fjármálafyrirtæki og opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 1. umræða.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum, og lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum. Frumvarpið er á þskj. 185 og er 126. mál þingsins. Frumvarp þetta inniheldur tillögur sem miða að því að gera starfsmönnum fjármálafyrirtækja og annarra félaga á fjármálamarkaði kleift að tilkynna um brot, tilraun til brota eða möguleg brot á fjármálamarkaði. Þá miða tillögurnar að því að veita starfsmönnum vernd í starfi í kjölfar slíkrar tilkynningar, t.d. skuli halda leyndu nafni og öðrum persónugreinanlegum upplýsingum um þann sem tilkynnir um brot.
Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu verður sú lagaskylda lögð á fjármálafyrirtæki að setja upp ferla til að taka við tilkynningum frá starfsmönnum um brot, möguleg brot eða tilraun til brota. Slíkir ferlar skulu vera aðskildir öðrum ferlum innan fjármálafyrirtækis eins og t.d. ferlum regluvarða.
Þeir sem falið verður að taka við tilkynningum verða bundnir þagnarskyldu um persónugreinanlegar upplýsingar í tilkynningu, þar á meðal um nafn þess sem tilkynnir um brot. Þagnarskyldan er víðtæk og gildir gagnvart öðrum starfsmönnum, stjórn, framkvæmdastjóra og utanaðkomandi aðilum. Einungis er gert ráð fyrir því að upplýsingum sem háðar eru þagnarskyldu megi miðla til Fjármálaeftirlitsins eða lögreglu sé mál þess eðlis að rétt þyki að það verði rannsakað af þeim aðilum.
Frumvarpið kveður á um að öll vinnsla persónuupplýsinga skuli vera í samræmi við persónuverndarlöggjöf og á það einnig við um upplýsingar sem varða þann sem tilkynntur er á grundvelli ákvæðanna. Þannig skal öllum persónugreinanlegum gögnum eytt ef auðséð er að tilkynning á ekki við nein rök að styðjast eða ef athugun ber það með sér að mögulegt brot hafi ekki átt sér stað eða ef tilkynning er einungis sett fram til þess að koma höggi á viðkomandi.
Þeim sem tilkynna í góðri trú skal tryggð vernd og ber fjármálafyrirtæki þá ábyrgð að veita viðkomandi vernd gegn öllu hugsanlegu misrétti sem rekja má til tilkynningarinnar. Hugtakið „misrétti“ er skýrt í greinargerð með frumvarpinu en með því er t.d. átt við fyrirvaralausa uppsögn, stöðulækkun, tilfærslu í starfi, opinbera nafngreiningu án samþykkis, einelti, ærumeiðingar eða annað sambærilegt.
Þó er rétt að árétta að sá sem tilkynnir verður að tilkynna brot í góðri trú og verndin nær því ekki til tilkynninga sem settar eru fram gegn betri vitund. Þá nær vernd ákvæðisins ekki það langt að fjármálafyrirtæki geti aldrei vikið starfsmanni sem tilkynnir um brot úr starfi sínu. Slíkt verður þó að vera af öðrum ástæðum en þeim að starfsmaður hafi tilkynnt um brot annars starfsmanns og ber fjármálafyrirtæki sönnunarbyrði hvað það varðar.
Brjóti fjármálafyrirtæki gegn skyldu sinni um að vernda starfsmann ber það skaðabótaábyrgð gagnvart starfsmanni og skal þá greiða honum skaðabætur sem taka bæði til fjártjóns og miska. Þessi réttindi starfsmanna samkvæmt ákvæðunum eru ófrávíkjanleg og má á engan hátt takmarka þau í ráðningarsamningi.
Í frumvarpinu er einnig lögð til breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Sú breyting skyldar Fjármálaeftirlitið til að setja upp ferla og taka við tilkynningum um brot á fjármálamarkaði frá starfsmönnum fyrirtækja sem starfa á slíkum markaði. Ferlar Fjármálaeftirlitsins skulu vera aðskildir öðrum ferlum innan stofnunarinnar og tryggja að tilkynningar séu skráðar. Ef upplýsingar koma fram um persónu þess sem tilkynnir skulu þær fara leynt nema skylt sé að veita slíkar upplýsingar, t.d. við meðferð sakamála eða með dómsúrskurði. Þá er áréttað að vinnsla persónuupplýsinga skuli vera í samræmi við persónuverndarlög.
