raforkulög og stofnun Landsnets hf., 1. umræða.
Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004, þskj. 1085, mál 628. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á raforkulögum í ljósi reynslu síðustu ára af framkvæmd laganna. Breytingar eiga það sameiginlegt að markmið þeirra er að reyna að ná fram umbótum sem miða að því að auka gagnsæi á regluverki raforkumála og stuðla að aukinni skilvirkni og hvata til hagræðingar þegar kemur að flutningi og dreifingu raforku og eftirlit Orkustofnunar með þeirri starfsemi, sem á endanum skili sér í almennt lægri gjaldskrám til notenda án þess að gæðum sé fórnað í þessum mikilvægu innviðum.
Forsaga málsins er sú að árið 2011 var samþykkt á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum sem fólu í sér grundvallarbreytingar á ákvæðum raforkulaga varðandi setningu tekjumarka fyrir flutningsfyrirtækið Landsnet og dreifiveitur. Lögum samkvæmt hefur Orkustofnun það hlutverk að setja Landsneti og dreifiveitum tekjumörk vegna kostnaðar við flutning og dreifingu raforku, stýra tekjumörkum gjaldskrár þessara sérleyfisfyrirtækja. Bent hefur verið á ákveðna vankanta í raforkulögum varðandi setningu og uppgjör tekjumarka og er með frumvarpinu m.a. verið að bregðast við því. Miklir hagsmunir felast í því regluverki raforkulaga sem snýr að flutningi og dreifingu raforku. Þess vegna er brýnt að þau ákvæði raforkulaga sem setja ramma um setningu tekjumarka séu bæði skýr og skilvirk og styðji við gildandi markmið raforkulaga um þjóðhagslega hagkvæmt raforkukerfi og skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku.
Á síðari hluta árs 2020 var kynnt skýrsla Fraunhofer, sem atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið hafði kallað eftir, um greiningu á samkeppnishæfni stóriðju á Íslandi út frá raforkukostnaði. Í framhaldi af þeirri vinnu fengum við Deloitte til að vinna greiningu á regluverki og fyrirkomulagi er varðar flutning og dreifingu raforku, m.a. í ljósi ábendinga í skýrslu Fraunhofer um kostnað við flutning raforku á Íslandi, en sömuleiðis í stærra samhengi og með hliðsjón af vaxandi umræðu um þau mál hér almennt.
Deloitte átti fundi með öllum hagsmunaaðilum og fékk frá þeim upplýsingar og ólík sjónarmið. Í lok síðasta árs fékk ráðuneytið drög að skýrslu frá Deloitte og í framhaldi af því var á vegum ráðuneytisins, Deloitte og Orkustofnunar unnið að gerð þessa frumvarps sem ég mæli hér fyrir. Að stórum hluta byggir frumvarpið á þeim tillögum úr skýrslu Deloitte og er sú skýrsla opinber og aðgengileg.
Helstu efnisatriði sem frumvarpið nær til eru eftirfarandi:
Í fyrsta lagi er í frumvarpinu lagt til að tekið verði fram í markmiðsgrein raforkulaga að það að tryggja fullnægjandi raforkuöryggi sé eitt af markmiðum raforkulaga. Þetta er lagt til í því skyni að bregðast við ábendingum úr skýrslu starfshóps um orkuöryggi á heildsölumarkaði raforku og til að fylgja eftir áherslum og nýlegri orkustefnu fyrir Ísland. Samhliða þessu er með frumvarpinu lögð til skilgreining á hugtakinu raforkuöryggi og var lagt til að skilgreiningin fylgi þeim ábendingum sem fram koma í áðurnefndri skýrslu starfshóps um orkuöryggi og taki mið af fjórum víddum raforkuöryggis. Nánari viðmið og mælikvarðar fyrir fullnægjandi raforkuöryggi sem byggja á skilgreiningunni verða útfærð frekar og skýrð í reglugerð. Sú vinna er hafin og mun henni ljúka í sumar.
