149. löggjafarþing — 27. fundur
 6. nóvember 2018.
nálgunarbann og brottvísun af heimili, 1. umræða.
frv. ÁslS o.fl., 26. mál (meðferð beiðna um nálgunarbann). — Þskj. 26.

[19:10]
Flm. (Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir) (S):

Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til breytinga á lögum um nálgunarbann og brottvísun af heimili. Flutningsmenn málsins eru að mér meðtaldri hv. þingmenn Jón Gunnarsson, Vilhjálmur Árnason, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Helgi Hrafn Gunnarsson, Inga Sæland, Logi Einarsson, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Þórunn Egilsdóttir og Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, sem þó vantar á það prentaða eintak sem liggur frammi, þ.e. flutningsmenn úr öllum flokkum Alþingis.

Með frumvarpinu er lagt til að breyta framkvæmd varðandi meðferð beiðna um nálgunarbann, en ekkert er hnikað til um framkvæmdina við brottvísun af heimili. Lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili tóku gildi 2011, en ákvæði um nálgunarbann kom fyrst inn í íslenska löggjöf árið 2000. Með gildandi lögum var í einum lögum kveðið á um heimild til að beita nálgunarbanni og heimild til að vísa einstaklingi brott af heimili sínu, en lögunum var ætlað að styrkja réttarstöðu brotaþola, einkum þeirra sem þola mættu heimilisofbeldi.

Við gerð frumvarpsins var haft samráð við lögregluna á höfuðborgarsvæðinu, lögregluna á Suðurlandi, Kvennaathvarfið og lögfræðinga sem komu að vinnu við gerð frumvarpsins, sem varð að lögum 2011, og leitað eftir sjónarmiðum þeirra aðila hvað varðar framkvæmdina frá gildistöku laganna. Ljóst er að margt má betur fara þegar kemur að þeim úrræðum. Nú er komin reynsla á lögin eins og þau eru og markmiðið með frumvarpinu er að taka mið af þeirri reynslu og bæta meðferðina að því er varðar beitingu nálgunarbanns þannig að hún verði ekki eins þung í vöfum, einkum þegar þannig háttar að sakborningur er samþykkur ákvörðun lögreglustjóra um beitingu þess. Þótt nálgunarbann og brottvísun af heimili feli hvort um sig í sér umtalsvert inngrip í einkalíf manna eru úrræðin þó ólík. Nálgunarbann er fyrst og fremst ráðstöfun til að tryggja friðhelgi brotaþola, enda eiga allir rétt á því að vera í skjóli frá einstaklingum sem teljast líklegir til að vinna þeim mein eða ofsækja þá á annan hátt, t.d. með rafrænum hætti. Það að fjarlægja einstakling af heimili felur í sér mun meiri þvingun en nálgunarbann og er því nálgunarbann nær því að vera tryggingaráðstöfun en þvingunarráðstöfun. Það er mikilvægt. Af þeim sökum og í ljósi framkvæmdarinnar tel ég rök standa til þess að rétt sé að fara með málin með ólíkum hætti og legg því til breytingar á framkvæmd við nálgunarbann.

Með frumvarpinu er gerður nokkur greinarmunur á meðferð mála er varða nálgunarbann annars vegar og brottvísun af heimili hins vegar, án þess þó að ganga á réttindi sakbornings, og með það fyrir augum að styrkja réttarstöðu brotaþola með einfaldari málsmeðferð, aukinni skilvirkni og frekari greinarmun á tryggingaráðstöfunum og þvingunarráðstöfunum.

Með frumvarpinu er málsmeðferð vegna nálgunarbanns einfölduð, án þess að breytt sé efnislega mati sem fer fram varðandi það álitaefni hvort skilyrðum fyrir beitingu sé fullnægt. Skilyrðin samkvæmt lögunum eru þau að rökstuddur grunur sé um að sakborningur hafi framið refsivert brot, raskað á annan hátt friði brotaþola eða hætta er á viðkomandi brjóti gegn brotaþola.

