólitísku ábyrgð að kalla til annan ráðherra til að ganga frá mannaráðningunni.
Svo er það sú spurning sem ég veit að hv. þm. Árni Þór Sigurðsson hefur meðal annars velt upp og mundi vilja að væri rædd í nefndinni: Hvernig veljum við matsnefndirnar? Hver sá sem ræður og velur matsnefndina hefur um leið töluverð áhrif á það hvernig valið verður. Það má nokkuð ljóst vera.
Virðulegi forseti. Það eru mörg atriði hér sem skipta máli. Við höfum séð það í umræðunni að undanförnu þegar tveir hæstv. ráðherrar núverandi ríkisstjórnar hafa lent í því að brjóta jafnréttislög við mannaráðningar. Ég ætla ekki þessum hæstv. ráðherrum að hafa viljandi gert það. Ég ætla þeim það ekki. En það bendir til að í þessu kerfi okkar séu vandamál sem gera það að verkum að mannaráðningarnar geta orðið flóknari og erfiðari.
Það skiptir því miklu máli að það fyrirkomulag sem nefndinni er ætlað að þróa auki ekki á vandamála- og flækjustigið heldur einfaldi ferlið. Mér þætti áhugavert ef hægt væri að ná utan um hið matskennda, þ.e. að ekki sé bara litið á þá mælanlegu þætti sem ég nefndi heldur líka þá sem snúa að einstaklingnum eða persónu umsækjanda, hvernig það getur á einhvern hátt mælst inn í mat á því hver sé hæfastur til að gegna viðkomandi starfi.
Virðulegi forseti. Fleira var það ekki sem ég hafði um málið að segja.
Frú forseti. Ég vil þakka hv. þm. Illuga Gunnarssyni fyrir þátttöku í umræðunni um þetta mál og get sagt að ég er sammála mjög mörgu af því sem fram kom hjá honum. Tillagan er ekki flutt vegna þess að við flutningsmenn séum að leggja dóma á einhverjar tilteknar embættisveitingar eða ósætti við þær, heldur fyrst og fremst til að reyna að búa til umgjörð um ferli mála þannig að það geti verið tiltölulega óumdeilt.
Það eru uppi ýmis álitamál í þessu eins og hv. þingmaður nefndi og sumir þættir eru ekki kannski mælanlegir á hefðbundinn hátt og þarf að meðhöndla öðruvísi. Ég er algjörlega sammála hv. þingmanni um að slíkir þættir geta og eiga að koma inn í þegar metið er hvaða einstaklinga á að ráða eða skipa til starfa. Það sem skiptir öllu máli er að þeir séu þekktir, það sé vitað hvaða þættir það eru sem koma til skoðunar þótt þeir séu ekki mældir í árum út frá menntun eða starfsreynslu.
Til dæmis það sem hv. þingmaður nefndi um samstarfshæfni og hæfileika til að taka þátt í hópvinnu, teymisvinnu eða mannlegum samskiptum. Það skiptir máli að þeir þættir séu þekktir og þeirra sé getið í auglýsingum þannig að þeir sem sækja um viti að þeir komi til skoðunar og kærunefndir, umboðsmaður eða jafnvel dómstólar sjái líka að það hafi verið tekið fram að slíkir þættir kæmu til skoðunar og það hafi ekki verið ómálefnalegt að taka þá til mats. Mér finnst skipta máli að umgjörðin sé mjög skýr og menn viti að hverju þeir gangi.
Um það atriði sem hv. þingmaður nefndi sérstaklega, hvort rétt væri að ráðherrar vikju sæti við tilteknar aðstæður vegna tengsla við ákveðna umsækjendur, er ég ekki alveg jafnsammála honum. Það snýst að mínu viti ekki eingöngu um að axla pólitíska ábyrgð heldur líka að allir þeir sem sækja um tiltekið starf hafi sannfæringu fyrir því að unnið sé að málinu á réttan og sanngjarnan hátt og ekki skapist tortryggni um að aðrir þættir hafi þrátt fyrir allt verið látnir ráða úrslitum mála. Þess vegna held ég að það geti verið nauðsynlegt fyrir ráðherra að víkja sæti. Við þekkjum það að hæfisreglur stjórnsýslulaganna geta átt við í vissum tilvikum, þær gilda óumdeilanlega ef um náinn skyldleika er að ræða, en þær gilda kannski ekki þegar um óformlegri náin tengsl er að ræða eins og margra ára vinskap sem oft getur verið miklu nánari en ættartengsl. Þá gilda hæfisreglurnar ekki um slíkt heldur ræður mat viðkomandi einstaklings.
Það sem fyrir okkur vakir er fyrst og fremst að búnar séu til einhverjar reglur og það sé sagt fyrir fram hvernig hæfnisnefndir eru skipaðar. Er það ráðherrann sem fer með viðkomandi embætti sem skipar þær? Eiga einhverjir aðilar tilnefningarrétt í slíkar nefndir? Þessa hluti þarf bara að skoða og fara yfir, skoða kannski hvernig þetta er hjá öðrum þjóðum ef einhver dæmi er hægt að sækja þangað. Ég held að margt af þessum toga sé hægt að sækja í háskólaumhverfið.
Ég tek undir með hv. þm. Illuga Gunnarssyni að að sjálfsögðu verða alltaf einhverjir þættir í mati á hæfni einstaklinga til að rækja ákveðin störf matskenndir. Þá skiptir öllu máli að þeir séu þekktir fyrir fram og menn viti að þeir komi til skoðunar.