Frumvarpið byggir á CRD IV tilskipuninni eins og hún er oft nefnd. Í 71. gr. hennar er að finna reglu sem kveður á um að EES-ríkin skuli hafa í landsrétti sínum lagareglur sem skylda fjármálafyrirtæki til að hafa til staðar ferla til að taka við tilkynningum starfsmanna um brot. Þá kveður umrætt ákvæði tilskipunarinnar einnig á um að eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði í EES-ríkjunum skuli hafa slíka ferla. Við vinnslu frumvarpsins var horft til löggjafar á Norðurlöndunum, þ.e. Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar. Norðurlandaþjóðirnar hafa á síðustu misserum breytt löggjöf sinni með hliðsjón af efni 71. gr. CRD IV tilskipunarinnar. Efni frumvarpsins byggir að mestu á dönskum lagaákvæðum um sama efni.
Markmið frumvarpsins er að greiða fyrir tilkynningum um brot í starfsemi fjármálafyrirtækja en einnig að auka líkur á að hægt sé að upplýsa fyrr um brot sem eiga sér stað í starfsemi þeirra sem lúta opinberu eftirliti eða koma í veg fyrir þau. Reynsla annarra ríkja af lagareglum sem veita uppljóstrurum möguleika á því að tilkynna brot er jákvæð og má um það vísa til reynslu Norðmanna sem hafa haft slíkar lagareglur frá árinu 2006.
Virðulegi forseti. Að mínu mati er frumvarpið til þess fallið að auka trúverðugleika og traust almennings á fjármálamarkaðnum, ekki síst ef vel verður að framkvæmd staðið samkvæmt þeim reglum sem frumvarpið mælir fyrir um. Því legg ég til að frumvarpinu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar að lokinni þessari umræðu svo og til 2. umr. í þinginu.
Herra forseti. Þetta frumvarp um að verja afhjúpendur innan fjármálakerfisins var satt að segja eitt af þeim örfáum málum sem var á þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar sem ég hafði einhverja minnstu von um að gæti gert eitthvað afgerandi jákvætt fyrir þjóðarhag, ég verð bara að viðurkenna það, enda einkennist þingmálaskráin af tómhyggju og í henni birtist í raun ekki arða af framtíðarsýn.
En viti menn, von mín um ágæti þessa frumvarps varð að vonbrigðum því að svo virðist sem ekki hafi verið tekið tillit til raunverulegrar upplifunar afhjúpenda. Þegar við lítum til afhjúpenda í gegnum tíðina á borð við Jeffrey Wigand, Edward Snowden, Chelsea Manning, Bill Binney, Thomas Drake, Ad Bos, Sergei Magnitsky og fleiri, Rudolf Elmer til dæmis, þá er eitt mynstur alveg kýrskýrt: Þegar fólk ákveður að ljóstra upp um misgjörðir annarra, í hvaða samhengi sem það er, er lífi þess eins og það hefur verið fram að því, nær undantekningarlaust lokið. Hvort sem það starfar innan eða utan fjármálageirans.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að fjármálafyrirtækjum verði óheimilt að beita nokkurs konar refsiaðgerðum gegn afhjúpendum. En það er mjög illa skilgreint að svo verði ekki. Reyndin er sú að afhjúpendur þurfa að hafa tryggt félagslegt, sálfræðilegt og fjárhagslegt öryggi auk persónuöryggis, að sjálfsögðu, því að ýmiss konar valdbeiting og álag fylgir því að afhjúpa misgjörðir, sérstaklega þegar hagsmunirnir, einkum þeir fjárhagslegu, eru umtalsverðir.
Í frumvarpinu er gætt að fjárhagslegu öryggi í mýflugumynd en alls ekki með afgerandi hætti. Við verðum nefnilega að skilja að þegar fólk fylgir sannfæringu sinni og kemur upp um misgjörðir innan fjármálageirans er næsta víst að það muni ekki geta starfað framar í þeim geira. Hugsanlega eru atvinnuhorfur til framtíðar takmarkaðar, sérstaklega ef spyrst út hver hafi verið afhjúpandinn. Það þarf ekki endilega að vera þannig að það spyrjist út, þó svo að það sé bannað í þessu frumvarpi að uppljóstra um það, það þarf ekki að vera að það spyrjist út með þeim hætti að það sé rekjanlegt til þess sem uppljóstraði um það.
Því þarf að tryggja fjárhagslegt öryggi afhjúpenda með mun skýrari hætti en gert er í frumvarpinu og alls ekki að eftirláta bótafjárhæð Fjármálaeftirlitinu eins og virðist vera gert ráð fyrir. Fjármálaeftirlitið hefur svo til enga sérstaka reynslu af því að hugsa um velferð afhjúpenda.
