þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, 1. umræða.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998. Hinn 1. júlí 1998 tóku gildi lög um þjóðlendur og var megintilgangur þeirrar lagasetningar að greiða úr óvissu um eignarrétt á landi, eins og sagði í framsögu þáverandi hæstv. forsætisráðherra, þegar hann mælti fyrir frumvarpinu, að gera að þjóðlendum „landsvæði sem enginn getur sannað eignarrétt sinn á og hulin hafa verið móðu að því er varðar réttindin yfir þeim“. Við gildistöku laganna hófst óbyggðanefnd handa við að kanna og skera úr um hvaða land teldist til þjóðlendna og hver væru mörk þeirra og eignarlanda, skera úr um mörk þess hluta þjóðlendna sem nýttar eru sem afréttir og loks um önnur eignarréttindi innan þjóðlendna.
Verkefni óbyggðanefndar hefur reynst viðamikið einkum vegna gríðarlegs fjölda skjala sem þurft hefur að rannsaka vegna ágreiningsmála fyrir nefndinni, tímafrekrar gagnaöflunar, flókinna álitaefna og fjölda ágreiningssvæða. Eigi að síður er verkefni óbyggðanefndar langt komið en nefndin hefur lokið umfjöllun um rúmlega 88% af flatarmáli meginlandsins og stefnt er að því að nefndin klári starf sitt á árinu 2024.
Óbreyttar málsmeðferðarreglur óbyggðanefndar myndu leiða til þess að nefndin þyrfti líklega lengri tíma til að ljúka verkefni sínu en áætlað er þar sem þungt er í vöfum að viðhafa sömu málsmeðferð og hingað til þegar kæmi að úrlausn um landsvæði utan strandlengju meginlandsins. Þá er ekki tryggt að sá tilgangur laganna að fá skorið úr um mörk eignarlanda gagnvart eigendalausum svæðum á landinu öllu náist nema málsmeðferðarreglum laganna verði breytt í ljósi reynslunnar, enda er mikilvægt þegar óbyggðanefnd lýkur störfum að það sé eins ljóst og kostur er að sérhvert land sé annaðhvort eignarland eða þjóðlenda. Því er tilefni til að endurskoða málsmeðferðarreglur laganna eins og lagt er til í frumvarpinu.
Einnig er tilefni til að tryggja rétt þeirra sem telja til eignarréttinda og rýmka heimildir þeirra til að bera úrskurði óbyggðanefndar undir dómstóla og fá mál endurupptekin fyrir nefndinni. Sérstaða málaflokksins og þau réttindi sem þar eru í húfi gefa tilefni til ráðstafana í þá veru. Mikilvægt er að niðurstöður ráðist í sem flestum tilvikum af efnislegu mati á fyrirliggjandi gögnum fremur en réttarfarslegum atriðum á borð við þau að kröfur aðila um eignarréttindi eða beiðnir um endurupptöku mála berist of seint.
Frá því að lögin um þjóðlendur tóku gildi hefur byggst upp þekking og reynsla af umsjón með þjóðlendum, bæði í forsætisráðuneyti en ekki síður hjá sveitarfélögum þar sem þjóðlendur liggja, en sveitarfélög gegna lykilhlutverki við umsjón og eftirlit með þjóðlendum. Í ljósi reynslu undanfarinna ára er tilefni til að endurskoða ákvæði laganna um skiptingu leyfisveitingarhlutverks vegna nýtingar lands og landsréttinda innan þjóðlendna á milli ríkis og sveitarfélaga og einnig ákvæði um ráðstöfun tekna sem falla til innan þjóðlendna.