Í öðru lagi eru lagðar til breytingar sem varða aukna skilvirkni, skýrleika og einföldun varðandi heimild Orkustofnunar til að setja Landsneti og dreifiveitum hagræðingarkröfu. Núgildandi heimild hefur reynst þung í vöfum og flókin og hefur henni ekki verið beitt. Mikilvægt er að Orkustofnun hafi þessa heimild og geti beitt henni í rökstuddum tilvikum að undangengnu hagrænu mati þegar sýnt þykir að markmið raforkulaga um skilvirkni í rekstri náist ekki. Kveðið er skýrt á um þetta ferli í frumvarpinu sjálfu.
Í þriðja lagi er lagt til að Orkustofnun hafi betri yfirsýn og eftirlit með fjárfestingaráætlunum dreifiveitna. Í raforkulögum er að finna heimildir Orkustofnunar til að hafa eftirlit með fjárfestingaráætlunum Landsnets í gegnum kerfisáætlun, en engar slíkar heimildir er að finna gagnvart fjárfestingaráætlun dreifiveitna. Í skýrslu Deloitte er bent á að núverandi kerfi geti falið í sér fjárhagslega hvata fyrir dreifiveitur til offjárfestinga. Eignagrunnur dreifiveitna myndar grunn að um 40% af tekjumörkum hvers tekjumarkatímabils. Er því talið eðlilegt að Orkustofnun hafi ákveðið eftirlit með fjárfestingum dreifiveitna. Með frumvarpinu er því lagt til að dreifiveitur upplýsi Orkustofnun um aðferðafræði við ákvörðun fjárfestinga og miðli fjárfestingaráætlunum sínum til Orkustofnunar að minnsta kosti á tveggja ára fresti. Ekki er gerð krafa um sérstakt samþykki Orkustofnunar.
Í fjórða lagi er lagt til að bætt verði við ákvæði um tekjumörk flutningsfyrirtækisins og dreifiveitna í þá veru að komi í ljós að flutningsfyrirtæki eða dreifiveita uppfylli ekki markmið um gæði raforku og afhendingaröryggi í samræmi við ákvæði laganna og reglugerð um gæði raforku verði Orkustofnun heimilt að taka tillit til þess við uppgjör tekjumarka. Bent hefur verið á að núverandi kerfi feli í sér hvata til þess að fresta nauðsynlegu viðhaldi. Bregðast má við þessu með því að tengja viðmið um gæði raforku, setningu tekjumarka og eftirlit með tekjumörkum. Slík viðmið má finna annars staðar á Norðurlöndunum þar sem þau hafa verið útfærð þannig að tekjumörkin eru lækkuð ef skilgreindum viðmiðum um gæði og afhendingaröryggi er ekki náð.
Í fimmta lagi er lögð til aukin skilvirkni og einföldun við framlagningu kerfisáætlunar Landsnets í þá veru að hún verður lögð fram a.m.k. annað hvert ár í stað þess sem nú er, sem er árlega. Reynsla undanfarinna ára hefur sýnt að sökum ítarlegra krafna sem gerðar eru til kerfisáætlunar hefur reynst erfitt að ná að vinna og leggja fram kerfisáætlun á hverju ári. Sams konar vandkvæði hafa komið upp í öðrum Evrópulöndum og hafa ýmsar þjóðir í Evrópu breytt regluverki sínu á þá leið að kerfisáætlun sé lögð fram á tveggja ára fresti í stað árlega. Það erum við að leggja til hér.
