Hæstv. forseti. Við ræðum í 2. umr. frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2016 og fyrirliggjandi nefndarálit hv. fjárlaganefndar, sem hv. þingmaður og varaformaður nefndarinnar, Haraldur Benediktsson, fór ágætlega yfir í framsögu sinni.

Í þessum lokafjárlögum erum við með útgjöld einstakra liða þannig sett fram að gagnlegt er til þess að setja sig inn í forsendur ríkisreiknings og samanburð á útgjaldaheimildum ársins 2016 og útgjöldum fjárlagaliða fyrir sama ár. Í fylgiskjölum frumvarpsins er yfirlit um breytingar á fjárveitingum ársins 2017 vegna afgangsheimilda og umframgjalda í árslok 2016 og eru 19,9 milljarðar kr. fluttir til ársins 2017.

Í yfirliti 2 með frumvarpinu er svo uppruni fjárheimilda ársins 2016, reikningsfærð gjöld og staða í árslok, eða eins og fram kemur í töflu í nefndaráliti, sú staða er sú staða í árslok. Gjöld umfram heimildir eru 13,6 milljarðar kr. og mismunurinn á því er síðan fluttur á milli ára og felldur niður í árslok, 33,5 milljarðar eru felldir niður í árslok, svokallaðar umframheimildir.

Þess má geta að á árunum fyrir bankahrun var umfang á flutningi innstæðna milli ára það mikið að nettótalan náði meira en 5% af fjárlögum hvers árs. Var það gagnrýnt bæði af Ríkisendurskoðun og fjárlaganefndum þess tíma hversu mikið það umfang væri. Eftir hrun dró úr inneignum og nú er lagt til að fluttar verði heimildir sem nema 2% af fjárlögum.

Þær tölur sem við greinum hér eru þannig tölur í samræmi við fjárlög, fjáraukalög og niðurstöður ríkisreiknings. Segja má að þær eftiráheimildir, ef orða má með þeim hætti, sem má sjá í þeirri töflu sem fram kemur í nefndaráliti, 1.251 millj. kr. sem koma til vegna þess að markaðar tekjur og aðrar tekjur stofnana reynast hærri en áætlað var í fjárlögum, séu birtingarmynd þess fyrirkomulags sem við erum að reyna að breyta. Vísa ég þá til frumvarps þess sem við samþykktum á dögunum með samþykkt á lagabreytingum á ýmsum lögum um markaðar tekjur.

Þar sem markmiðið með því er m.a. að komast út úr því fyrirkomulagi að veita eftiráheimildir ætla ég að vísa í það sem sagt er í nefndaráliti fjárlaganefndar, með leyfi forseta:

„Það samræmist ekki fjármálastjórn ramma fjárlagagerðar, sem miðar að því að halda útgjöldum innan fyrir fram ákveðins útgjaldaramma, að fjárheimildum stofnana sé breytt eftir á í lokafjárlögum út frá reikningsuppgjöri markaðra tekna liðins árs í stað þess að þær haldist í hendur við þá áætlanagerð og forgangsröðun sem ákveðin var í fjárlögum.“

Eitt af meginmarkmiðum og helstu röksemdum fyrir framlagningu þess frumvarps, sem tengist fjárstýringu ríkisins, eru að ákvarðanir um ráðstöfun á ríkistekjum verða einungis teknar í fjárlögum og fjáraukalögum og að eftiráheimildir í lokafjárlögum leggist þar með af.

Lokafjárlög með því sniði sem við ræðum hér staðfesta niðurstöðu ríkisreiknings og segja til um flutning á innstæðum og skuldum milli ára og eru nú lögð fram, eins og ég sagði, í síðasta sinn. Þau hafa verið álögð allt frá árinu 1997 með lögum frá því ári, nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Við tekur frumvarp í samræmi við lög um opinber fjármál, nr. 123/2015, um samþykkt ríkisreiknings, þar sem áfram verður kveðið á um flutning innstæðna og skulda milli ára.

En í 58. gr. laga um opinber fjármál segir, með leyfi forseta:

„Ráðherra skal leggja fram frumvarp á Alþingi til staðfestingar ríkisreikningi.“

Í greinargerð með frumvarpinu segir að fjallað skuli um niðurstöðutölur reikningsins og gerð grein fyrir frávikum tekna, útgjalda og lánamála frá samþykktum heimildum Alþingis. En frumvarpið nú, sem verður flutt hér í hinsta sinn á þessu formi, byggir á bráðabirgðaákvæðum laga um opinber fjármál. Ætla ég að vísa aftur í lögin, með leyfi forseta:

„Þrátt fyrir ákvæði 68. gr. skulu frumvörp til fjáraukalaga og lokafjárlaga til og með árinu 2016 fylgja ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Sama gildir um ársreikninga ríkisaðila til og með árinu 2016.“

Ég held, virðulegi forseti, að upphaflega hafi ætlunin verið að þetta myndi fylgjast að þótt það hafi ekki náðst.

Því til viðbótar má segja að þrátt fyrir að gert hafi verið ráð fyrir því að leggja skuli lokafjárlagafrumvarp fram samhliða útgáfu ríkisreiknings, og þá ítreka ég það sem ég sagði áðan, hefur það nær aldrei orðið raunin, en mislangur tími þar á milli, ekki heldur nú þegar frumvarpið var lagt fram í desember þar sem ríkisreikningur 2016 var fullgerður sex mánuðum fyrr.

Gera má því ráð fyrir því framvegis að úr því verði bætt á þann hátt að frumvarp um samþykkt ríkisreiknings verði lagt fram samhliða framlagningu á reikningnum sjálfum.