Í fyrsta lagi er lagt til í frumvarpinu að færa leyfisveitingar fyrir nýtingu náma og annarra jarðefna frá forsætisráðuneytinu til sveitarfélaga en þó þannig að jafnframt þurfi samþykki ráðuneytisins fyrir allri slíkri nýtingu óháð því hversu lengi henni er ætlað að vara. Rökin eru þau að það standi sveitarfélögunum nær en ríkinu að veita leyfi fyrir slíkri nýtingu þar sem það rask sem er samfara henni getur haft mikil áhrif á nærumhverfi íbúa sveitarfélaga og mikilvægt að tryggja að nýtingin sé í sátt við íbúana og með náttúruvernd í þjóðlendum í huga. Lagt er til að leyfisveitingarhlutverk ríkisins einskorðist við nýtingu vatns- og jarðhitaréttinda, auk vindorku, sem varðar hag landsmanna allra meira en staðbundin nýting náma og annarra jarðefna.
Í öðru lagi er lagt til að ákvæði laganna um mörkun tekjustofna ríkisins verði felld úr lögunum og er það í samræmi við þá meginreglu laga um opinber fjármál að ekki séu markaðir tekjustofnar í einstökum lögum. Jafnframt er lagt til að við lögin verði bætt ákvæði þess efnis að tekjum sem til sveitarfélaga falla vegna nýtingar lands og landsréttinda skuli, auk annarra verkefna sem þegar eru talin upp í lögunum, verja til uppbyggingar innviða og skipulagsáætlunargerðar. Það er afar brýnt verkefni í ljósi fjölgunar ferðamanna sem heimsækja þjóðlendur og álags sem því fylgir, oft á viðkvæmum svæðum. Enn fremur er skipulagsáætlunargerð grundvöllur nauðsynlegrar stefnumótunar um uppbyggingu innviða innan þjóðlendna.
Í þriðja lagi gerir frumvarpið ráð fyrir því að ártali um fyrirhuguð starfslok óbyggðanefndar verði breytt í 2024 svo að lögin endurspegli hvenær raunhæft er að nefndin ljúki við að úrskurða um mörk eignarlanda og þjóðlendna á landinu öllu og til að gæta samræmis við gildandi fjármálaáætlun.
Þá er í fjórða lagi lagt til að skerpt verði á reglugerðarheimild 4. gr. laganna og skýrari heimildir verði veittar til að mæla fyrir um ýmis atriði sem nauðsynlegt er að komi fram í samningum um nýtingu lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda innan þjóðlendna. Eru það einkum atriði eins og endurgjald fyrir afnotin, til hve langs tíma samningar eru gerðir og rétt eða skyldu til að leysa til sín mannvirki sem afnotunum fylgja í lok leigutíma ef svo ber undir.
Þá er gerð tillaga um að bæta við heimild til að mæla fyrir um auglýsingaskyldu í reglugerð sem leiðir af sjónarmiðum stjórnsýsluréttarins um jafnræði og gagnsæi þegar landi og landsréttindum innan þjóðlendna er tímabundið úthlutað.
Í fimmta lagi er lagt til að lögfest verði ákvæði um úrlausn óbyggðanefndar um eignarréttarlega stöðu svæða sem enn kann að leika vafi á um hvort eru háð beinum eignarrétti. Lagt er til að þetta verði gert, annars vegar með því að gera ríkinu kleift að auka við kröfur sínar í málum sem eru til meðferðar hjá nefndinni. Staða málsaðila hingað til hefur verið ólík hvað þetta varðar þar sem ríkið hefur ekki átt þess kost að auka við kröfur sínar en gagnaðilar þess hafa getað komið að nýjum og auknum kröfum á meðan á málsmeðferð stendur. Hins vegar er lagt til að óbyggðanefnd verði heimilt að taka til meðferðar svæði þar sem nefndin hefur í úrskurðum gert athugasemd við kröfugerð ríkisins þannig að þær kunna hafa gengið of skammt og eru þau tilvik talin upp í greinargerð með frumvarpinu. Heimildin sem lögð er til að bætt verði við lögin einskorðast við þessi tilvik. Á grundvelli hennar verður því ekki unnt að fjalla um önnur landsvæði og ríkið mun ekki geta lýst kröfum að nýju í land sem áður hefur sætt slíkum kröfum en verið úrskurðað eða dæmt eignarland. Þessi tillaga að lagabreytingu er því í samræmi við það meginmarkmið laganna að ekki ríki óvissa um eignarréttarlega stöðu lands þegar upp frá þessu verki verður staðið sem hófst 1. júlí 1998 með setningu þjóðlendulaganna og var ætlað að svipta burt þeirri móðu sem hafði verið yfir ýmsum svæðum hvað varðar réttindi yfir þeim.