Ekki má líta fram hjá því að röskun á friði er nægjanlegt skilyrði til að fá nálgunarbanni beitt. Virðist þó oft vera sem sett séu strangari skilyrði í dómaframkvæmd en lögin kveða á um þrátt fyrir tiltölulega lágan þröskuld ákvæðisins. Mögulega mun áframhaldandi dómaframkvæmd kalla á enn skýrara ákvæði hvað þetta varðar. En nálgunarbann á að bæta réttarstöðu þolenda heimilisofbeldis og annarra þolenda ofbeldis og ofsókna. Markmiðið er einfalt, að vernda þann sem brotið er á og fyrirbyggja frekara ofbeldi.

Við teljum því mikilvægt skref að stíga í lögunum, en aðeins fyrsta skref. Ljóst er að skoða þarf fleiri atriði sem að því snúa, m.a. refsingar við brotum á nálgunarbanni, því að ljóst er að eins og staðan er í dag hafa þau ekki nægan fælingarmátt, líkt og við sjáum oft í fjölmiðlaumfjöllun hérlendis. Ásamt því er nauðsynlegt að skoða hvort þörf sé á nýju ákvæði hegningarlaga um umsáturseinelti. Því mun ég fylgja eftir.

Hæstv. forseti. Ég ætla að fara nánar út í greinar frumvarpsins til að gera grein fyrir hverri breytingu fyrir sig.

Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ríkissaksóknari setji almenn fyrirmæli um svokölluð vægari úrræði. Það er vegna þess að í núverandi lögum er mælt fyrir um að einungis skuli grípa til úrræða laganna ef ekki þyki sennilegt að friðhelgi brotaþola verði vernduð með öðrum og vægari hætti og er þar um að ræða sérstaka meðalhófsreglu. Hins vegar hefur ekki verið skilgreint hvað felst í vægari úrræðum og hefur einstökum lögregluembættum og dómstólum verið falið mat um það hver þau geta verið. Hafa einstök lögregluembætti m.a. gripið til þess að nýta óformfestar yfirlýsingar sakbornings um að halda sig frá brotaþola og setja sig ekki í samband við hann sem vægara úrræði. Sé vægari úrræðum ekki fylgt er frekari grundvöllur fyrir beitingu nálgunarbanns. Þykir því tilefni til að mæla fyrir um að ríkissaksóknari geti sett verklagsreglur sem lúti að slíkum vægari úrræðum, þar á meðal hver þau geti verið og um framkvæmd þeirra. Skapar það m.a. grundvöll fyrir samræmdri framkvæmd milli lögreglustjóraembætta hvað þetta varðar. Ég hef trú á að það geti gert einfaldara að sýna fram á að vægari úrræði virki ekki og friðhelgi brotaþola verði ekki vernduð með þeim og að nauðsynlegt sé að grípa til nálgunarbanns.

Í 2. gr. frumvarpsins er lögreglu gert að ljúka máli eins fljótt og unnt er, en gefnir eru að hámarki þrír sólarhringar eftir að beiðni hefur borist. Um brottvísun af heimili gildir áfram sami sólarhringsfresturinn. Tímaramminn sem lögreglu hefur verið gefinn hér hefur reynst of stuttur til undirbúnings á töku ákvörðunar um nálgunarbann í einhverjum tilfellum, t.d. í þeim málum þegar afla þarf gagna annars staðar frá, m.a. stafrænum, og vinna úr þeim. Í frumvarpinu er lagt til að lengja frestinn í þrjá sólarhringa, svo undirbúningur lögreglunnar geti verið fullnægjandi þegar svo ber við og meiri líkur á að nálgunarbann náist fram. Ávallt skal þó ljúka máli eins fljótt og unnt er. Skal haft sérstaklega að leiðarljósi að í kjölfar heimilisofbeldis, þegar einstaklingur hefur verið handtekinn í þágu meðferðar máls og fjarvera hans einungis tryggð af lögreglu í sólarhring ef ekki kemur til gæsluvarðhalds, að vinnsla lögreglu og ákvörðun um nálgunarbann ætti alla jafna að taka innan sólarhrings.

