meðferð einkamála o.fl., 2. umræða.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð einkamála, lögum um meðferð sakamála og fleiri lögum (skilvirkni og samræming málsmeðferðarreglna o.fl.) frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar. Af því hvernig málið er vaxið og í því nokkur álitamál tel ég rétt að fara ítarlega yfir það nefndarálit sem hér liggur fyrir.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Bryndísi Helgadóttur og Þorvald Heiðar Þorsteinsson frá dómsmálaráðuneyti, Benedikt Bogason frá dómstólasýslunni, Þóri Guðmundsson og Kolbein Tuma Daðason frá fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, Sigríði Friðjónsdóttur frá ríkissaksóknara, Björn Þorvaldsson frá héraðssaksóknara, Hjálmar Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Ölmu Ómarsdóttur og Millu Ósk Magnúsdóttur frá Félagi fréttamanna, Heiðu Björgu Pálmadóttur og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá Barnaverndarstofu, Rakel Þorbergsdóttur og Heiðar Örn Sigurfinnsson frá fréttastofu RÚV og Öldu Hrönn Jóhannesdóttur frá lögreglunni á Suðurnesjum. Nefndinni bárust umsagnir frá Barnaverndarstofu, Blaðamannafélagi Íslands, dómstólasýslunni, Félagi fréttamanna, fréttastofu RÚV, fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, héraðssaksóknara, lögreglunni á Suðurnesjum og ríkissaksóknara.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, og laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, en jafnframt á ákvæðum laga um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991, barnaverndarlaga, nr. 80/2002, laga um nálgunarbann og brottvísun af heimili, nr. 85/2011, og laga um dómstóla, nr. 50/2016. Með þeim breytingum sem eru lagðar til er fyrst og fremst stefnt að því að skýra, samræma og einfalda lagaákvæði sem fjalla um málsmeðferð fyrir dómstólum.
Með 2. og 18. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 1. mgr. 9. gr. laga um meðferð einkamála og 1. mgr. 11. gr. laga um meðferð sakamála. Veigamesta breytingin sem lögð er til er að óheimilt verði að streyma hljóði eða mynd úr þinghaldi eða senda þaðan samtímaendursögn af skýrslutökum. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt gildandi lögum er nú þegar óheimilt að hljóðrita eða taka myndir í þinghaldi nema dómari veiti undanþágu frá banninu. Að mati nefndarinnar getur það skotið skökku við ef bannað er að taka myndir eða hljóðrita en heimilt á sama tíma að streyma hljóði eða mynd úr þinghaldi.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með frumvarpinu væri verið að leggja frekari hömlur á fjölmiðla sem stríði gegn meginreglunni um að þinghöld séu háð í heyranda hljóði.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að banni við samtímaendursögn af skýrslutökum sé ætlað að treysta réttaröryggi og þá þannig að tryggt sé að framburður vitnis litist ekki af framburði þeirra sem þegar hafa gefið skýrslu, það sé lykilatriði að skýrslugjafi í dómsmáli viti ekki hvað aðrir sem á undan honum komu sögðu. Meiri hlutinn bendir á að þetta verði að engu ef vitni getur fylgst með skýrslugjöf annarra utan dómsalar í beinni útsendingu.
Meiri hlutinn telur að þeir hagsmunir sem eru í húfi í þessum efnum séu mun veigameiri en þeir sem felast í því að unnt verði að greina frá því sem sagt er í skýrslutökum í samtíma. Rétt er að halda því til haga að ekkert í þeim breytingum sem lagðar eru til á að koma í veg fyrir að fjölmiðlar greini í samtíma frá gangi dómsmáls, þar á meðal hver er að gefa skýrslu. Þá er þeim frjálst að greina frá því sem fram kom í skýrslutöku þegar henni er lokið.
Meiri hlutinn telur framangreint ekki brjóta í bága við regluna um að þinghöld skuli háð í heyranda hljóði, enda er ekki verið að takmarka möguleika fjölmiðla eða annarra til að sækja þinghald og fylgjast með því sem þar fer fram. Ástæða þess að meginreglan er sú að þinghöld séu háð í heyranda hljóði er ekki síst sú að almenningur og fjölmiðlar geti veitt dómstólum aðhald og að meðferð dómsmála sé gegnsæ. Meiri hlutinn telur að framangreindu sé ekki stofnað í hættu þar sem aðgangur er áfram opinn og fjölmiðlum frjálst að fylgjast með og greina frá framgangi dómsmála. Þá er ekki heldur verið að auka heimildir dómara til að mæla fyrir um að þinghald fari fram fyrir luktum dyrum.