Í sjötta lagi er í frumvarpinu lagt til að óbyggðanefnd verði heimilað að bæta viðbótarþrepi framan við málsmeðferð nefndarinnar í tengslum við landsvæði utan strandlengju meginlandsins og almenninga stöðuvatna þannig að þeim sem telja sig eiga eignarréttindi verði við upphaf málsmeðferðar gefið færi á að lýsa réttindum sínum. Tilgangurinn með slíku ákvæði er að fækka tilfellum þar sem þeir sem telja til eignarréttinda þurfa að gerast aðilar að málum fyrir óbyggðanefnd. Ríkið geti þá tekið afstöðu til erinda hugsanlegra rétthafa og eftir atvikum látið ógert að lýsa kröfum um þjóðlendur á svæðum sem ella kynnu að sæta slíkum kröfum og í framhaldinu viðamikilli, tímafrekri og kostnaðarsamri málsmeðferð. Slíkt ákvæði stuðlar jafnframt að því að áætlanir um verklok óbyggðanefndar standist án þess að slakað sé á kröfum til málsmeðferðarinnar.
Loks eru í frumvarpinu ákvæði sem lúta að því að rýmka heimildir mögulegra rétthafa að landi til að fá endurskoðun á úrlausnum um þjóðlendur. Það er annars vegar gert með því að slaka á því skilyrði að hafa áður gert kröfu fyrir óbyggðanefnd til að geta fengið mál endurupptekið hjá nefndinni eða úrlausn dómstóla um kröfur. Hins vegar er fallið frá almennum skilyrðum stjórnsýslulaga um tímafresti og samþykki ríkisins til að geta fengið mál endurupptekin fyrir nefndinni.
Úrlausn um eignarréttarlega stöðu lands hefur nokkra sérstöðu í samanburði við önnur mál sem leyst er úr fyrir stjórnvöldum og dómstólum. Þar reynir gjarnan á þýðingu gamalla skjala sem varðveitt hafa verið með ýmsum hætti. Þrátt fyrir viðamikla og vandaða leit að gögnum á Þjóðskjalasafni Íslands og víðar er ekki hægt að útiloka að mikilvæg gögn kunni að finnast eftir að meðferð nefndar og e.t.v. einnig dómstóla á viðkomandi máli sé lokið. Gögn sem þá koma í leitirnar geta hugsanlega bent til þess að eignarréttarleg staða lands sé önnur en áður var komist að niðurstöðu um og til að tryggja sem best rétt þeirra sem kunna að byggja réttindi á gögnum sem koma seint fram þykir rétt að rýmka heimildir til aðildar og framsetningar nýrra krafna fyrir dómi og til að fá mál endurupptekin fyrir óbyggðanefnd.
Samráði við gerð frumvarpsins var þannig háttað að áform um lagasetningu voru kynnt þeim sveitarfélögum þar sem þjóðlendur liggja á fundum sem vítt og breitt um landið og einnig fyrir samstarfsnefnd forsætisráðuneytisins um málefni þjóðlendna sem starfar á grundvelli 4. gr. laganna. Þá var haft samráð við óbyggðanefnd við mótun ákvæða sem varða málsmeðferð fyrir nefndinni. Áform um lagasetninguna og drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda og bárust umsagnir frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja. Var tekið tillit til athugasemda þeirra eins og tilefni var til og reifað er í samráðskafla greinargerðar með frumvarpinu.