Nokkur ár eru síðan lög þessi voru sett og nokkur reynsla er því komin á framkvæmdina. Er því lagt til að lögreglu verði falið að leggja mat á í hvaða tilvikum hraða þurfi meðferð sérstaklega og hvaða tilvik kalli á örlítið lengri málsmeðferð. Ekki er þannig dregið úr mikilvægi þess að málum sé hraðað eftir því sem kostur er, einkum þegar þannig háttar til að sakborningur hefur verið handtekinn. Mikilvægt er að veita lögreglu svigrúm til að meta hvert tilvik fyrir sig og þá eftir atvikum til að taka ákvörðun um hvort flýta beri ákvörðuninni um nálgunarbann.

3. gr. er mögulega stærsta breytingin til að einfalda núverandi lög. Þar er málsmeðferð vegna beitingar nálgunarbanns aðskilin frá meðferð við beitingu brottvísunar af heimili að því er varðar skyldur lögreglustjóra til að bera ákvörðun sína um beitingu úrræðanna undir héraðsdóm. Þannig verður lögreglustjóra skylt að bera ákvörðun um brottvísun af heimili undir héraðsdóm í öllum tilvikum, en ákvörðun um nálgunarbann einungis í þeim tilvikum þar sem skrifleg krafa þess efnis kemur fram af hálfu sakbornings. Þannig verður tryggt að sakborningar eigi ávallt rétt á að bera ákvörðunina undir héraðsdóm og skal krafan sett fram innan tveggja vikna. Skal sakborningur sérstaklega upplýstur um þennan rétt, en komi krafa fram skal málið borið undir dómstól eigi síðar en þremur sólarhringum eftir að hún kom fram og fer um meðferðina fyrir dómi að öðru leyti með sama hætti og áður.

Ráðstöfun þessi verður ekki talin of þungbær fyrir brotaþola, þvert á móti, þar sem málskot til dómstóla frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar lögreglustjóra nema hann hafi ákveðið annað og því er nálgunarbann viðkomandi í gildi þar til ákvörðun dómstóla liggur fyrir. Hagsmunir brotaþola af því að þurfa ekki að lifa í ótta, þola ofsóknir eða ofbeldi, eru því tryggðir á því tímabili.

Með breytingunni er leitast eftir að einfalda málsmeðferð ákvarðana um nálgunarbann, sérstaklega í þeim tilvikum þar sem samþykki sakbornings liggur fyrir. Það verður að vera sérstök ákvörðun sakbornings að bera málið undir dómstóla.

Ákvæðið tekur mið af erlendum lagaákvæðum. Oft er ákvörðunin um nálgunarbann samþykkt af sakborningi, oftar en ég held að við gerum okkur grein fyrir, en samkvæmt gildandi lögum þurfa slík mál þó öll að fara fyrir héraðsdóm með tilheyrandi vinnu og kostnaði. Hér er ekki verið að skerða rétt sakborningsins heldur einungis verið að gefa honum val, auk þess sem framkvæmd þeirra mála þar sem ekki er ágreiningur er einfölduð og álagi létt. Enn fremur verður að telja að málsmeðferð í slíkum málum verði brotaþola ekki eins þungbær.

Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um gildistöku og lagaskil laganna og þarfnast ákvæðið ekki frekari skýringar.

Ég vonast til að málið fái góða umfjöllun hér og í allsherjar- og menntamálanefnd. Ég tel breytingarnar allar mikið til bóta og til þess að einfalda kerfið og lögin sem við erum með núna í þágu brotaþola. Það er ljóst, eins og ég nefndi í upphafi, að fleiri anga málsins og slíkra mála þarf að skoða, að mínu mati sérstaklega ákvæðið um umsáturseinelti og refsingar við broti á nálgunarbanni og því mun ég fylgja eftir En þetta eru fyrstu skrefin: Einföldum og gerum meðferðina skilvirkari.