Það verklag hefur tíðkast á undanförnum árum að vinnuhópur á vegum fjárlaganefndar hefur fundað með embættismönnum fjármálaráðuneytisins og hefur fjárlaganefndin með því vinnufyrirkomulagi nýtt frumvarpið til þess að afla ítarlegri skýringa vegna tiltekinna frávika gjalda og fjárheimilda. Í staðinn má segja eða ætla að með nýjum lögum komi virkara eftirlit með framkvæmd fjárlaga sem er ríkur þáttur í lögunum um opinber fjármál og fjallað um í IV. kafla í þeim lögum. Þar segir, með leyfi forseta:

„Í IV. kafla um framkvæmd fjárlaga eru ákvæði sem ætlað er að stuðla að virkara eftirliti með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár og leiða til aukins aga við framkvæmd fjárlaga með því að ábyrgð og skyldur á framkvæmd fjárlaga eru skýrðar. Lögð er áhersla á stefnumótun ríkisaðila og aukin áhersla lögð á eftirlit hvers ráðherra með útgjaldaþróun málaflokka og ábyrgð forstöðumanna á rekstri ríkisaðila.“

Þetta verklag hv. fjárlaganefndar var einnig viðhaft nú og aflað ítarlegra skýringa vegna tiltekinna frávika gjalda og fjárheimilda og farið yfir það, eins og segir í nefndaráliti. Þá var farið yfir árslokastöðu og tillögur um niðurfellingar heimilda og leitað sérstaklega skýringa á stöðu þar sem frávik voru veruleg.

Nokkrar ábendingar koma fram í álitinu og hv. framsögumaður og varaformaður nefndarinnar, Haraldur Benediktsson, rakti það í framsögu sinni. Ég vil vekja sérstaklega athygli á því að stjórnvöld verða að bæta úr því misræmi þegar útgjöld virðast ekki bókfærð á réttan kostnaðarstað, eða viðfangsefni, þannig að skipting fjárheimilda er ekki í samræmi við útgjöldin.

Um þann lið sem hv. framsögumaður fór yfir og kemur jafnframt fram í nefndarálitinu og lýtur að slíku misvægi milli einstakra viðfangsefna er þeim tilmælum beint til ráðuneyta að huga sérstaklega að slíku misræmi og sjá til þess að það verði leiðrétt til framtíðar. Má segja að þetta lúti að hluta að því sem við myndum kalla skilvirkara bókhaldi og þar með fjárstýringu þannig að kostnaður lendi þar sem hann á heima.

Hv. framsögumaður kom jafnframt inn á að nefndinni sé kunnugt um að gangskör hafi verið gerð að þessu, m.a. í velferðarráðuneytinu, og höfð forganga um leiðréttingar í þessa veru innan ársins 2017. Það er vel. Hv. fjárlaganefnd vonast til að þess sjái stað í fjárlögum hvers árs til frambúðar.

Eins og ég sagði áðan og hefur komið fram, m.a. í nefndaráliti, leggjum við þetta fram í síðasta sinn. Ég vil þakka hv. fjárlaganefnd og nefndarmönnum fyrir vinnuframlag í þessu verklagi nefndarinnar við úrvinnslu málsins. Haldnir voru vinnufundir og farið yfir árslokastöður og helstu frávik könnuð. Ég þakka það vinnuframlag og samstöðu í nefndinni. Ég geri ekki ráð fyrir öðru en að frumvarpið verði samþykkt svo búið og óbreytt.

Herra forseti. Ég ætla aðeins að tjá mig um lokafjárlög fyrir árið 2016.

Það er alltaf svolítið skondið þegar maður ræðir gömul mál svona löngu síðar og kannski er ekkert óeðlilegt í sjálfu sér að fólk takist á eins og oft hefur gerst þó að fjárlaganefnd hafi iðulega komist sameiginlega að niðurstöðu og lagt þau fram sökum þess að hér er verið að fjalla um nokkuð sem er hvort sem er búið og gert. Síðan hafa verið ríkisstjórnarskipti og kosningar nokkuð ört og er litlu eða engu hægt að breyta.

Við höfum þó gert það í gegnum tíðina. Við höfum fellt niður eitt og annað og staðið saman að því. Það hefur snert stofnanir sem átt hafa í erfiðleikum og ekki getað undið ofan af þeim, eins og kemur fram í þessu áliti. Það eru m.a. sýslumenn, sem ég ætla ræða aðeins betur á eftir.

Frá því að ég tók sæti í fjárlaganefnd 2013 höfum við verið nokkuð samhent í því að reyna að lagfæra og breyta og bæta hvernig ákvarðanir eru teknar. Við höfum fram til þessa, í þeim álitum sem fram hafa komið um lokafjárlög, gagnrýnt hvernig hlutir eru færðir. Og eins og hér er áfram ítrekað við ráðuneyti vantar að því er virðist alltaf í ríkisbókhaldið einhvers konar samtímanálgun, samtímafærslu, þannig að ekki myndist mismunur á milli liða, eins og hér er nefnt varðandi heilsugæslusviðið sem er jákvætt um 300 milljónir en halli er á sjúkrasviði. Það er eitt af því ég hef bent á í hvert skipti sem ég fjalla um lokafjárlög. Það er að lagast, það hefur breyst. En við í fjárlaganefnd þurfum að vera afskaplega mikið á tánum til þess að passa það, því að þetta getur átt við um gjaldaliði og inneignir og gjaldfærslur og annað slíkt. Meira að segja má segja að lokafjárlögin hafi á köflum hreinlega verið notuð sem fjáraukalög. Það er nánast hægt að segja það. Það er eitt af því sem nefndin hefur verið nokkuð samhent um að reyna að breyta.

Þó að þetta sé í síðasta sinn sem lokafjárlög eru lögð fram með þessum hætti er eftirfylgnin í okkar höndum. Það er líka það sem við stöndum frammi fyrir og ég viðraði þegar við ræddum lögin um opinber fjármál; þá fáum við bara inn frumvarp til samþykktar um ríkisreikning. Við staðfestum það þar. Við höfum getað tekið lokafjárlögin inn í nefnd og við höfum getað gert breytingar. Við höfum sem þing getað gert eitthvað með það, en nú verður niðurstaðan tilkynnt í þinginu.

Ef við tölum um að valdið færist frá þingmönnum og allt það, þá er hér um þúsundir færslna að ræða sem við höfum ekkert um að segja í því ferli. Af því að við erum enn að smíða ferli um opinber fjármál held ég að við þurfum að fylgja því vel eftir í skýrslu ráðherra og í öðru því sem við fáum inn á borð til okkar sem fylgir hinum nýju lögum og velta því fyrir okkur hvernig við getum náð utan um það og haft eitthvað um það að segja.