Virðulegi forseti. Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998. Enn ítreka ég að markmiðið er að ekki verði áfram á landinu svæði sem hulin eru móðu að því er varðar eignarréttindi yfir þeim. Sömuleiðis er markmiðið að veita sveitarfélögum aukna ábyrgð á umsjón með þjóðlendum og veita þeim sem telja til eignarréttinda aukin réttindi þegar kemur að málsmeðferð fyrir óbyggðanefnd og dómstólum. Ég tel því að þetta frumvarp endurspegli með málefnalegum hætti sýn þeirra aðila sem kunna að eiga sitt undir þessum lögum, þ.e. að tekið sé tillit til ólíkra aðila í þessu frumvarpi.
Ég legg svo til að frumvarpinu verði vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr. að þessari lokinni.
Virðulegur forseti. Mér finnst alltaf gaman að kíkja á kaflann Mat á áhrifum þar sem talað er um að verðmæti þessara samninga séu tæpar 30 millj. kr. árlega næstu tíu árin, sem eru tekjur sem ríkissjóður verður af og fara að mér sýnist til sveitarfélaga í staðinn. Þá velti ég því fyrir mér hver eignastaðan er í raun á þessum jörðum þegar ríkið tekur til sín tekjurnar af jörðunum, af þessum auðlindum, en svo færast þær yfir til sveitarfélaganna. Er verið að færa eignarhaldið? Ég átta mig ekki alveg á því og ágætt ef það væri gert aðeins skýrara.
Herra forseti. Það er ekki verið að breyta eignarhaldinu, svo að ég svari fyrirspurn þingmanns. Hér er áfram um að ræða þjóðlendur en tekjurnar eru látnar fylgja leyfisveitingarvaldinu, þ.e. til sveitarfélaga í þeim tilvikum þar sem þau fá það hlutverk. Tekjurnar miðast við þann aðila sem hefur því hlutverki að gegna en eignarhaldið er óbreytt og áfram um þjóðlendur að ræða.
Virðulegur forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir framsöguna. Þetta er fjölbreytt mál og mig langar aðallega í fyrra andsvari að koma inn á tvennt því tengdu. Margir sem töldu sig hafa eignarréttindi og voru búnir að fara í gegnum þetta ferli óbyggðanefndar og annað slíkt hafa sagt að þetta sé ein stærsta eignaupptaka sem þeir hafa lent í. Þess vegna er þetta mjög viðkvæmt mál og þess vegna er maður að reyna að átta sig á því nákvæmlega hvaða áhrif þessi breyting hefur. Þegar eitthvert land hefur nú þegar farið í gegnum óbyggðanefnd og komin er niðurstaða í málið þar sem eigendur lands hafa oftast borið meiri ábyrgð á sönnunarbyrðinni, þeim finnst það í það minnsta, geta þeir þá átt von á því að það mál verði tekið upp aftur á grundvelli nýrra gagna? Mér skilst að fyrirkomulagið eða dómsúrskurðarframkvæmdin hafi verið þannig að málunum var oftast lokið ef eigandi lands stóð ekki undir afgerandi sönnunarbyrði, að þá hafi úrskurðurinn verið að landið væri þjóðlenda. Eru einhverjar líkur á að mál verði tekin upp sem hefur verið lokið af hálfu nefndarinnar?
Svo er það annað. Hvernig er með þá sem voru ekki upplýstir eða föttuðu ekki, ég veit ekki nákvæmlega hvernig ég á að orða það, að lýsa kröfu í lóðarréttindi? Þá er ég að tala um inni á hálendi og annað slíkt þar sem bæði björgunarsveitir, útivistarfélög og fleiri eru með lóðir sínar. Ef þau hafa ekki lýst kröfu fyrir óbyggðanefnd þarf að bjóða landið út aftur til að gæta samræmis. Hefur það vandamál verið leyst einhvern veginn þannig að frjáls félagasamtök og björgunarsveitir og aðrir þurfi ekki að hlíta útboði á lóðarréttindum?