Fyrir nefndinni hefur einnig verið lagt til að engar takmarkanir verði á fréttaflutningi úr dómsal, myndatökum, hljóðritun o.s.frv. Aftur á móti geti dómari lagt slíkar takmarkanir á í undantekningartilvikum ef það er talið nauðsynlegt. Meiri hlutinn telur að slík leið feli í sér grundvallarstefnubreytingu.
Með frumvarpinu er byggt á réttaröryggissjónarmiðum og því að mikilvægt sé að dómsmál verði til lykta leidd án utanaðkomandi truflunar eða nokkurs þess sem geti stofnað meðferð dómsmáls í hættu.
Þá kom fram það sjónarmið fyrir nefndinni að óljóst væri hvað félli undir að vera samtímaendursögn. Að mati meiri hlutans mætti skilgreina nánar hvað felst í því. Meiri hlutinn bendir á að það sem mestu máli skiptir í því sambandi sé e.t.v. ekki tegund miðlunar heldur innihald upplýsinga og tímasetning birtingar þannig að ef greint er frá því sem fram kemur í skýrslutöku áður en henni er lokið myndi það teljast samtímaendursögn og gildir þá einu í gegnum hvaða miðil slíkt er gert.
Þá telst það til að mynda ekki samtímaendursögn ef frétt er birt þegar skýrslutöku er lokið eða fréttamaður kemur í beina útsendingu og greinir frá því sem fram kom.
Meiri hlutinn áréttar að ætlunin er einungis að þetta nái til þess sem fram kemur við skýrslutöku, ætlunin sé ekki að hindra að greint sé frá því hvaða aðili sé að gefa skýrslu, svo dæmi sé tekið. Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn þó rétt að breyta orðalagi í 2. og 18. gr. frumvarpsins í samræmi við framangreind sjónarmið þannig að í stað þess að nota hugtakið „samtímaendursögn“ komi fram að óheimilt sé að greina frá því sem sakborningur eða vitni skýrir frá við skýrslutöku á meðan á henni stendur.
Á fundum nefndarinnar var bent á að með 25. gr. frumvarpsins væri gert ráð fyrir rafrænni málsmeðferð í kærumálum til Landsréttar, en ekki væri opnað fyrir slíkt í kærumálum til Hæstaréttar, samanber 29. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að á vegum dómsmálaráðuneytisins með fulltrúum stofnana réttarvörslukerfisins er unnið að því að koma á fót rafrænu þjónustulagi á milli allra stofnana réttarvörslukerfisins, þ.e. svokallaðri réttarvörslugátt. Í þeirri vinnu er nú kortlagt hvernig megi koma á rafrænni málsmeðferð innan réttarvörslukerfisins og er það niðurstaða þessa hóps að opna megi fyrir möguleika á slíku í kærumálum til Landsréttar. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að láta koma reynslu á framangreint fyrirkomulag og að lagt verði mat á það áður en frekari breytingar eru lagðar til í þessa átt, svo sem að rafræn málsmeðferð gildi um kærur til Hæstaréttar. Meiri hlutinn leggur því ekki til frekari breytingar á þessu.
Við meðferð málsins var bent á að sjálfstæði meðdómsmanna væri ekki nægjanlega tryggt ef þeir væru starfsmenn dómstóla og stæðu þannig í starfstengslum við skipaða dómara. Meiri hlutinn tekur undir framangreint og leggur til breytingar þess efnis á 3. mgr. 39. gr. laga um dómstóla þannig að starfsmenn dómstóla geti ekki verið tilnefndir sem sérfróðir meðdómsmenn.
Við meðferð málsins var nokkuð rætt um hámarkslengd gæsluvarðhalds, notkun fjarfundarbúnaðar og þá tillögu að unnt verði að sækja um leyfi til að kæra úrskurði Landsréttar til Hæstaréttar þegar staðfest er niðurstaða héraðsdóms um frávísun. Þá var einnig rætt um það skilyrði að leiða þurfi mann sem handtekinn hefur verið fyrir dóm innan 24 klukkustunda frá því að hann hefur verið sviptur frelsi, samanber 94. gr. laga um meðferð sakamála. Framangreind atriði væru til þess fallin að auka enn frekar skilvirkni í dómsmálum.