Sálfræðilegt og félagslegt álag á afhjúpendur er líka töluvert því að gjarnan eru afhjúpendur með verkum sínum, með ákvörðun sinni um að upplýsa um einhverjar misgjörðir eða einhver brot, að taka stóra persónulega áhættu. Að ganga t.d. gegn yfirmönnum sínum, jafnvel gegn vinum sínum. Sú sterka réttlætiskennd sem þarf til að ganga í slíkt er ein og sér ekki næg til að afhjúpendur upplifi sig ekki einangraða. Því þarf að tryggja einhvern veginn að til sé viðunandi stuðningur, þá sérstaklega í heilbrigðiskerfinu en líka innan ramma þeirra fyrirtækja sem eru í fjármálageiranum svo að fólk verði ekki einangrað og verði fyrir félagslegum og sálfræðilegum skaða.
Síðasta atriðið, persónuöryggi, hefur sem betur fer ekki verið mikið vandamál á Íslandi svo ég viti til, að afhjúpendur misgjörða verði fyrir líkamlegu áreiti, en samt þyrfti að gæta að því að tryggja það með einhverjum hætti, enda hefur mjög víða farið illa fyrir fólki sem hefur afhjúpað einhverjar misgjörðir, sérstaklega fjárhagslegar, og má vísa til Sergei Magnitsky í því samhengi.
Þess má geta að frumvarpið snýst einungis um svokallaða innri afhjúpun þar sem afhjúpandi leitar til aðila innan sinnar stofnunar, en frumvarpið gerir enga tilraun til að setja ábyrgð stofnunarinnar í samhengi við hugsanlegt áframhald máls sem nýtur ekki eðlilegrar meðferðar innan húss. Ef ekkert verður af umkvörtuninni og ábendingunni innan húss er mjög algengt og eðlilegt að það gangi lengra, þ.e. ytri afhjúpun til yfirvalda, svo sem Fjármálaeftirlitsins í þessu tilfelli, eða ytri afhjúpun til fjölmiðla sem er gjarnan síðasta skrefið og jafnframt það erfiðasta, en það er skref sem afhjúpendur hafa verið neyddir til að stíga í fortíðinni.
Frú forseti. Ég vona að hægt verði að bæta úr þessu frumvarpi. Ég mæli sérstaklega með því að litið verði til þeirrar vinnu sem m.a. Guido Strack hefur gert hjá þýsku samtökunum Whistleblower Netzwerk. Herra Strack var sjálfur afhjúpandi á sínum tíma, kom upp um töluvert stórt fjármálamisferli innan framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Þekkir hann því ágætlega til þeirra atriða sem ég hef nefnt hér á undan.
Það er merkilegt að tala, eins og hæstv. ráðherra gerði, um að lögin gildi ekki um fólk sem afhjúpar misgjörðir öðruvísi en í góðri trú. Það mætti svo sem halda ræðu um eðli sannleikans í þessu samhengi en það er erfitt eða sennilega ómögulegt að meta hvort einhver sé að afhjúpa brot í góðri trú eða ekki, en ljóst er að það er vel hægt að meta hvort brot hafi átt sér stað. Því er frekar furðulegt að setja það sem skilyrði að menn tilkynni um brot í góðri trú og ætti kannski frekar að tala um að skilyrt væri við það að raunveruleg og sannreynanleg brot hafi átt sér stað, að ekki sé verið að skálda hluti upp, t.d. til að reyna að koma höggi á vinnufélaga sína.
Í raun er hægt að tala mjög lengi um afhjúpendalöggjöf. Slík löggjöf hefur verið lögð fram áður á Alþingi á fyrri árum. Sömuleiðis liggur fyrir í menntamálaráðuneytinu frumvarp um vernd afhjúpenda sem er alveg full ástæða til að komi fram hér. Að vísu hefur ekkert bólað á því frumvarpi, enda finnst það ekki á málaskrá hæstv. ríkisstjórnar.
Ég vil meina að ef markmiðið er að þróa einhvers konar löggjöf sem á að verja ákveðna aðila þá sé eðlilegt að horfa til reynslu slíkra aðila. Að gera það ekki er í besta falli kjánaskapur. Við verðum að hætta að ganga bara hálfa leið að hlutunum. Það að byggt hafi verið á frekar lélegri danskri löggjöf í þessu tilfelli hjálpar okkur í rauninni ekki með að tryggja að sú afhjúpendavernd sem er nauðsynleg til að afhjúpandi geti starfað eða komið mikilvægum upplýsingum á framfæri um brot á fjármálamarkaði, að þau lög séu með þeim hætti sem vera ber. Við þurfum að hætta svona sértilbúningi og fara að gera hlutina almennilega með heildstæðum hætti.
