meðferð sakamála og lögreglulög, 1. umræða.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála, nr. 88 12. júní 2008, með síðari breytingum, lögreglulögum, nr. 90/1996, með síðari breytingum, almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum, og fleiri lögum. Með frumvarpinu er gerð tillaga að framtíðarskipan ákæruvalds hér í landi og fyrirkomulagi rannsókna og saksóknar í efnahagsbrotamálum samhliða niðurlagningu embættis sérstaks saksóknara. Almennt gengur frumvarpið út á að efla og styrkja ákæruvaldið í landinu, þar á meðal efla stjórnunar- og eftirlitshlutverk ríkissaksóknara, stuðla að hagkvæmni og betri og skilvirkari málsmeðferð og síðast en ekki síst að auka réttaröryggi. Þá miðar frumvarpið að því að sú sérþekking og reynsla sem skapast hefur, t.d. á sviði rannsókna og saksóknar í flóknum skattalaga- og efnahagsbrotamálum og saksóknar í kynferðisbrotamálum, glatist ekki heldur flytjist til héraðssaksóknaraembættisins.
Með frumvarpinu er lagt til að fyrirkomulag ákæruvalds verði á tveimur ákæruvaldsstigum, svo sem verið hefur. Ríkissaksóknari verði eftir sem áður æðsti handhafi ákæruvalds en lögreglustjórar og eitt hliðsett héraðssaksóknaraembætti fari með ákæruvald á lægra ákæruvaldsstigi. Verkaskiptingin verður samkvæmt frumvarpinu í grófum dráttum sú að saksókn í málum fyrir héraðsdómi flyst frá ríkissaksóknara til héraðssaksóknara og lögreglustjóra. Þá flytjast til héraðssaksóknara verkefni embættis sérstaks saksóknara, peningaþvættisskrifstofu ríkislögreglustjóra og verkefni sem ekki verður með góðu móti komið fyrir við önnur lögreglu- og ákæruvaldsembætti, svo sem rannsókn á ætluðum refsiverðum brotum starfsmanna lögreglu við framkvæmd starfa. Með breytingum verði þessum verkefnum fyrir komið með traustum og skilvirkum hætti í eins fáum stofnunum og unnt er.
Rökin fyrir þessum breytingum eru margþætt. Fyrir liggur að ákvæði núgildandi laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, um nýtt saksóknarstig þeirra embætta héraðssaksóknara eigi að óbreyttu að taka gildi 1. janúar 2016 en gildistökuákvæðinu hefur ítrekað verið frestað frá því að sakamálalögin tóku gildi þann 1. janúar 2009. Mikilvægustu rökin að baki ákvæðum um stofnun embættis héraðssaksóknara voru að fyrirkomulag ákæruvalds þyrfti að vera með þeim hætti að ávallt væri unnt að kæra ákvörðun um að fella mál niður eða falla frá saksókn til æðri ákæruvaldshafa, en samkvæmt núverandi fyrirkomulagi er ekki unnt að kæra slíkar ákvarðanir til ríkissaksóknara, t.d. í kynferðisafbrotamálum. Þessi rök eru enn í fullu gildi en hins vegar hafa komið fram efasemdir um nauðsyn þess að koma á fót þriðja ákæruvaldsstiginu.
Frumvarpið er samið í þeim tilgangi að setja fram einfaldari og hagkvæmari lausn á framangreindum vanda en jafnframt að bæta úr ýmsum öðrum ágöllum á núverandi skipan ákæruvalds svo og að finna framtíðarlausn á fyrirkomulagi rannsókna og saksóknar í efnahagsbrotamálum. Í lögum nr. 135/2008, um embætti sérstaks saksóknara, er gert ráð fyrir að embættið starfi tímabundið. Stofnað var til embættis sérstaks saksóknara til að annast rannsókn á grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda og í tengslum við hinar sérstöku og mjög óvenjulegu aðstæður á fjármálamarkaði á árinu 2008 og eftir atvikum fylgja henni eftir með útgáfu, ákæru og saksókn. Markmið lagasetningarinnar um embætti sérstaks saksóknara var að vinna að því höfuðmarkmiði neyðarlaganna svonefndu að efla traust almennings á fjármálakerfinu. Var við það miðað í lögum um embættið að það mundi starfa tímabundið og að við niðurlagningu þess mundu verkefni embættisins hverfa til annarra saksóknar- og lögregluembætta í samræmi við almenn ákvæði lögreglulaga og laga um meðferð sakamála.