Það er kannski það sem ég hef verið að velta fyrir mér; þó að við séum að fjalla hér um lokafjárlög og eitthvað sem er löngu liðið er alltaf bagalegt að standa frammi fyrir því að þetta er orðinn hlutur. En þá höfum við samt haft tækifæri til að breyta ef við höfum talið ástæðu til. Við gerðum það í sameiningu þegar við löguðum stöðu heilsugæslunnar. Við löguðum stöðu sýslumanna. Þingið taldi það skipta máli. Ég velti fyrir mér hvort við getum komið að þessum málum með einhverjum öðrum hætti en beinlínis í gegnum fjárlög ef eitthvað slíkt kemur upp á sem ekki er hægt að vinna úr með öðrum hætti, en sem lögin eiga vissulega að ná yfir. Það er nokkuð sem við þurfum að læra betur inn á í meðförum og umfjöllun um lagapakka um opinber fjármál.

Það er ekkert öðruvísi með þessi lokafjárlög. Það er pínulítið snúið og ekki auðvelt fyrir þingið að átta sig á textunum sem eru í greinunum varðandi lokafjárlögin. Það er ekkert auðvelt að átta sig á því hvað flyst á milli ára, t.d. yfirlit yfir ókláruð verkefni, maður sér bara plúsa og mínusa flytjast á milli ára á sömu liðunum en ekki endilega skýringar á því.

Við í nefndinni fórum hins vegar í töluverða vinnu með starfsmönnum okkar, sem ber að þakka fyrir vel unnin störf í þessu samhengi sem og svo mörgu öðru, ásamt því að vinna með ráðuneytunum og fá svör við spurningum og útskýringar á því sem við áttuðum okkur ekki alveg á. Eins og framsögumaður rakti ágætlega fengum við yfirlit nokkuð yfir það þannig að við vitum hvað er að baki því.

Ég hef talað töluvert um einstaka mál eða stofnanir sem hér eru undir, Vegagerðina og Ofanflóðasjóð, þar sem útgjöldin eru innan fjárheimilda árum saman. Ég hef gagnrýnt það og geri það enn af því að ég vil að við heimilum útgreiðslur til þess að sinna þeim verkefnum sem eru til staðar. Verið hefur einhver tregða til að nýta þær heimildir sem sjóðurinn á. Mér þykir það bagalegt, því að við erum að tala um öryggismál í því sambandi. Það er eitt af því sem við þurfum að ræða í fjárlaganefnd og fá ráðuneytið á okkar fund og taka stöðuna til næstu fimm ára á meðan þessi ríkisfjármálaáætlun lifir, og kanna hvað það sér fyrir sér varðandi Ofanflóðasjóð og hver verkefnin eru fram undan.

Við þurfum að yfirfara og endurskoða verklag í tengslum við flutning heimilda umframgjalda milli ára. Ég held að við þurfum að finna út hvar það er sem við getum gert það, á hvaða tímapunkti við getum gripið inn í það. Ráðherrar eiga að flytja okkur skýrslur. Nú fer sú fyrsta að líta dagsins ljós, vænti ég. Ætli við fáum þær ekki í upphafi þings og ef nefndin fundar fyrir upphaf þings gætu það verið fyrstu verkefnin.

Mig langaði aðeins að ræða um sýslumennina af því að við tökum þá sérstaklega fyrir í nefndarálitinu. Ég hafði skoðun á því þegar það mál var rætt af þáverandi hæstv. innanríkisráðherra Ögmundi Jónassyni. Það var allur þingsalurinn nema ég — það er eiginlegt vont að þurfa að segja að það hefur raungerst sem ég sagði og hafði áhyggjur af þá, þ.e. að verkefnaflutningurinn myndi ekki ganga eftir. Sýslumannsembættin sitja enn sum hver í of stóru húsnæði o.s.frv. Mér hefur þótt miður að segja að verkefnaflutningurinn hafi ekki gengið eftir. Þetta eru opinber störf í hinum dreifðu byggðum sem maður vill ekki fækka.

Nú ætlar Ríkisendurskoðun að gera úttekt á þeirri sameiningu þegar sýslumannsembættunum var fækkað úr 24 í 9 og löggæslan aðskilin. Það verður mjög áhugavert að sjá hvort þeir telja að markmið með sameiningunni hafi náðst, því að verið hefur neikvæður höfuðstóll meira eða minna, umfram fjárheimildir frá því þau voru stofnuð 1. janúar 2015. Ríkisendurskoðun ætlar líka að skoða hvaða leiðir eru mögulegar til fjárhagslegra úrbóta og á frumkvæði að því. Stofnunin ætlar að fara vel yfir lög og reglugerðir sem tengjast sýslumönnum, skipulagi og fjármálum embættanna, verkefnum, verklagsreglum og eftirfylgni.

Ég held að við þurfum að fá skýrsluna til okkar þegar hún liggur fyrir, því að þetta er nokkuð sem verið hefur töluvert á okkar borði.

Ég vona það að ekki líði langur tími þangað til það liggur fyrir, að það geti verið eitt af því sem við getum tekið fyrir á þessu ári. Ég vona það svo sannarlega. Ég held að það sé afskaplega mikilvægt til framtíðar og fyrir hinar dreifðu byggðir.

Ég ætla að þakka formanni fjárlaganefndar fyrir vinnuna og segja að það er mikilvægt að nefndin standi öll að svona máli. Þó að við höfum ekki gert tillögur að neinum breytingum að þessu sinni skiptir máli að geta tekið höndum saman um eitthvað þó að þetta sé búið og gert. Það hefðu getað komið fram tillögur um breytingar. En það gerðist ekki.

Virðulegi forseti. Ég ætla að láta þessu lokið og þakka félögum mínum í fjárlaganefnd fyrir samstarfið í þessu sem og öðru. Við áttum langan og góðan fund og fleiri en einn og fórum í gegnum þetta lið fyrir lið til þess að reyna að átta okkur hvort við vildum leggja til einhverjar breytingar.