Herra forseti. Ég þakka hv. þingmanni fyrir andsvarið. Hann nefndi að þetta hefði að mörgu leyti verið viðkvæmt mál en um leið tel ég að þetta frumvarp þáverandi forsætisráðherra hafi lýst mjög mikilli framsýni. Ég held að við getum öll verið mjög þakklát fyrir að þjóðlendufrumvarpið var lagt fram á sínum tíma þrátt fyrir að mér sé kunnugt um, að sjálfsögðu, heitar tilfinningar margra í kringum landið vegna þess að þetta eru ómetanleg verðmæti sem við eigum sem samfélag, þjóðlendurnar. Ég held að þetta hafi lýst framsýni þáverandi forsætisráðherra sem ég held að muni skipta máli langt fram í tímann fyrir okkur öll.
Það sem kemur fram í greinargerð frumvarpsins er í raun og veru tæmandi listi yfir þau svæði þar sem við teljum eðlilegt að óbyggðanefnd fái frekari heimildir til að lýsa kröfum. Það er ekki opinn tékki, eins og kom fram í máli mínu, heldur er gerð grein fyrir þeim svæðum og sá listi verður til eftir mjög ítarlega yfirferð á þeim ríflega 25.000 skjölum sem hafa verið undir í vinnu óbyggðanefndar. Síðan er sérstakt ákvæði þar sem sömuleiðis er gefin heimild til landeigenda, hafi þeir einhver slík skjöl fram að færa sem ekki hafa verið lögð fram áður, til þess að lýsa kröfum. Við getum að sjálfsögðu ekki haft neinn lista um það af því að við höfum ekki yfirsýn yfir það ef eitthvað slíkt kann að koma upp. Þetta ætti að svara fyrirspurn hv. þingmanns.
Hvað varðar lóðarréttindi og hvort útivistarfélög, ferðafélög og fleiri slík séu sett í þá stöðu að lóðarréttindi séu auglýst er svarið já, það er svo. Það er auðvitað í anda þess gagnsæis og jafnræðis sem við tölum fyrir. En um leið vil ég vekja athygli á því að eigendastefna ríkisins hefur nú verið birt um þjóðlendur og þar er mjög rík áhersla á að við séum með mjög ströng skilyrði fyrir þeirri starfsemi sem fer fram á þjóðlendum sem ég held að snúist einmitt um að þar geti fólk notið útivistar og ferðalaga, allur almenningur í landinu.
Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir svörin. Ég vil árétta að þeir sem fóru í gegnum ferli óbyggðanefndar litu svo á að sönnunarbyrðin væri meira þeirra megin og í flestum tilfellum ef þeim tókst ekki að standa undir henni var úrskurðað að landið væri þjóðlenda. Seinna andsvarið kemur svolítið að þessu, ríkinu sem landeiganda. Maður hefur kannski ekki mikið af kvörtunum um afrétti og annað slíkt gagnvart landeiganda vegna uppbyggingar. Á hálendinu og víða annars staðar, í kringum ferðaþjónustuna, hefur tekið mjög langan tíma að gera samninga um uppbyggingu ferðaþjónustu og innviða. Mun eigendastefnan duga til þess eða hvernig getur ríkið bætt sig sem landeigandi?
Herra forseti. Ég þakka hv. þingmanni aftur fyrir. Ég held að það sé mjög mikilvægt sem hann nefnir um hlutverk ríkisins sem landeigenda. Þess vegna fannst mér mjög mikilvægt að ríkið gæfi út eigendastefnu fyrir þjóðlendur en um leið erum við að taka annað skref í því núna þar sem við erum að færa leyfisveitingarvaldið til sveitarfélaga nema hvað varðar orkunýtingu, sem þýðir til að mynda að uppbygging, segjum á ferðaþjónustu, færist núna til sveitarfélagsins, að taka afstöðu til þess. Hlutverk forsætisráðuneytisins er þá fyrst og fremst að staðfesta slík leyfi og kanna hvort þau séu í samræmi við eigendastefnu ríkisins sem landeigenda. Ég held að þetta verði til hægðarauka fyrir þá sem vilja nýta þjóðlendurnar og færi það ferli — einhvers konar leyfi til nýtingar á þjóðlendum í samræmi við eigendastefnu — nær viðkomandi aðilum.