Alþingi samþykkti breytingar á lögum um embætti sérstaks saksóknara árið 2011 og fékk embættið varanlegra hlutverk 1. september 2011 þegar öll verkefni efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra voru flutt til embættisins. Jafnframt samþykkti Alþingi ákvæði til bráðabirgða í lögum um embætti sérstaks saksóknara þess efnis að skipuð yrði nefnd sérfróðra manna til að endurskoða skipulag og tilhögun rannsókna og saksóknar í efnahagsbrotamálum. Nefndinni var ætlað að gera tillögur að heildarskipulagi slíkra rannsókna innan einnar stofnunar í þeim tilgangi að gera þær skilvirkari og markvissari og tryggja sem best nýtingu fjármuna sem ætlaðir eru í þessu skyni. Þá skyldi höfð hliðsjón af skipan efnahagsbrotarannsókna annars staðar á Norðurlöndunum.
Nefndin skilaði ráðherra tillögum ásamt greinargerð sem kynnt var á Alþingi á árinu 2013 og eru tillögur nefndarinnar lagðar til grundvallar í frumvarpi þessu. Allsherjarnefnd fjallaði um efni skýrslunnar og skilaði nefndaráliti um tillögur nefndarinnar. Í nefndarálitinu er tekið undir sjónarmið í skýrslunni um að efla þurfi rannsóknir á saksókn efnahagsbrota. Taldi nefndin að áður en afstaða yrði tekin til þess hvaða leið yrði best farin til framtíðar þyrfti að útfæra tillögurnar nánar, undirbúa lagafrumvörp sem nauðsynleg eru til að koma þessum breytingum í kring og leggja fram fullmótaðar tillögur um hvernig slík stofnun gæti starfað. Jafnframt þyrfti að kostnaðarmeta áhrif fyrirhugaðra breytinga.
Þá kemur fram í nefndarálitinu að þegar nýtt fyrirkomulag yrði lögfest og breytingarnar komnar til framkvæmda bæri ráðherra að tryggja að saksókn og rannsókn efnahagsbrota yrði komið fyrir innan núverandi kerfis þannig að verkefnum yrði sinnt á fullnægjandi hátt og réttaröryggi borgaranna tryggt. Mikilvægt er að sú reynsla og þekking sem byggst hafi upp í embætti sérstaks saksóknara nýtist áfram til að ljúka rannsóknum og eftirfylgni þeirra stóru mála sem tengjast efnahagshruninu allt til enda fyrir dómstólum. Ég legg mjög þunga áherslu á þetta atriði.
Ég reifa efni álits allsherjarnefndar hér vegna þess að í því felst mjög mikilvæg leiðsögn um að ljúka málum sem tengjast efnahagshruninu með þeim hætti að fyllsta réttaröryggis verði gætt. Í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti allsherjarnefndar gerir frumvarp þetta ráð fyrir að tryggð verði samfella í þeim málum sem nú eru hjá embætti sérstaks saksóknara. Lagt er til að embætti sérstaks saksóknara verði lagt niður frá og með 1. júlí 2015 samanber gildistökuákvæði en frá þeim degi taki hið nýja embætti héraðssaksóknara við rannsókn, ákærumeðferð og saksókn í öllum þeim málum sem embætti sérstaks saksóknara fer með. Héraðssaksóknari ljúki þannig því verkefni sem embætti sérstaks saksóknara hóf og taki auk þess við hinum varanlegu verkefnum embættis sérstaks saksóknara á sviði skatta- og efnahagsbrota. Jafnframt taki embætti héraðssaksóknara við eignum og skuldbindingum embættis sérstaks saksóknara frá sama tíma. Hið sama gildir um ónýttar fjárheimildir eða skuldbindingar í fjárlögum fyrir árið 2015.
Við undirbúning fjárlaga árið 2015 var fjárlaganefnd gerð ítarleg grein fyrir rekstrargrunni embættis sérstaks saksóknara og starfsemi embættisins. Árlegur rekstrarkostnaður embættisins hefur lækkað úr 1.253 milljónum árið 2012 niður í um 920 milljónir árið 2014 og ársverkum fækkað til samræmis við það. Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2015 á að verja 292 milljónum til embættis sérstaks saksóknara en miðað er við að embættið verði lagt niður frá og með 1. júlí og nýtt embætti héraðssaksóknara taki þá til starfa á nýjum rekstrargrunni. Eins og fram hefur komið er mikilvægt að samfella verði í þeim mikilvægu verkefnum sem ríkissaksóknari og embætti sérstaks saksóknara og ríkislögreglustjóri vinna nú að og héraðssaksóknari ætlaði að taka við. Óhjákvæmilegt er að hinu nýja embætti verði tryggðar fullnægjandi fjárheimildir með hliðsjón af kostnaðarmati fjármálaráðuneytisins en þar kemur fram að ekki sé búið að gera ráð fyrir þessu nýja embætti í fjárlögum ársins 2015.