Ég legg til að að lokinni umræðu fari frumvarpið til allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr.



[19:20]
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir (P) (andsvar):

Frú forseti. Ég vil þakka hv. þingmanni fyrir framsöguna í þessu mikilvæga máli og lýsi heils hugar yfir stuðningi mínum við framgang þess á þessu þingi. Mér finnst þetta vel unnið mál og ég held að það sé vel til þess fallið að komast í gegn á þessu þingi og mikilvægt að við vinnum saman að því.

Í gildandi lögum er nóg að raska friði eins og hv. þingmaður komst að orði og mig langar að spyrja hvað hún telji vera aðalástæðuna fyrir því að það hafi samt ekki verið nóg til að vernda hagsmuni brotaþola þótt lögin segi fyrir um það. Ég geri mér grein fyrir að hv. þingmaður minntist á að það sé ekki til nákvæm skilgreining á því hvað teljist vægari úrræði, en það hefði mátt færa líkur að því að það hefði verið hægt að bregðast fyrr við. Telur hv. þingmaður að það hafi verið einhvers konar tregða í kerfinu? Ég ætla svo sem ekki að telja upp ástæðurnar sem gætu verið fyrir þessu, en mig langar gjarnan að heyra hvað hv. þingmaður heldur að sé ástæðan fyrir því að réttarvörslukerfið hefur reynst jafn tregt og raun ber vitni til að bregðast við ógn við öryggi einstaklinga á Íslandi eins og þörfin á framlagningu þessa frumvarps sýnir fram á.



[19:22]
Flm. (Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir) (S) (andsvar):

Virðulegi forseti. Ég þakka hv. þingmanni fyrir þetta og stuðninginn við málið sem ég met mikils. Eftir að hafa lesið dómaframkvæmd í þessum málum þá kom mér það á óvart hversu lágan þröskuld ákvæðið þó setur. Ástæðan fyrir þessu getur verið margþætt, held ég. Það að rökstuddur grunur sé um einhvers konar mögulegt refsivert brot eða að friði verði á annan hátt raskað virðist setja aðeins hærri þröskuld sem samt er tiltölulega óljós. Eitt atriði er kannski að það er ekki nægilega skýrt hvaða vægari úrræði mætti vera búið að reyna þegar að þessu kemur, en dómaframkvæmdin er vissulega aðeins mismunandi. En þegar sagt er að ekki megi raska á annan hátt friði brotaþola og sakborningur er farinn að verða þess valdandi að brotaþoli breytir sínum háttum, hlýtur það að þýða að verið sé að raska friði brotaþola.

Ég held að með því að gera hér skýrari greinarmun á því hvað er tryggingaráðstöfun og hvað er þvingunarráðstöfun komi það skýrt fram að við erum bara að tryggja frelsi og frið brotaþola til að lifa sínu lífi án ofsókna og ofbeldis. Það er það sem ég vonast til að ná fram með einhverjum hætti með þessum breytingum samanlagt á þessum lögum, sem annars eru og voru vel unnin. Þá tel ég að þessar breytingar í heild sinni geti vonandi haft áhrif á dómaframkvæmdina, það að við erum bara að biðja um tryggingaráðstöfun en ekki að leggja mat á brotið sjálft.



[19:24]
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir (P) (andsvar):

Frú forseti. Ég þakka hv. þingmanni fyrir andsvarið og tek undir þá von hennar að þetta verði til þess og tel að þetta geti orðið mjög til bóta í framkvæmd þessara mála.

Mig langaði að tæpa einmitt á því hvað varðar vægari úrræði að það eru fleiri dæmi um það í okkar löggjöf að fyrst verði að reyna vægari úrræði áður en þvingunarráðstöfunum er beitt. Það er kannski þess vegna sem ég spurði hvers vegna dómskerfið hefði verið tregt við beita þessum þvingandi úrræðum vegna þess að vægari úrræði hafi ekki verið nýtt.