Herra forseti. Hér er bara ein lítil spurning af því að hér er verið að tala um lokafjárlög sem eru staðfesting á ríkisreikningi ársins 2016. Hv. þingmanni fannst tilefni til þess að draga það fram að ekki hefðu verið gerðar breytingartillögur.

Ég vil bara spyrja hv. þingmann: Hvaða svigrúm er fyrir breytingartillögum í lokafjárlögum sem eru fyrst og fremst til þess að staðfesta ríkisreikning sem er kominn fram? Er mikið svigrúm fyrir hv. fjárlaganefnd að gera þarna breytingar?

Herra forseti. Ég þakka þingmanninum andsvarið. Fjárlaganefnd hefur búið sér til svigrúm, eins og hv. þingmaður þekkir, á undanförnum árum. Þegar við felldum niður á heilsugæsluna, þegar við felldum niður á sýslumenn o.s.frv. þá var það ákvörðun nefndarinnar. Við ákváðum að gera það ekki núna þar sem langt er um liðið frá því þetta var, sérstaklega langt um liðið, heldur reyna að fara ofan í ástæðurnar eins og ég rakti hér með sýslumenn. Það var eitt af því sem kom inn á borð hjá okkur, hvort við ættum að gera það eða ekki. Ég tel að alltaf sé hægt að finna eitthvert svigrúm þegar ekki er um svo stórkostlegar tölur að ræða, en það getur skipt embættin, eins og í þessu tilfelli, miklu máli. Við ákváðum bara að gera það ekki. Ég met það þannig að ef við hefðum lagst yfir það þá hefðum við fundið leið til að gera það.

Herra forseti. Ég vil bara rifja það upp hér, af því að ég var lengi í fjárlaganefnd, að ég man ekki eftir nema að einu sinni hafi öll nefndin verið á lokafjárlögum, einmitt vegna þess að lokafjárlög eru til að staðfesta ríkisreikning. Það komu upp ástæður til þess að fara í halaklippingar þegar við vorum að fara yfir í nýtt fyrirkomulag sem tengdist lögum um opinber fjármál. Það var möguleiki á því og við gerðum það á sínum tíma.

Annars hefur nefndin sem betur fer getað verið sammála um lokafjárlög, enda eru þau til þess að staðfesta ríkisreikning. Við erum búin að fara í umræður og tillögugerð og breytingartillögugerð og takast á um allt ferlið fram að því. Nú stöndum við hér vorið 2018 og erum að fjalla um lokafjárlög fyrir árið 2016. Enn og aftur líður langur tími, of langur tími finnst mér, frá því staðfestingin kemur á ríkisreikningnum frá því hann kemur fram.

Ég vil spyrja hv. þingmann hvort hv. fjárlaganefnd hafi ekki einmitt gert við það athugasemdir aftur hversu langur tími líður þarna á milli og kannski forvitnast um það í leiðinni hvaða áform eru uppi um að kippa þessu vinnulagi í lag.

Herra forseti. Ég þakka þingmanninum andsvarið. Ég vil byrja á að segja varðandi vinnulagið að þetta eru auðvitað síðustu lokafjárlögin sem við leggjum fram með þessum hætti. Það var kannski ein af ástæðunum fyrir því, eins og hv. þingmaður nefndi líka, að það er svo langt um liðið og við gerum að sjálfsögðu athugasemdir við það. Það er meðal annars það sem er niðurstaða nefndarinnar, og kemur fram hér í nefndarálitinu, þetta óhagræði sem fellst í því að breyta einhverju svona langt aftur eins og hér er um að ræða. Við höfum talað um að endurskoða verklag og reglur um ráðstöfun ársloka í nefndum. Við höfum ekki farið ítarlega yfir það. Og eins og ég rakti, í ræðu minni áðan, þurfum við að átta okkur á því hvar í ferlinu við getum gripið inn í. Mér finnst það skipta máli. Við höfum getað haft áhrif fram til þessa á lokafjárlög. Núna fáum við bara tilkynningu um niðurstöðu samkvæmt nýjum lögum um opinber fjármál.

Við höfum verið að tala um að valdið færist frá þingi yfir til framkvæmdarvalds, eins og mörg okkar hafa hér haft uppi mörg orð um, þar á meðal sú sem hér stendur. Þá er vont að þetta sé svo seint komið fram. En hvernig getum við dregið þetta nær? Ríkisendurskoðun sagði hreinlega að líklega yrði ríkisreikningur seinna á ferð en upphaflega var áætlað, því miður. En ég vona svo sannarlega að þetta sé ferli sem kemur til með að verða nær okkur í rauntíma. Við gerðum hér samkomulag, eins og hv. þingmaður man, þar sem við felldum niður á tilteknum stofnunum þannig að ekki þyrfti að koma til skerðingar á þjónustu. Auðvitað var það sértæk aðgerð, sú halaklipping sem þar átti sér stað, og eitthvað sem maður vill ekki láta gerast, heldur komi til fjárveitingar, eins og hér hefur verið sagt, sem duga til.

Herra forseti. Frumvarp þetta markar vatnaskil að því leyti að hér eru á ferð síðustu lokafjárlög sem koma til kasta Alþingis. Sá háttur að ljúka fjárhagsmálefnum tiltekins almanaksárs með lokafjárlögum mun eftir afgreiðslu þessa máls heyra sögunni til. Við erum að feta okkur í átt til nýrra tíma í ríkisbúskapnum á grundvelli laga um opinber fjármál frá 2015 sem marka honum nýja umgjörð.

Um mál af þessu tagi verður ekki fjallað öðruvísi en víkja stuttlega að flutningi heimilda milli ára. Eins og fram kemur í nefndaráliti hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt umfang flutnings heimilda milli ára, bæði umframgjöld og jákvæða stöðu, og bent á að ekki sé eðlilegt að flytja sjálfkrafa neikvæða stöðu milli ára ef ekki séu samhliða gerðar ráðstafanir til að færa útgjöldin að fjárheimildum.