Í sjötta lagi eru lagðar til breytingar sem snúa að eignarhaldi Landsnets. Flutningsfyrirtækið Landsnet hf. var sett á fót með lögum um stofnun Landsnets, nr. 75/2004. Eigendur þess eru Landsvirkjun, Rarik, Orkuveita Reykjavíkur og Orkubú Vestfjarða. Samkvæmt lögunum geta eigendur einungis selt eignarhluti í Landsneti sín á milli. Bent hefur verið á að til lengri tíma sé að ýmsu leyti óheppilegt að Landsnet, sem hefur einkaleyfi á flutningi raforku og kerfisstjórnun, sé í eigu orkuvinnslufyrirtækja og dreifiveitna. Það fyrirkomulag samræmist almennt illa meginhugmyndum um aðskilnað samkeppnisreksturs og sérleyfisstarfsemi á orkumarkaði. Aðilar á raforkumarkaði hafa í vaxandi mæli gert athugasemdir við núverandi fyrirkomulag og í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá árinu 2015 um Landsnet kemur fram að mikilvægt sé að allar leiðir séu kannaðar til að tryggja og efla sjálfstæði Landsnets gagnvart öðrum aðilum á raforkumarkaði.
Í mars 2019 var í kjölfar samþykktar ríkisstjórnar skipaður starfshópur á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis sem falið var að ræða við fulltrúa Landsnets, núverandi eigendur þess og ríkisins um hvort og hvernig hægt væri að koma eignarhald í Landsneti alfarið eða að mestum hluta í hendur ríkisins.
Í skipunarbréfi starfshópsins kom fram að niðurstöður viðræðnanna ættu að leiða til undirritun viljayfirlýsingar milli aðila. Slíkar viljayfirlýsingar allra eigenda liggja nú fyrir og eru næstu skref í málinu að hefja formlegar samningaviðræður við eigendur. Í því felst að ná niðurstöðu um verð fyrir hlut hvers eiganda og greiðslufyrirkomulag. Til að halda þessu verkefni áfram en með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um breytt eignarhald flutningsfyrirtækisins með þeim hætti að það verði í beinni eigu ríkisins og/eða sveitarfélaga frá og með 1. júlí 2022.
Þar sem nokkur vinna er eftir við að ná saman um slíka yfirfærslu og útfæra hana er lagt til að umrætt ákvæði um breytt eignarhald komi til framkvæmda 1. júlí 2022. Þannig gefst svigrúm til að ljúka þeirri vinnu sem hafin er við breytingar á eignarhaldi Landsnets.
Í sjöunda lagi er lagt til að skýrt verði kveðið á um í raforkulögum að eitt af hlutverkum Orkustofnunar sé að hafa yfirsýn og eftirlit með varaafli. Jafnframt er lagt til að í reglugerð verði nánar kveðið á um eftirlitsheimildir og úrræði Orkustofnunar til að tryggja að fullnægjandi varaafl sé til staðar til að bregðast við áföllum í raforkukerfinu eins og náttúruhamförum. Þessar tillögur eru í samræmi við niðurstöður átakshóps um uppbyggingu innviða frá mars 2020, sem settur var á laggirnar eftir aðventustorminn svokallaða í desember 2019. Tillögur voru lagðar fram eftir það sem þá kom upp á og mat á því hvar þyrfti sérstaklega að bregðast við.
Í áttunda lagi er með frumvarpinu lagt til að raforkueftirlit Orkustofnunar verði styrkt. Raforkueftirlitið er fjármagnað með sjálfstæðum hætti í gegnum raforkueftirlitsgjald sem eftirlitsskyldir aðilar á raforkumarkaði greiða. Búið er að kostnaðarmeta hin nýju verkefni sem lögð eru til í frumvarpinu og til að mæta þeim er lagt til að raforkugjaldið hækki um 30% frá og með 1. janúar 2022. Með þeim hætti getur raforkueftirlitið tekist á við auknar skyldur sem leiða af frumvarpinu og er með þeirri aðgerð almennt verið að efla og styrkja raforkueftirlitið. Samtals er um að ræða 30 millj. kr. sem dreifist á alla raforkunotkun í landinu. Hækkunin hefur af þeim sökum ekki mælanleg áhrif á raforkureikning fyrirtækja eða almennings.