Mun ég nú víkja að einstökum atriðum frumvarpsins og koma fyrst að hlutverki ríkissaksóknara í nýrri skipan. Með frumvarpinu er stefnt að því að efla starfsemi ríkissaksóknara og þá sérstaklega stjórnunar- og eftirlitshlutverk embættisins. Til þess skapast svigrúm með flutningi ákæruvalds frá embættinu. Mikilvægt er að embætti ríkissaksóknara verði gert kleift að sinna almennri stefnumótun um ákæruvaldsmálefni, útgáfu fyrirmæla og eftirliti með rannsókn sakamála, meðferð ákæruvalds í landinu og alþjóðlegum tengslum á því sviði. Einn þáttur í því er menntun og þjálfun ákærenda sem lítil tök hafa verið á að sinna fram að þessu. Jafnframt er mikilvægt að embættið geti sinnt alþjóðlegum tengslum á þessu sviði. Umfangsmikil verkefni verða þó áfram hjá embætti ríkissaksóknara, svo sem meðferð áfrýjunar- og kærumála vegna ákvarðana lægra setts ákæruvaldshafa. Þessi verkefni koma til með að aukast nokkuð vegna fyrirsjáanlegrar fjölgunar á kærum á ákvörðun lægra settra ákærenda.
Eins og nánar er gerð grein fyrir í frumvarpinu verður hlutverk ríkissaksóknara að öðru leyti með sama hætti og fyrir er mælt í 21. gr. laga um meðferð sakamála. Hlutverk embættis héraðssaksóknara og fyrirkomulag efnahagsbrotarannsókna tekur samkvæmt frumvarpinu verulegum breytingum. Gert er ráð fyrir að nýtt embætti héraðssaksóknara verði hliðsett hinum almennu löggæsluembættum innan ákæruvaldsins og að ákvarðanir þess af niðurfellingu mála verði kæranlegar til ríkissaksóknara líkt og slíkar ákvarðanir lögregluembætta.
Embætti héraðssaksóknara er ætlað að annast flóknari verkefni á sviði saksóknar og sakamálarannsókna sem óheppilegt þykir að ríkissaksóknari eða hin dreifðu lögregluembætti fari með vegna sjónarmiða um skilvirkni, nauðsynlega sérhæfingu og hættu á vanhæfi. Með stofnun þessa embættis er leyst úr mörgum vanköntum á núverandi fyrirkomulagi rannsókna og saksóknar. Verkefni þess verða nokkuð fjölbreytt og talsvert umfangsmikil. Embættið leysir þannig af hólmi héraðssaksóknaraembætti samkvæmt lögum nr. 88/2008 og embætti sérstaks saksóknara samkvæmt lögum nr. l35/2008. Lagt er til að embættið verði vegna hins mikilvæga ákæruvaldshlutverks þess nefnt embætti héraðssaksóknara þótt eðli þess verði talsvert annað en þess héraðssaksóknaraembættis á öðru ákæruvaldsstigi sem gert var ráð fyrir að yrði sett á fót samkvæmt ákvæðum 22. og 23. gr. laga um sakamál.
Samkvæmt frumvarpinu mun embættið fara með ákæruvald vegna flestra þeirra brota sem ríkissaksóknari fer nú með ákæruvald í þótt hin almennu lögreglustjóraembætti muni annast rannsókn málanna svo sem verið hefur. Gert er ráð fyrir að embætti héraðssaksóknara fari jafnframt með lögregluvald á afmörkuðum sviðum og annist þannig bæði rannsókn og saksókn alvarlegra skattalaga- og efnahagsbrota, brota gegn valdstjórninni sem lögreglustjórar hafa annast og brota starfsmanna lögreglu sem ríkissaksóknari hefur annast.
Þá er í frumvarpinu mælt fyrir um að hið nýja héraðssaksóknaraembætti fari að auki með móttöku tilkynninga á grundvelli laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka sem peningaþvættisskrifstofa ríkislögreglustjóra hefur annast. Ætlunin er að efla það hlutverk sem peningaþvættisskrifstofan hefur haft með höndum og treysta sjálfstæði hennar. Það er afar mikilvægt í ljósi ítrekaðra og alvarlegra athugasemda FATF (Financial Action Task Force on Measures Against Money Laundering and Terrorist Financing) sem er alþjóðlegur verkefnahópur með aðsetur hjá OECD sem hefur það hlutverk að fylgjast með og taka út aðgerðir ríkja gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.