Virðulegur forseti. Í 3. kafla, Meginefni frumvarpsins, stendur orðrétt, með leyfi forseta:
„Í fyrsta lagi er lagt til að leyfi fyrir nýtingu náma og annarra jarðefna verði felld undir leyfisveitingarhlutverk sveitarfélaga og að samþykki ráðherra þurfi fyrir allri slíkri nýtingu, óháð því hversu lengi henni er ætlað að vara.“
Ég spyr: Er þetta einhver óútfylltur víxill á efnisvinnslu, nýtingu á námum og öðrum jarðefnum og til endalausrar vinnslu áratugum saman? Mér fannst alveg stórfurðulegt þegar ég rak augun í þetta orðalag að það virðast ekki vera nein tímatakmörk og það eru bara sveitarfélög og ráðherrar sem geta ákveðið þetta. Ég vil fá skýringu á þessu.
Herra forseti. Hv. þingmaður spyr um tímatakmarkanir. Almenna reglan hefur verið sú ef við horfum til Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, að þar hafa verið lagðar línur um mikilvægi þess að hafa ákveðið hámark á nýtingartíma sem hv. þingmaður spyrst hér fyrir um. Það er mjög mismunandi milli auðlinda en hámarkið tengist ákveðnum hlutföllum milli nýtingar og arðsins sem nýtingin gefur. 12 mánaða markið sem var í lögum, þ.e. að ráðuneytið þyrfti ekki að veita leyfi stæði nýtingin skemur en 12 mánuði, er hins vegar fellt út þannig að nú þarf að sækja um leyfi þó að nýtingin standi skemur en eitt ár, sem er hið gamla fyrirkomulag. Við teljum okkur vera að setja skýrari lagaramma með þessu.
Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir svörin. Ég er samt ekki alveg tilbúinn að kyngja svarinu um að ekki hafi þurft leyfi ef nýtingin stæði skemur en 12 mánuði. Af hverju erum við ekki með eitthvert bil til að stoppa á? Mér finnst eins og verið sé að gefa óhefta nýtingu fram í tímann, sem mér finnst rangt á öllum sviðum. Það hlýtur að vera eðlilegt að það sé einhver tímarammi um svona vegna þess að við erum kannski að tala um gífurlegt rask. Við vitum ekki hversu mikið jarðrask verður við vinnslur eins og þarna eru undir.
Herra forseti. Ég skil hv. þingmann þannig að hann hafi áhyggjur af því að hér verði hægt að veita ótímabundin leyfi til nýtingar. Það er ekki svo, hins vegar er gallinn sá að meta þarf hvert einstakt tilfelli þegar við erum að tala um tímalengd. Þeir útreikningar þurfa, eins og ég nefndi áðan, að fela það í sér að sá aðili sem nýtir námuna fái fjárfestinguna til baka og það sem er kallað hæfilegur arður. Það getur verið mjög mismunandi milli stærðar námu, svo dæmi sé tekið. Við erum með nokkrar námur í þjóðlendum nú þegar þar sem á að fylgja þessum meginsjónarmiðum en það getur verið mjög mismunandi milli bæði stærðar námu og líka tegundar þess jarðefnis sem er verið að vinna úr námunni. Það er erfitt að setja tiltekinn árafjölda hér í nýtingu. Yfir það verður hægt að fara nánar í nefndinni en hins vegar er sú skylda lögð á stjórnvöld að meta þetta hverju sinni.
Það er ekki hægt að veita ótímabundin leyfi svo ég segi það svona í lokin.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til allsh.- og menntmn.