Fjárlaganefnd hefur oft tekið undir þá gagnrýni. Ef litið er á tölur í þessum efnum kemur fram að á árunum fyrir bankahrunið nam flutningur milli ára upp undir 5% af heildarfjárheimildum ársins, en umtalsvert dró úr þeim þar til með þessu frumvarpi að fluttar fjárheimildir nema um 2% af heildarfjárheimildum ársins 2016.

Það er rakið í greinargerð frumvarpsins hvaða vinnureglur stuðst hefur verið við af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tengslum við ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok. Rétt er að geta þess, sem þar kemur fram, að staða í árslok er almennt felld niður á lögbundnum liðum og samningsbundnum. Til dæmis má taka tilfærsluliði almannatrygginga þar sem útgjöld ráðast kannski ekki síst af lögbundnum ákvæðum, en fjármálastjórn í starfsemi eða verkefnum sem lúta ábyrgð tiltekinna stjórnsýsluaðila og hægt er að stýra án breytinga á hlutaðeigandi lögum.

Engu að síður hefur sú regla verið höfð uppi að stöður á rekstrar-, viðhalds- og stofnkostnaðarliðum færast á milli ára. Það á sérstaklega við frá og með gildistöku laganna, sem áður er getið, um opinber fjármál.

Flutningur stöðu á sem flestum liðum, sem er auðvitað markmiðið, ætti að leiða til bættrar áætlunargerðar þar sem ekki er hægt að komast undan því að bregðast við frávikum í árslok.

Herra forseti. Í samræmi við eftirlitshlutverk sitt hefur, eins og hér var ítarlega rakið í máli framsögumanns, hv. þm. Haraldar Benediktssonar, fjárlaganefnd haft uppi ýmsar athuganir og sér ástæðu til að koma á framfæri í nefndaráliti sínu ýmsum ábendingum. Ég þarf ekki að fara yfir þetta í löngu máli en vil gjarnan nefna nokkur atriði í því sambandi.

Eitt er þetta að nefndin fór yfir árslokastöðu og tillögur um niðurfellingar heimilda. Leitað var skýringa þar sem frávik voru veruleg. Niðurstaðan er sú að viðunandi skýringar, að dómi nefndarinnar, fengust frá öllum ráðuneytum.

Annað mál sem uppi er í þessu sambandi er misvægi milli einstakra viðfangsefna. Það kemur fram, eins og það er orðað, „í allnokkrum tilfellum“, misvægi á stöðu einstakra viðfangsefna hjá stofnunum, þar sem meira en eitt viðfangsefni er uppi. Það kemur jafnvel fyrir að sum viðfangsefni eru með mjög mikinn afgang en önnur samsvarandi halla.

Ég skal ekki orðlengja þetta. En nefndin beinir þeim tilmælum, svo að það sé nú áréttað hér, til ráðuneyta að huga sérstaklega að misræmi af þessu tagi og sjá til þess, eins og komist er að orði, að það verði leiðrétt til frambúðar. Það er sérstaklega nefnt að þetta sé áberandi hjá heilbrigðisstofnunum á landsbyggðinni þar sem staðan á heilsugæslusviði sé jákvæð um meira en 300 millj. kr. en á móti vegi halli á sjúkrasviði.

Sömuleiðis eru ábendingar um óráðstafaðar inneignir fjáraukalaga og nefndin telur að stjórnvöldum beri að fylgjast betur með því að fjárheimildir séu nýttar á því ári sem þeirra er aflað.

Af öðrum atriðum sem þarna er fjallað um, og gert hefur verið á vettvangi nefndarinnar, eru afgangsheimildir sjóða. Þar munar mestu um Ofanflóðasjóð en einnig eru það fjölmargir sjóðir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis sem tengjast sjávarútvegi þar sem jákvæð árslokastaða hefur reynst hafa hækkað ár frá ári. Niðurstaða nefndarinnar er sú að leggja áherslu á að gætt sé meira samræmis við áætlunargerð og að fjárlög endist miklu betur en raunveruleg ætluð útgjöld hlutaðeigandi sjóða.

Eins og hér hefur komið fram tók nefndin sérstaklega fyrir rekstur sýslumannsembætta og ber að undirstrika það og árétta að það eru tilmæli af hálfu fjárlaganefndar að farið verði yfir áform og forsendur fyrir fækkun embætta og það verði skýrt hvers vegna áætlun um flutning verkefna gekk ekki eftir. Enn og aftur minni ég á eftirlitshlutverk fjárlaganefndar með framkvæmd fjárlaga.

Í hinni nýju veröld sem við nú göngum til móts við, með hinum nýju lögum um opinber fjármál — ég leyfi mér enn að kalla þau ný þó þau séu frá 2015 — eru miklar skyldur lagðar á aðila. Sérstaklega ber að taka fram að hver ráðherra skal hafa reglubundið eftirlit með fjárhag svonefndra ríkisaðila í A-hluta sem heyra til málefnasviðs hans og ráðherra ber að greina og bregðast við áhættu og veikleikum í rekstri. Hér er mikil skylda lögð á ráðherra.

Ef hætta er á að útgjöld verði umfram fjárveitingar skal, samkvæmt lögunum, ráðherra leita leiða til að — svo kemur upptalning: Lækka gjöld innan ársins, millifæra fjárveitingar innan málaflokka og nýta varasjóði þannig að útgjöld verði ekki umfram fjárveitingar.

Sömuleiðis er lögð á ráðherra sú skylda að skila greinargerð til fjármálaráðherra um samanburð raunútgjalda og fjárheimilda fyrir þá málaflokka sem undir hann heyra. Þetta skal gera ársfjórðungslega, því að það er sérstaklega tekið fram að þetta skuli gera fyrir hvern ársfjórðung þar sem byggt er á útgefnu uppgjöri ríkissjóðs fyrir sama tímabil.