Á fundi æðstu yfirmanna FATF hér á landi í síðustu viku kom fram að verði frekari dráttur á aðgerðum af Íslands hálfu kunni það að hafa áhrif á trúverðugleika íslensks fjármálakerfis. Þetta er líka annað mjög mikilvægt atriði sem ég legg þunga áherslu á í meðferð Alþingis á málinu.
Jafnframt er lagt til í frumvarpinu að eitt af verkefnum héraðssaksóknara verði að vinna að endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings af hvers kyns refsiverðri háttsemi í tengslum við lögreglurannsóknir við embætti hans og önnur lögregluembætti. Starfsemin verði ekki einskorðuð við að rekja slóð og aðstoða við endurheimt ólögmæts ávinnings af skatta- og efnahagsbrotum heldur einnig hvers kyns skipulagðrar brotastarfsemi sem rannsökuð er við hin almennu lögregluembætti, svo sem fíkniefnabrota, mansals, tryggingasvika og annarra brota. Við embætti héraðssaksóknara verði byggð upp sérþekking á þessu sviði sem nýtist öllum lögregluembættum.
Hvað varðar hlutverk lögregluembætta í nýrri skipan ákæruvaldsins er í frumvarpinu gert ráð fyrir að lögreglustjórum verði falið að höfða sakamál vegna fleiri brota en þeir geta gert nú og fært verði til þeirra ákæruvald vegna brota sem ríkissaksóknari hefur annast fyrir héraðsdómi.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir höfuðatriðum í þessu frumvarpi. Ég legg áherslu á mikilvægi málsins og þau sjónarmið um réttaröryggi sem gæta verður við undirbúning nýrrar skipanar ákæruvaldsins. Þetta mál er að mínu mati mikið forgangsmál.
Með þessum orðum legg ég til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allsherjar- og menntamálanefndar.
Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. innanríkisráðherra yfirferðina og hlakka til að ræða þetta mál í nefnd. Þetta er heldur stórt mál. Samkvæmt frumvarpinu fer héraðssaksóknari með lögregluvald á sínu starfssviði og hann fer með rannsókn tiltekinna sakamála, brot gegn stjórnskipan ríkisins, brot gegn valdstjórninni o.fl. Sömuleiðis rannsakar hann samkvæmt lögreglulögum mál þar sem lögreglumenn eru grunaðir um refsivert athæfi í störfum sínum. Ég velti fyrir mér hvort héraðssaksóknari sé nógu óháður lögregluyfirvöldum og hvort ekki sé heppilegra að sjálfstæð stofnun fari með rannsóknir umræddra brota. Eins og ég kom að í ræðu minni í gær hef ég alltaf sérstakar áhyggjur af þessum tengslum á Íslandi, þetta er lítið land, fólk þekkist og héraðssaksóknari fer með mál sem væntanlega eru oft svolítið samhliða lögreglunni. Ég óttast mjög tengslin þarna á milli og velti fyrir mér, eins og ég hef spurt, hvort ekki sé heppilegra að þetta sé algjörlega sjálfstæð stofnun sem fari með eftirlit með lögreglunni. Sömuleiðis langar mig að spyrja hvort og þá hvað hæstv. innanríkisráðherra sjái í vegi fyrir því að búa þannig um málin.
Hæstv. forseti. Ég þakka hv. þingmanni fyrir þessa spurningu. Ég hef tekið eftir því að honum er umhugað um að þessir hlutir séu í lagi, að það sé ljóst að við meðferð mála af þessu tagi sé engin hætta á því að menn séu litaðir af því umhverfi sem þeir eru í, og ég bið menn að taka þessu gætilega.
Ég tel reyndar að það fyrirkomulag sem hér er lagt til sé traust. Ég held að með því að það sé komin kæruleið til efra setts ákæruvaldsstigs fáum við mjög mikilvæga réttarbót, ég held að almennt þurfum við að skoða þau mál mjög vel en að tryggt sé að það atriði sem hv. þingmaður nefnir sem varðar borgarana komi til skoðunar hjá æðra stjórnvaldi.