Á hinn bóginn á þetta ekki við um ákveðin störf, einkum í stjórnsýslunni, sem við getum sagt að séu pólitísks eðlis og fylgi ráðherrum. Ráðherrann ræður aðstoðarmenn sína sem koma og fara með ráðherrum, það er auðvitað eðlilegt. Og kannski mætti setja enn skýrari ramma um slík störf og jafnvel að skilgreina að þau séu undantekning og séu tiltekið hlutfall mannaflans í hverju ráðuneyti fyrir sig, en það er önnur umræða.
Þetta vildi ég láta koma fram. Ég vonast til að málið fái málefnalega og góða umfjöllun í hv. nefnd og hægt verði að þoka því áleiðis í þokkalega góðri samstöðu.
Virðulegi forseti. Það fór ekki svo að ég hefði ekki meira um málið að segja. Vegna orða hv. þm. Árna Þórs Sigurðssonar um hæfi ráðherranna vil ég ekki að menn skilji það þannig að ég sé þeirrar skoðunar að það geti alls ekki átt við að nauðsynlegt sé að ráðherra víki sæti. Þó er það þannig, þegar við hugsum um hvaða tilfinningu umsækjendurnir hafa, að það er gjarnan flokksbróðir ráðherrans sem tekur sæti, eða eðli málsins samkvæmt í samsteypustjórn ráðherra úr öðrum flokki en þeir starfa þó saman í ríkisstjórn og hafa þar með náin tengsl. Ég er ekki viss um að þeir sem sækja um störf upplifi það sem sérstaklega mikla eða gagngera breytingu. En það er rétt að staðan getur verið sú að nauðsynlegt sé fyrir ráðherra að víkja sæti formsins vegna.
Það sem ég á við er: Þetta getur líka myndað skjól fyrir ráðherra til að koma fram vilja sínum án þess að þurfa að bera á því pólitíska ábyrgð. Ég tel rétt að hafa þetta í huga af því það er ákveðin hætta á misnotkun á þessari reglu.
Hvað varðar ráðningar hæstv. ráðherra almennt er eðlilegt, eins og hv. þm. Árni Þór Sigurðsson nefndi, að það séu pólitískar ráðningar inn í ráðuneytin. Ég hef velt því fyrir mér hvort við þurfum ekki í það minnsta að íhuga hversu marga pólitíska starfsmenn ráðherra getur sett inn í ráðuneytin. Þegar um er að ræða stór og mikil ráðuneyti þar sem ráðherrann á allt undir samstarfi sínu við ráðuneytisstjórann má velta fyrir sér hvort það sé eðlilegt — og það snýr þá að starfsmannalögum væntanlega og öðru slíku — að ráðherra sem kemur inn í ráðuneytið eigi til dæmis að geta sett inn pólitískan ráðuneytisstjóra. Ég ætla ekki að taka afstöðu til þess hér og nú, en ég held að það sé sjálfsagt að velta þessu fyrir okkur, sérstaklega eftir að ráðuneytunum var breytt og þau gerð stærri og umfangsmeiri. Það getur verið mjög mikið vandamál fyrir ráðherra sem kemur nýr inn í ráðuneyti ef ráðuneytisstjórinn hefur kannski verið skipaður af ráðherra í ríkisstjórn sem er farin frá og var jafnvel andstæð þeirri ríkisstjórn sem tekur við. Þá getur samstarf nýja ráðherrans og ráðuneytisstjórans orðið mörg erfitt og þar með komið niður á störfum ráðuneytisins. Eftir því sem ráðuneytin eru stærri og ráðuneytisstjórarnir þar með voldugri verður þessi spurning meira knýjandi.
Með öðrum orðum, virðulegi forseti, ég er þeirrar skoðunar að ráðherrar eigi að hafa nokkuð ríkt svigrúm til ráðninga, en þeir verði að bera ábyrgð á þeim. Það eru fjölmiðlarnir og Alþingi sem síðan eiga að veita mjög stíft og hart aðhald. Ég óttast nefnilega að þegar við búum til ferlana og kerfin verði þau stundum skálkaskjól fyrir alls konar spillingu. Það er hætta á því að þau gefi falska öryggiskennd. Ráðherra skipar sem dæmi valnefndina og setur þangað þá aðila sem hann er búinn að eiga orðastað við og sú valnefnd þekkir og veit vilja ráðherrans og kemst að þeirri niðurstöðu sem ráðherrann vill að verði komist að. Ráðherrann getur síðan borið fyrir sig að ráðningin hafi bara verið að vilja valnefndarinnar og hann eða hún sem einstaklingur eða í krafti embættis síns hafi þar hvergi nærri komið. Þar með verði búin til fölsk öryggiskennd og það verður erfiðara fyrir fjölmiðlana að veita aðhald sem og Alþingi.
Þess vegna skiptir máli í vinnu nefndarinnar, verði þessi þingsályktunartillaga samþykkt, að menn glepjist ekki til þess að halda að hægt sé að eyða öllum þessum vanda með nefndum eða uppsettum kerfum, ef svo má segja. Ég held að það verði ekki þannig. Aðhaldið er hjá þinginu og hjá fjölmiðlunum, síðan hjá kjósendunum. Það er hið raunverulega og besta aðhaldið.
En að sjálfsögðu þurfum við að hafa um þetta reglur og ég er mjög ánægður að heyra þá skoðun sem kom frá hv. þm. Árna Þór Sigurðssyni að kallað sé eftir hinum matskenndu þáttum, m.a. í auglýsingu. Ég held að það sé mjög nauðsynlegt að þar komi skýrt fram eftir hverju er verið að leita. Eftir því sem það kemur skýrar fram í auglýsingum því meiri möguleikar eru á að vinna málin þannig að menn geti rakið sig til baka, ef svo má segja, farið í gegnum öll sjónarmið og röksemdafærsluna, komi til þess að ráðning sé kærð. (Forseti hringir.)
Till. gengur til síðari umr.
Till. gengur til stjórnsk.- og eftirln.