Að auki er í frumvarpinu að finna tillögur í átt til aukinnar skilvirkni og skýrleika, m.a. að því er varðar ýmis tímamörk er varða setningu tekjumarka, skilgreiningar hugtaka, orkuviðskipti við hleðslustöðvar, sveigjanleika vegna færslu og/eða vantekinna gjalda samkvæmt tekjumörkum, aðgerðir vegna trjágróðurs við raflínur og fleira.
Drög að frumvarpinu voru sett í opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda í febrúar og bárust 18 umsagnir. Umsagnirnar endurspegla almennt ólík sjónarmið hagsmunaaðila innan málaflokksins og ólíka hagsmuni þeirra gagnvart breytingum á regluverki raforkumála. Í stuttu máli er hluti umsagna í þá veru að of skammt sé gengið í átt til breytinga og aukinnar hagræðingar sérleyfisfyrirtækja og lækkunar á flutnings- og dreifikostnaðar á meðan aðrir telja að of langt sé gengið með frumvarpinu í átt til hagræðingar og aukins eftirlits Orkustofnunar gagnvart sérleyfisfyrirtækjum. Frumvarpið tekur mið af þessum ólíku sjónarmiðum og ólíku hagsmunum. Í frumvarpinu er almennt gætt meðalhófs og ekki gengið lengra en þörf krefur til að ná fram yfirlýstum markmiðum frumvarpsins.
Frú forseti. Eins og ég hef rakið er hér um umfangsmikið og mikilvægt mál að ræða sem brýnt er að Alþingi fari vel yfir. Frumvarpið er einn liður í aðgerðum til umbóta á regluverki á sviði raforkumála sem kynntar voru í samráðsgátt í byrjun febrúar. Ég er þeirrar skoðanir að það séu mikil tækifæri til umbóta á þessu sviði í átt til aukinnar skilvirkni, einföldunar og hvata til hagræðingar, eins og ég hef hér rakið og fram kemur í því frumvarpi sem ég mæli hér fyrir. Þá lít ég sömuleiðis svo á að frumvarpið sé í góðu samræmi við áherslur í nýlegri orkustefnu fyrir Ísland og aðgerðaáætlun hennar, en það skjal liggur fyrir Alþingi og verður rætt sérstaklega síðar á þinginu. Þess má geta að í aðgerðaáætlun orkustefnu er á nokkrum stöðum vísað beint í það frumvarp sem ég mæli fyrir. Þessi tvö þingmál tala þannig vel saman og varða veginn áfram.
Virðulegi forseti. Að lokinni umræðunni legg ég til að frumvarpinu verði vísað til hv. atvinnuveganefndar til umfjöllunar.
Frú forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra fyrir framsöguna í þessu máli, sem er að sjálfsögðu mikilvægt, sérstaklega er varðar afhendingaröryggi á raforku. Ég vil beina aðeins sjónum að bls. 10 í kafla 3.5 í frumvarpinu þar sem rætt er um áherslu á gæði raforku og afhendingaröryggi. Þar er sérstaklega nefnt að dregið verði úr hvötum til að fresta viðhaldi. Þar segir: „Bent hefur verið á að núverandi kerfi feli í sér hvata til þess að fresta nauðsynlegu viðhaldi“ og að sú frestun á viðhaldskostnaði feli í sér skammtímaágóða fyrir eigendur. Það er að sjálfsögðu stórt og mikið mál og við þekkjum að þegar farið var að einkavæða í Bretlandi, m.a. breska járnbrautakerfið, fóru menn að fresta og draga úr viðhaldi til að ná inn skammtímagróða sem hafði síðan alvarlegar afleiðingar í för með sér.
Rætt er um viðmið á Norðurlöndunum og að þau hafi tekið á þessum málum. Hér á landi eigum við t.d. stórt dreififyrirtæki sem er að stórum hluta, þó ekki meiri hluta, í eigu einkaaðila. Eru dæmi þess að viðhaldi sé ábótavant, þekkir hæstv. ráðherra það? Hvernig er eftirliti háttað? Hver sér um að fullnægjandi eftirlit sé með þeim mannvirkjum sem flytja orkuna?