Virðulegi forseti. Við ræðum hér mikilvægt mál sem fjallar um tilkynningar um brot á fjármálamarkaði. Það snertir þætti er varða traust til og aðhald að starfsemi fjármálastofnana en eins og við vitum er alltaf nauðsynlegt að vera á varðbergi í þeim efnum.
Frumvarpið setur reglur og ferla um hvernig unnt sé að tilkynna um brot eða grun um brot. Sérstaklega er gætt að rétti þeirra sem sakaðir eru um brot. Það er auðvitað mikilvægt til þess að koma í veg fyrir misnotkun, t.d. ef tilkynningu er einungis ætlað að koma höggi á ákveðinn starfsmann en ekki upplýsa um brot. Ég hjó eftir því í ræðu hv. þm. Smára McCarthys hér á undan að mér fannst eins og hann misskildi þessa vernd, þ.e. tilgangurinn má ekki einungis vera sá að koma höggi á starfsmann með tilhæfulausum sökum. Ef tilgangurinn er sá einn að koma höggi á mann með tilhæfulausum ásökunum held ég að ákvæðið gildi.
Hitt er þó sýnu mikilvægara að sá sem ljóstrar upp um brot nýtur sérstakrar verndar og markaðar eru sérstakar leiðir og aðferðir til þess að koma upplýsingum á framfæri og að tilefni þeirra sé rannsakað.
Til að auka gagnsæi og hvetja starfsmenn til að tilkynna um brot undir nafni er gert ráð fyrir að það liggi ljóst fyrir hverjir innan fyrirtækja fái vitneskju um þann sem tilkynnir. Til dæmis er ekki æskilegt að aðrir starfsmenn fyrirtækis fái upplýsingar um þann sem tilkynnti um brot enda getur það fælt starfsmann frá því að tilkynna. Þá verður ekki talið að nauðsynlegt sé að æðstu stjórnendur fjármálafyrirtækis, t.d. stjórn og framkvæmdastjóri, fái upplýsingar um nafn eða aðrar persónugreinanlegar upplýsingar um þann sem tilkynnti um brot. Allt er þetta til þess fallið að vernda uppljóstrarann.
Þá er líka rétt að benda á ríka vernd til handa uppljóstrara sem tekur til misréttis sem hann kann að verða beittur eða verður fyrir og rekja má til þess að hann tilkynnir um brot eða grun um brot.
Um þetta atriði segir í greinargerð frumvarpsins, með leyfi forseta:
„Hugtakið „misrétti“ tekur bæði til fyrirvaralausrar uppsagnar með riftun ráðningarsamnings og uppsagnar með samningsbundnum uppsagnarfresti. Einnig er hugtakinu ætlað að ná yfir stöðulækkun, tilfærslu í starfi, opinbera nafngreiningu án samþykkis, einelti, ærumeiðingar, meingerð, ólögmæta mismunun, eða einhverjar aðrar sambærilegar aðgerðir vegna tilkynningar um brot.“
Þetta ákvæði er mjög víðtækt.
Og áfram, með leyfi forseta:
„… málsgreinin felur ekki í sér bann við því að fjármálafyrirtæki víki starfsmanni frá störfum, lækki hann í tign eða færi til í starfi. Ef fjármálafyrirtæki grípur hins vegar til slíkra aðgerða og þær eru bein eða óbein afleiðing af tilkynningu starfsmanns getur fjármálafyrirtækið orðið skaðabótaskylt gagnvart starfsmanninum. Slíkar aðgerðir verða því að byggjast á öðrum ástæðum en þeim að starfsmaður hafi á einhverjum tímapunkti í störfum sínum tilkynnt um brot.“
Virðulegi forseti. Þessi tilvitnun hér á undan sýnir í hnotskurn hversu mikilvægt þetta mál er og þá vernd sem felst í frumvarpinu. Hér er verið að tryggja að ótti um eigin hag komi ekki í veg fyrir uppljóstranir um lögbrot. Í mínum huga er enginn vafi á því að þetta frumvarp felur í sér mikla réttarbót og ég styð því heils hugar að það verði að lögum.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til efh.- og viðskn.