Ef sú staða er uppi að markverð frávik, eins og það er orðað, sé á milli raunútgjalda og fjárheimilda og jafnvel ef ástæða er til að ætla að svo verði skal hlutaðeigandi ráðherra án tafar gera fjármálaráðherra grein fyrir ástæðum þessa og meira til, þeim ráðstöfunum sem hann hefur gripið til eða hyggst grípa til til að koma í veg fyrir frávik milli raunútgjalda og fjárheimilda.

Í framhaldi af þessu skal ráðherra upplýsa ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis eins oft og ástæða er til og eigi sjaldnar en ársfjórðungslega um framkvæmd fjárlaga og fjárhagslega framvindu ríkissjóðs. Hér eru hlutirnir heldur betur, herra forseti, í gadda slegnir.

Lögð er á aðila upplýsingaskylda varðandi frávik frá rekstraráætlunum. Hún er meðal annars á þann veg að forstöðumaður ríkisaðila, eins og það heitir, í A-hluta skal upplýsa hlutaðeigandi ráðherra án tafar um frávik frá rekstraráætlun. Greina skal frá ástæðum þeirra og hvernig fyrirhugað er að bregðast við þeim.

Lögð er á ráðherra sú skylda að upplýsa forstöðumann innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða. Fallist hann ekki á tillögurnar skal hann innan sama tíma leggja fyrir forstöðumanninn að bregðast við með nánar tilgreindum hætti þannig að settum markmiðum verði náð.

Ég skal ekki rekja þetta frekar, en eins og sjá má eru hlutirnir með mjög skýrum og afmörkuðum hætti í lögum um opinber fjármál.

Það eru nokkur atriði sem er mikilvægt að árétta hér, herra forseti. Útgjöld sem eru umfram fjárheimildir í árslok skulu dragast frá fjárheimild næsta árs, taki menn eftir því. Hlutaðeigandi ráðherra skal þá án tafar greina ráðherra frá því hvernig hann hyggst tryggja að markmið fjárlaga yfirstandandi fjárlagaárs séu virt komi til frádráttar. Hafi fjárheimild ekki verið nýtt að fullu í árslok getur hlutaðeigandi ráðherra óskað eftir því við ráðherra að hinni ónýttu fjárheimild verði ráðstafað á næsta ári í heild eða að hluta, enda verði henni ráðstafað til að mæta útgjöldum sem hafa frestast eða fyrir liggi skýr hagkvæmnisrök.

Hér er sömuleiðis uppi að ráðherra er falið að setja reglur að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis um uppgjör fjárheimilda samkvæmt því sem áður greinir og hvernig með skuli fara við gerð útgjaldaáætlana.

Herra forseti. Ég legg áherslu á að þeir þættir sem ekki lúta ákvörðunarvaldi ráðherra eru giska fáir þegar grannt er skoðað. Ég vil einnig árétta ábyrgð ráðherra samkvæmt hinu nýja skipulagi sem tekur við í framhaldinu.

Nú ber ráðherra að leita allra leiða til að koma í veg fyrir að kostnaður reynist meiri en fjárheimildir og grípa tímanlega til allra ráða til að koma í veg fyrir hallarekstur. Framvegis flyst hallareksturinn til næsta árs. Þá ber að taka á honum og ekki verður lengur unnt að ganga út frá því að halli verði felldur niður enda er slík framkvæmd ótæk í rekstrarlegu tilliti.

Ég tel að með þeim hætti sem hér hefur verið rakinn og lögfestur hefur verið aukist agi og um leið fagmennska í rekstri ríkisins sem er jákvætt fyrir alla aðila, þingheim, framkvæmdarvaldið og borgarana. Hér er því um mikið framfaraskref að ræða, herra forseti.

Ég vil í lok máls míns gera að umræðuefni, þó að við séum að tala hér um lokafjárlög fyrir árið 2016, málefni sem nú er uppi, umgengni ríkisstjórnarinnar við lögin um opinber fjármál; hún birtist í því að ríkisstjórnin hyggst hagnýta sér fé úr hinum almenna varasjóði um þessar mundir. Hér ræðir um að taka fé úr hinum almenna varasjóði til vegaframkvæmda, sem út af fyrir sig eru þarfar og brýnar, í stað þess að gera ráð fyrir fé til þessara framkvæmda í fjárlögum eða fjármálaáætlun. Ráðstöfun fjár úr hinum almenna varasjóði er bundin ströngum skilyrðum. Þau skilyrði eru talin upp í 24. gr. laga um opinber fjármál.

Varasjóðnum, hinum almenna, er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg, óhjákvæmileg og ekki unnt að bregðast við með öðrum hætti samkvæmt lögunum um opinber fjármál.

Með notkun fjár úr þessum sjóði, sem bundinn er svo ströngum skilyrðum, og skýrt er tekið fram í greinargerð, herra forseti, að túlka beri þröngt, er teflt á tæpasta vað svo að ekki sé meira sagt.

Hvað er ófyrirsjáanlegt við að lélegir vegir komi illa undan vetri og frosti? Vita það ekki allir, herra forseti? Þetta jaðrar, leyfi ég mér að segja, við misbeitingu á 24. gr. laganna og skapar, leyfi ég mér aftur að segja, hættulegt fordæmi sem í raun felur í sér að ráðherrar telji sér frjálst að nýta fé sjóðsins að geðþótta. Þetta gengur þvert á lögin.

Eigi þetta að vera svona væri kannski hreinlegra að fella 24. gr. á brott, um hinn almenna varasjóð. Honum er ætlað að bregðast við aðstæðum sem raktar eru í lagagreininni sem hér hefur verið vísað til, 24. gr., þannig að skaði væri að því að missa þennan almenna varasjóð fyrir ofurborð, en framkvæmd, eins og sú sem hér hefur verið lýst og nú er uppi, eins og nú horfir, sýnir að ákvæðið nær ekki tilgangi sínum þegar efni þess er ekki virt eins og þetta dæmi er því miður til marks um.