Að mati nefndarinnar er um að ræða atriði sem eru of viðurhlutamikil eða krefjast nánari útfærslu. Að því sögðu beinir meiri hlutinn því til dómsmálaráðuneytis að taka þau atriði jafnframt til nánari skoðunar svo fljótt sem verða má. Auk þess leggur meiri hlutinn til styttingu á heiti frumvarpsins og minni háttar lagfæringar. Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi breytingum:
1. Í stað orðanna „senda þaðan samtímaendursögn af skýrslutökum“ í 2. gr. og 18. gr. komi: greina frá því sem sakborningur eða vitni skýrir frá við skýrslutöku á meðan á henni stendur.
2. 16. gr. orðist svo:
Í stað orðanna „í héraði“ í 190. gr. laganna kemur: fyrir Landsrétti.
3. A-liður 24. gr. orðist svo: Í stað orðanna „nafni sínu, kennitölu og heimili“ í fyrri málslið 1. mgr. og 1. málslið 8. mgr. kemur: nafni sínu og kennitölu.
4. 44. gr. orðist svo:
Lokamálsliður 2. mgr. 28. gr. laganna fellur brott.
5. Á eftir 45. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Við 3. mgr. 39. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Óheimilt er að tilnefna starfsmann dómstóla í hóp sérfróðra meðdómsmanna.
6. Fyrirsögn frumvarpsins orðist svo: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð einkamála, lögum um meðferð sakamála og fleiri lögum (málsmeðferðarreglur o.fl.).
Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið með heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis. Undir þetta nefndarálit skrifa sá sem hér stendur, Páll Magnússon, Andrés Ingi Jónsson, Anna Kolbrún Árnadóttir, Álfheiður Ingadóttir, Birgir Ármannsson og Líneik Anna Sævarsdóttir.
Herra forseti. Ég vil byrja á að þakka framsögumanni meiri hlutans fyrir góða og ítarlega yfirferð yfir nefndarálit meiri hlutans og tillögur til breytinga. Það er rétt að taka fram í upphafi að minni hlutinn, sem ég mæli hér fyrir nefndaráliti fyrir, er sammála nefndaráliti meiri hlutans og þeim breytingum sem þar eru lagðar til að undanskildum, og að því lýtur minnihlutaálitið, ákvæðum 2. og 18. gr. frumvarpsins sem fjalla um upptökur, hljóðritanir og myndatökur við réttarhöld. Þar vill minni hlutinn fara aðra leið.
Umræðan um hvort og að hvaða marki hljóðupptökur, myndatökur og samtímaendursagnir í dómsal skuli leyfðar er auðvitað mjög mikilvæg. Þar vegast á sjónarmið um réttaröryggi og friðhelgi sakborninga, aðstandenda og vitna annars vegar og mikilvægi opinberrar og gegnsærrar dómsýslu og frjálsrar fjölmiðlunar í almannaþágu hins vegar. Á Íslandi er meginreglan sú að upptökur í dómsal eru bannaðar, en dómara er heimilt að veita undanþágu frá því banni ef sérstaklega stendur á. Með 2. og 18. gr. frumvarpsins er þessum reglum breytt þannig að óheimilt verði að streyma hljóði eða mynd úr þinghaldi eða greina frá því sem sakborningur eða vitni skýrir frá við skýrslutöku á meðan á henni stendur.
Við þær aðstæður telur minni hlutinn tilefni til að taka til endurskoðunar tilgang þessara ákvæða og leggja mat á það hvort þau uppfylli annars vegar kröfur samfélagsins um opinbera og aðgengilega dómsýslu og hins vegar ákvæði 70. gr. stjórnarskrárinnar um að dómþing skuli háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins eða hagsmuna málsaðila. Í því samhengi telur nefndin að hægt sé að tryggja lögbundna takmörkun sem jafnframt gætir hagsmuna málsaðila. Því markmiði væri hægt að ná með því að kveða á um í lögum um meðferð einkamála, nr. 91/1991, og lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, að heimild til hljóð- og myndupptöku og streymis verði gerð að meginreglu og bann við slíku verði þess í stað gert að undantekningu. Að mati minni hlutans er sú nálgun betur til þess fallin að mæta bæði markmiðum stjórnarskrárinnar og almennu meðalhófi í löggjöf.