Það er nefnd að störfum eins og hv. þingmanni er kunnugt sem fer nánar ofan í þessa einstöku þætti. Ég trúi að út úr því starfi fáum við enn skýrari mynd af því hvað er heppilegast í þessu og ég held að hér fáum við skilvirkara og betra kerfi en við búum við núna.
Virðulegi forseti. Með þeim fyrirvara að ég hef ekki kafað jafn djúpt í lögin og ég hyggst gera áður en hv. allsherjar- og menntamálanefnd tekur það til umfjöllunar get ég tekið undir það að hér er væntanlega verið að betrumbæta það kerfi sem við höfum. Eins og hæstv. innanríkisráðherra veit er mér mjög umhugað um þessi mál og tek það til greina að við hæstv. innanríkisráðherra erum einfaldlega ósammála um umgjörðina á bak við þetta. Það er gott og blessað, við komum til með að ræða þetta betur í nefnd en fyrir utan kostnað í peningum langar mig að heyra, ef hæstv. innanríkisráðherra hefur einhverju við það að bæta, hvort og hvað þá standi beinlínis í vegi fyrir því að hafa algjörlega óháða stofnun sem væri eingöngu í eftirliti með lögreglu.
Virðulegi forseti. Ég vil enn og aftur þakka hv. þingmanni fyrir að halda manni við efnið í þessum mikilvægu málum sem varða öryggi borganna. Ég veit ekki til þess að það hafi verið skoðað sérstaklega hvort það sé betra að einhver annar aðili sjái um það en sú umgjörð sem við höfum búið til í skipulagi á ákæruvaldsstarfsemi. Ég held að mér sé óhætt að fullyrða að það hafi ekki verið skoðað með þeim hætti sem þingmaðurinn nefnir hér.
Þetta frumvarp er mjög mikilvægt. Mörg efnisatriði þarfnast þess að menn setji sig inn í þau og ég veit að hv. þingmaður og hv. allsherjar- og menntamálanefnd munu gera það og vanda sig við það. Ráðuneytið og ég erum að sjálfsögðu reiðubúin að koma að því eins mikið og hægt er, en ég vil að lokum aftur leggja þunga áherslu á mikilvægi þess að þetta mál fái góða umfjöllun og að við tryggjum réttaröryggi í landinu núna þegar þessar breytingar, nái þær í gegn, verða að fyrirkomulagi ákæruvaldsmála.
Virðulegi forseti. Ég vil bara fara fáeinum orðum um þetta frumvarp og þakka hæstv. ráðherra fyrir að koma með tillögu að framtíðarfyrirkomulagi ákæruvaldsmálanna. Við höfum búið við tímabundið ástand frá 2008 vegna frestunar á gildistöku héraðssaksóknarafyrirkomulagsins og enn frekar við tímabundið ástand eftir að rannsókn efnahagsbrota var færð til sérstaks saksóknara sem allir vissu að var tímabundið embætti. Þess vegna er afskaplega ánægjulegt að hafa fengið tillögu að framtíðarfyrirkomulagi þessara mála.
Við fyrstu sýn finnst mér á margan hátt skynsamlega að farið við að draga úr kostnaði og í sjálfu sér hef ég á því skilning að menn hverfi frá þriggja þrepa ákæruvaldshugmyndinni í ljósi efnahagslegra aðstæðna. Nóg er nú samt því að þessi hóflega breyting mun, samkvæmt athugasemdum fjárlagaskrifstofu, kalla á hálfan milljarð í auknum útgjöldum til framtíðar umfram það sem gert hafði verið ráð fyrir í ríkisfjármálaáætlun.
Út frá umræðu sem hefur verið um framtíð sérstaks saksóknara og frágang rannsókna sem í gangi eru hjá því embætti þykir mér líka mikils virði að heyra orð hæstv. ráðherra um að það skipti máli að gæta vel að þeim, tryggja samfellu í þeim rannsóknum og að þær truflist ekki í aðdraganda ákæru sem við vonum auðvitað öll að verði sem fyrst í þeim málum sem eftir standa.
Ég ætla í sjálfu sér ekki að hafa um þetta fleiri orð á þessu stigi. Mér finnst afmörkunin skynsamleg á efnisþáttum sem eru felldir undir þetta nýja embætti og þykir við fyrstu sýn flest mæla með því að fara þessa leið en fagna því sérstaklega að það skuli strax vera komið fram með framtíðarfyrirkomulag. Það er fyrir löngu orðið tímabært og mjög gott að fá mjög skýra tillögu frá hæstv. ráðherra sem hægt er að fara yfir í nefnd.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til allsh.- og menntmn.