Virðulegi forseti. Það verður að segjast að þetta eru í raun og veru fjáraukalög. Þó að hér sé einhver stimpill og staðfesting á ríkisreikningi og svoleiðis þá eru þetta í raun og veru fjáraukalög. Venjulega er mjög mikil umræða um fjáraukalög, en einhvern veginn gerist það ekki um lokafjárlög, þau eru eftir á, það er pínulítið öðruvísi. Samt eru þetta í rauninni fjáraukalög þegar hugsað er um þetta. Það er búið að stofna til útgjalda sem er verið að veita fé í eftir á og þá verður togstreita á milli þess og stjórnarskrárákvæðisins um að ekki megi gera neitt nema til sé fjárheimild fyrir því í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er vandkvæðum bundið, ef má orða það þannig. Það er teygjanlegt hvort það sé verið að fara eftir stjórnarskrárákvæðinu um meðferð fjárheimilda þegar verið er að laga hlutina eftir á miðað við útgjöld.

Segjum sem svo að fjárlaganefnd eða Alþingi segi bara: Nei, við ætlum ekki að veita fjárheimild fyrir þessu. Hvað þá? Mátti þá ekki fara í þessi auknu útgjöld sem er verið að lagfæra núna í lokafjáraukalögum? En mátti það ef Alþingi sagði já? Þegar ákvörðunin var tekin um að fara umfram heimildir þá var það væntanlega óvíst. Það er þarna Schrödingers-vandamál, það er ekki vitað hvort Alþingi segir já eða nei. En út af reynslunni og ákveðinni þvingun sem Alþingi er beitt þá virðist það hafa tíðkast að fara fram úr heimildum. Það er vitað samkvæmt sögunni að Alþingi kemur til með að stimpla það ef hægt er að útskýra frávikið, eða eins og hérna var sagt að það hafi fundist viðunandi skýringar við öllum frávikum. Þetta orðalag, viðunandi skýringar, er kannski allt í lagi en þetta eru ekkert endilega góðar skýringar. Það er tvennt ólíkt.

Þetta eru síðustu fjáraukalögin í gamla forminu. Það sem er að breytast núna er alveg tvímælalaust til batnaðar. Það má alveg segja sem svo og leiða að því líkum að þær sveiflur sem við höfum séð í millifærslum og fjáraukalögum, hvað það bætist alltaf við mikill peningur frá fjárlögum yfir í ríkisreikning, komi til af þessari tilhneigingu Alþingis til þess að segja eftir á, eftir að búið er að úthluta fjármunum og eyða peningunum: Allt í lagi, við skulum láta ykkur fá þetta í fjáraukalögum eða lokafjárlögum, í staðinn fyrir að segja: Nei, þið verðið að gera betur, gera betri áætlanir, og standa undir þeim halla sem við stofnuðum til og gera þá betur á næsta ári.

Það er einmitt fyrirkomulagið sem við erum að fara út í, við erum að losa okkur úr þessu gamla ferli af því að það hefur greinilega verið vandamál og við ætlum að fara í það ferli þar sem hægt að fara í mínus og plús og munurinn flyst á milli ára og það þarf að gera grein fyrir því af hverju þetta er í plús og mínus o.s.frv.

Þá kemur að því að mér finnst eftirlit með framkvæmd fjárlaga miklu öflugara hjá fjárlaganefnd, af því að það er ekki lengur verið að taka þessa punkta sem fjáraukalög og lokafjárlög eru. Þetta þarf að vera miklu tíðara. Það er gert ráð fyrir því í lögunum að það sé miklu oftar verið að taka stöðuna og fylgjast með því hvernig ráðherrar halda sig innan útgjaldaramma. Hins vegar held ég að hvorki fjárlaganefnd né ráðuneytin kunni almennilega á þetta. Þau starfa enn þá dálítið eftir gamla fyrirkomulaginu. Eftirlit með framkvæmd fjárlaga er mjög veikburða af því að eins og er þá er ráðuneytið bara að tilkynna einhverja veikleika. Það er gert ráð fyrir því í lögum um opinber fjármál að ráðherra eigi líka að gera grein fyrir því hvað eigi að gera til þess að haldast innan útgjaldarammanna. Það hefur einhvern veginn aldrei gerst. Það er bara látið vita af veikleikunum og meira að segja útskýrt sem svo: Við ætlum bara að redda þessu í fjáraukalögum, en það má ekki samkvæmt lögunum. Það er einfaldlega lögbrot ef það uppfyllir ekki þessi mjög ströngu skilyrði sem hv. þm. Ólafur Ísleifsson nefndi um tímabundið, ófyrirsjáanlegt og óhjákvæmilegt.

Þegar þetta gerist þá er mjög undarlegt að þingmenn segi að lög um opinber fjármál séu einhvern veginn að taka fjárveitingavaldið frá þingmönnum. Ég get alveg skilið það á vissan hátt miðað við hvernig gömlu lögin virkuðu, það var hægt að krukka í öllu alveg fram í lokafjárlög, jafnvel núna einu og hálfu ári seinna, sem er náttúrlega rosalega mikil og nákvæm stjórnun á því hvernig er verið að útdeila fjármunum og nota þá. Þetta breytist í það að Alþingi ákveður það miklu meira fyrir fram og á yfirgripsmeiri hátt, ekki eins nákvæman, en byggt á stefnu stjórnvalda.

Þetta er rosalega mikilvægt atriði, að stjórnvöld eru að biðja um fjárheimildir til þess að framfylgja ákveðinni stefnu. Þegar við erum að fylgjast með því hvernig útgjöld innan útgjaldarammanna þróast þá þurfum við sífellt að vera að spyrja: Er verið að eyða peningum í eitthvað annað en stefnan segir til um? Er hægt að útskýra þessi fjárútlát út frá markmiðum einhverrar stefnu sem er í gildi samkvæmt fjármálaáætlun?

Þannig flyst fjárveitingavaldið yfir á þennan eftirlitshluta, með því að stjórnvöld segja fyrir fram hvað þau ætla að gera, hvaða markmiðum þau ætla að ná og hvaða fjármuni þau þurfa til þess og Alþingi segir: Allt í lagi, en við verðum að fylgjast með því að það sé verið að eyða peningum á réttum stöðum. Ekki að koma inn eftir á eins og við erum núna að gera í fjáraukalögunum og bara stimpla það og segja: Ágætt, þið fóruð fram yfir og það er bara sett í fjáraukalög. Gjörið svo vel og farið. Bless. Ekki hafa áhyggjur af því að áætlunargerðin hjá ykkur var svona léleg. Við stimplum þetta bara aftur næst líka.