Slík heimild fellur jafnframt vel að reglunni um að dómþing skuli háð í heyranda hljóði, enda sé opinber og gegnsæ meðferð mála fyrir dómi mikilvæg réttarríkinu og fyrirsjáanleika við beitingu laga. Er þetta ekki síst vert ígrundunar, annars vegar í ljósi þess að stór hluti almennings hefur ekki tök á því að vera viðstaddur dómþing, t.d. vegna líkamlegra eða samfélagslegra aðstæðna, og hins vegar vegna þess að við skýrslutöku fyrir dómi kunna að koma fram atriði, t.d. er varða mat dómara á framburði vitna, sem ekki má greina eingöngu af lestri dóms eftir að hann er fallinn. Hér kemur einnig til skoðunar að orðasambandið í heyranda hljóði getur haft aðra og víðtækari merkingu með hliðsjón af samfélagslegum og tæknilegum breytingum en það hafði kannski í minni og einangraðri samfélögum. Auk þess telur minni hlutinn að meginregla sem feli almennt í sér bann leiði eðli málsins samkvæmt óhjákvæmilega til þess að mynd- og hljóðupptökur verði óheimilar í þinghaldi í fleiri málum en sérstakt tilefni gefur.
Í umræðu um sambærilega löggjöf í efri deild Bandaríkjaþings hafa m.a. komið fram sjónarmið um að fylgni kunni að vera milli þess trausts sem almenningur ber til grunnstofnana ríkisins og svo þess hversu opinber og skýr starfsemi þeirra er. Þess vegna kunni aukinn aðgangur fjölmiðla að þinghaldi dómstóla, með upptökum eða samtímaendursögnum, að auka skilning fólks á hlutverki og störfum dómsvaldsins og sé þar af leiðandi til þess fallinn að auka traust almennings í garð dómsvaldsins.
Minni hlutinn er fylgjandi þeim almennu sjónarmiðum að starfsemi hins opinbera skuli vera eins skýr og opin og kostur er og að slík tilhögun sé líkleg til þess að auka traust og tiltrú almennings á henni.
Minni hlutinn leggur því til að 2. og 18. gr. frumvarpsins verði breytt á þann veg að heimilt verði hverjum sem er að hljóðrita og taka myndir í þinghaldi og jafnframt að heimilt verði að streyma hljóði og mynd úr þinghaldi og greina frá framburði vitna í rauntíma nema dómari ákveði sérstaklega að banna framangreint.
Heimild dómara til að leggja bann við upptökum eða streymi er að mati minni hlutans til þess fallin að uppfylla ákvæði stjórnarskrárinnar og þá meginreglu laga að dómþing skuli háð í heyranda hljóði. Á sama tíma tryggir slíkt að dómari geti gætt velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins og hagsmuna málsaðila þegar sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Breytingartillaga minni hlutans er að auki til þess fallin að gæta betur að frelsi fjölmiðla og styðja við mikilvægi þeirra í opinni og lýðræðislegri umræðu.
Með hliðsjón af framangreindu leggur minni hlutinn því til eftirfarandi breytingartillögur:
2. gr. orðist svo:
1. mgr. 9. gr. laganna orðast svo: 1. Heimilt er að hljóðrita og taka myndir í þinghaldi. Jafnframt er heimilt að streyma hljóði og mynd úr þinghaldi og greina frá því sem sakborningur og vitni skýra frá við skýrslutöku á meðan á henni stendur. Dómari getur bannað framangreint ef sérstaklega stendur á eða hætta þykir á réttarspjöllum. Ef tekið hefur verið upp hljóð eða teknar myndir í þinghaldi þrátt fyrir bann dómara er óheimilt að birta þær hljóðupptökur eða myndir. Sama gildir um bann dómara við birtingu hljóð- og myndupptaka af munnlegum framburði sem dómstóll hefur annast. Brot gegn þessari málsgrein varðar sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.
Með sama hætti breytist 18. gr. laganna og orðist með sama hætti.
Undir þetta minnihlutaálit skrifa sá sem hér stendur, Jón Steindór Valdimarsson, Guðmundur Andri Thorsson og Helgi Hrafn Gunnarsson.