Nú tala ég kannski af tilfinningu frekar en að ég hafi skoðað marga dóma, ég hef bara orðið vör við þetta, að það virðist oft vera lágur þröskuldur fyrir því að vægari úrræði hafi verið reynd þegar kemur að ýmsum þvingunarráðstöfunum sem ríkið beitir þegna sína, þar á meðal gæsluvarðhald og einangrunarvist. Það er mjög skýrt að öll vægari úrræði verði að hafa verið reynd eða séu ótæk. Þar virðist samt sem áður oftast vera möguleiki á því að dæma menn í gæsluvarðhald eða einangrun þrátt fyrir að það megi færa fyrir því rök að vægari úrræði gætu alveg verið reynd, sérstaklega er kemur að yngri brotamönnum og öðru slíku. Mér hefur fundist vanta að litið sé til þess. En í þessu tilfelli, þegar kemur að því að vernda, við skulum segja aðallega konur sem eru í ofbeldissamböndum eða þá sem þurfa að þola einmitt eltihrella, þá virðist kerfið eiga voðalega erfitt með að bregðast við og finnst það þurfa að líta til vægari úrræða. Ég er kannski að fiska eftir því hvort hv. þingmanni finnist vera um einhvern kerfislægan vanda að stríða sem varði kannski jafnrétti kynjanna. En það er kannski stærri spurning en við getum rætt að einhverju ráði nú.

Mig langaði líka að fagna því að hv. þingmaður ætlar að fylgja þessu máli meira eftir hvað varðar refsingu við broti á nálgunarbanni. Út frá því langaði mig að spyrja hv. þingmann hvort henni finnist að það þurfi eitthvað að gera gagnvart viðbragðsgetu lögreglu í slíkum málum og hvort það vanti eitthvað upp á að lögregla geti brugðist hraðar og betur við, ekki bara gagnvart refsingum heldur einnig gagnvart því að tryggja öryggi brotaþola á vettvangi strax.



[19:26]
Flm. (Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir) (S) (andsvar):

Virðulegi forseti. Ég þakka hv. þingmanni þetta. Fyrst varðandi viðbragðsgetu lögreglunnar sem hún kom inn á í lokin. Ég held að margt hafi nú þegar verið gert og sérstök áhersla hefur verið lögð innan lögreglunnar á heimilisofbeldi. Það að geta tryggt það að sakborningur sé í haldi á þeim tíma sem nálgunarbann er fengið er meðal þess þar sem viðbragðsgetan er brotaþola virkilega í hag, svo það þurfi ekki að flytja brotaþola af sínu heimili þegar verkefnið er auðvitað að flytja sakborning af heimili eða tryggja að hann sé ekki á sama stað. Það er auðvitað svolítið matskennt og misjafnt í dómaframkvæmdinni sem ég hef lesið talsvert yfir. Oft er auðvitað ekkert í boði að fara í nein vægari úrræði og strax eigi að nota nálgunarbann.

Ég tek undir með hv. þingmanni þegar kemur að almennri umræðu um vægari úrræði, þetta er eitthvað sem þarf að skoða. Ég veit að lögin sem slík í dag voru hugsuð til verndar brotaþola, en dómaframkvæmdin hefur kannski ekki alveg sýnt í verki hvernig við viljum að nálgunarbannið virki raunverulega. Það þarf of mikið til og við getum bara brugðist við á of vægan hátt, refsingar of vægar og sektarákvæði við því að brjóta ítrekað gegn nálgunarbanni eru einfaldlega of lág að mínu mati. Ég held að þar sé hægt að gefa lögreglu enn frekari tól með því að hvert brot tikki kannski meira inn, þetta sé ekki alltaf tekið saman í eitt mál.



Frumvarpið gengur til 2. umr. 

Frumvarpið gengur til allsh.- og menntmn.