Ég get ekki lagt nógu mikla áherslu á það að við erum að fara úr þessu gamla fyrirkomulagi þar sem eftirástjórnunin á útgjöldum ríkisins og fjárveitingum hér á Alþingi er að breytast rosalega mikið. En það er ekki sjálfsagt að bæði þing og ráðuneyti fari að haga sér öðruvísi. Það er langt frá því sjálfgefið. Það er rosalega auðvelt að gera eins og áður. Það er í rauninni líklegast að fólk hagi sér bara eins og það hefur alltaf gert.

Þetta spilar dálítið inn í ákveðið aðhald. Þegar eitthvað fer úrskeiðis þá á að koma gagnrýni frá þinginu, jafnvel bara nei, en það hefur ekki verið gert og enn þá er ekki verið að gera það af því að við erum dálítið í gamla farinu.

Þá ætla ég að vísa aftur í dæmið sem hv. þm. Ólafur Ísleifsson nefndi áðan með varasjóðinn og notkun á honum. Ráðherrar koma og segja bara: Þetta uppfyllir öll skilyrði, en heilbrigð skynsemi sýnir að skilyrði um að útgjöldin séu bæði tímabundin og ófyrirsjáanleg standast ekki. Þeir reyna að útskýra það, en það stenst ekki. Til dæmis er dálítið erfitt að skilja að útgjöld séu tímabundin í viðhaldi. Jú, vissulega er verið að taka fjármagn úr varasjóðunum einu sinni og setja í viðhaldsaðgerðir, en viðhaldið sjálft er ekki tímabundið. Það gerist á hverju ári. Það er aðeins verri vetur í ár, það er aðeins betri vetur á næsta ári. Það eru bara venjulegar sveiflur. Það eru nákvæmlega þær sveiflur sem eiga að vera í fjárlögum. Það kemur aðeins verr út á þessu ári og það er útskýrt hjá ráðuneytinu að það sé meira í mínus af því að veturinn var slæmur. Það er tekið inn á næstu árum og þá sést hvort sveiflan sé almennt að fara niður á við, þá þarf greinilega aukið fjármagn í þann málaflokk, eða hvort hún sé að sveiflast upp á við eða haldist kringum núllið. Þetta er einmitt lýsing á því hvernig skýringin tímabundið á ekki við í þessum málaflokki.

Flóð er hins vegar ekki eðlilegt og fyrirsjáanlegt, það er tímabundin aðgerð ef þarf að laga eftir það. Flóð gerast ekki með mjög fyrirsjáanlegum hætti. Það er ekki endilega hægt að sjá fyrir að ákveðin brú standist nákvæmlega þetta flóð. Það er mjög eðlilegt að fara í tímabundna aðgerð að laga eftir einhverjar slíkar hamfarir. Það er sérstaklega tekið fram að varasjóðurinn sé fyrir útgjöld vegna ákveðinna hamfara.

Með nýju lögunum og þeim sem við erum að hætta með þá er í raun og veru komið í veg fyrir að stjórnvöld geti sótt sér aukafjárheimildir, þ.e. alla vega auðveldlega. Ákvörðunin og fjárveitingavaldið er í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum. Þar sleppir þingið hendinni. Þar er þingið í rauninni búið að úthluta fjárheimildum til ríkisstjórnar samkvæmt stefnu stjórnvalda o.s.frv. Ef þingið ætlar að halda fjárveitingavaldinu þá verður það að halda því fast með eftirliti með framkvæmd fjárlaga. Ef þingið sleppir bara takinu þegar ríkisstjórnin kemur og segir: Við ætlum að nota þetta úr varasjóðnum, þá erum við að gefa frá okkur fjárveitingavaldið. Það er fyrst þá sem við segjum: Nei, við gáfumst upp.

Þetta er fyrirkomulagið sem við erum að fara úr með lokafjárlögum núna. Svona var þetta. Gott og blessað, það var svo sem gert ráð fyrir því að við færum aðeins fram úr. Nú erum við að hætta því. Við verðum að átta okkur á því til þess að við hættum að haga okkur eins og gamla fyrirkomulagið var. Það er ekki lengur hægt að sækja heimildir eftir á. Það verður ekki hægt að nota fjármagn utan stefnu stjórnvalda, þ.e. á milli fjármálaáætlana og fjárlaga í rauninni er ekki hægt að búa til nýja stefnu. Það verður að bíða þangað til kemur að næstu fjármálastefnu eða fjármálaáætlun og fjárlögum.

Í dæminu um úthlutun úr varasjóði til aukinna viðgerða í samgöngumálum verður eina lausnin í rauninni að forgangsraða innan þess útgjaldaramma. Það þýðir þá færri nýframkvæmdir, það er einfaldlega þannig. Þau mál sem voru neðst í forgangsröðuninni fara yfir á næsta ár. Lögin gera einfaldlega ekki ráð fyrir að það sé hægt að hliðra því til, ekki einu sinni með fjáraukalögum. Þau eru með sömu skilyrði og varasjóðirnir og það er ástæða fyrir því. Ástæðan liggur í því sem við erum að losa okkur við núna í lokafjárlögum. Ástæðan eru þessar sveiflur sem gera það að verkum að við sjáum alltaf miklu, miklu hærri fjárútlát í lokafjárlögum en í fjárlögum. Það er skortur á aðhaldinu sem býr til þennan mun. Þess vegna er verið að setja svona þröng skilyrði með bæði fjáraukalög og varasjóði. Við getum sagt: Nei, við ætlum ekki að fara eftir því, við ætlum bara að gera eins og við gerðum áður. Þá væri kannski betra að breyta lögunum til þess að við sýnum það að minnsta kosti í texta en búum ekki til nýjar óskrifaðar hefðir og reglur.