Frú forseti. Ég get ekki nefnt ákveðin dæmi um það, en þetta kemur út úr þeirri vinnu sem við fórum í og fengum Deloitte til að halda utan um. Deloitte fundaði með öllum aðilum og lá yfir gögnum og vann þær greiningar sem við tókum síðan við og unnum frumvarpið upp úr, bæði með Deloitte og Orkustofnun. En í dag er það þannig að Orkustofnun fylgist ekki með fjárfestingum dreifiveitna. Ekki er verið að leggja til að allar framkvæmdir, alveg niður í algjörlega minni háttar framkvæmdir, séu sendar til Orkustofnunar og Orkustofnun liggi yfir minni háttar framkvæmdum. Lagt er til að koma þessu eftirliti á með því að dreifiveiturnar skili til Orkustofnunar áætlunum yfir fjárfestingar. Í raun er ekkert eftirlit í dag og hér er lagt til að bætt úr verði því vegna þess að innan regluverksins er ákveðinn hvati til að fresta viðhaldi án þess að það komi fram í tekjumörkum. Þetta er þá tillaga til þess að bæta úr því þannig að Orkustofnun geti haft meira eftirlit með því en í dag, með því að fara yfir stærri fjárfestingar dreifiveitna á hverjum tíma. Það er tillaga sem kemur út úr þessari vinnu. Það er metið sem svo að til staðar sé hvati til að fresta viðhaldi og hér er tillaga um að bæta úr því með þessum hætti.
Frú forseti. Ég þakka hæstv. ráðherra svarið. Mér finnst þetta mjög athyglisvert. Að sjálfsögðu fagna ég því að verið sé að taka á þessu og að það komi fram í dagsljósið hér og nú að nauðsynlegt sé að hafa eftirlit með þessu. Það hlýtur að vera ástæða fyrir því að komið hafa fram einhver dæmi um að verið sé að fresta viðhaldi. Það er þessi freistnivandi, þegar einkaframtakið er annars vegar, til að hámarka gróðann. Þau dæmi eru þekkt í Bretlandi, eins og ég nefndi, að menn hafa frestað og dregið úr viðhaldi til að auka arðsemi af viðkomandi starfsemi. Þess vegna fagna ég því mjög að þetta skuli vera hér inni og verið sé að varpa ljósi á að í núverandi kerfi séu hvatar sem leiða til þess að menn geti frestað viðhaldi.
Eins og ég nefndi áðan er hér býsna stórt dreififyrirtæki sem er að hluta til í eigu einkaaðila og settar eru fram ákveðnar arðsemiskröfur. Ég vil segja að lokum, frú forseti, að ég fagna því að þetta sé í frumvarpinu. Ég tel það ákaflega mikilvægt. En það væri líka fróðlegt að fá upplýsingar um hvort dæmi séu um að viðhaldi hafi verið frestað. Slíkt gæti haft alvarlegar afleiðingar í för með sér ef á daginn kæmi að menn freistuðust til þess að halda ekki við mikilvægum orkumannvirkjum. Það snýr að afhendingaröryggi og öryggi almennt þegar kemur að þessum mikilvæga málaflokki.
Frú forseti. Hægt er að fullyrða að einhverju viðhaldi hafi verið frestað og það kemur fram í skýrslu Deloitte. En bara til að rétta af umræðuna má segja að fyrirtækið sem hv. þingmaður vísar sérstaklega til, sem er að hluta til í eigu einkaaðila, sé nánast ekki hér undir, heldur eru dæmi um að viðhaldi hafi verið frestað í einmitt þeim fyrirtækjum sem eru í opinberri eigu. Það er ákveðinn freistnivandi, eins og hv. þingmaður kemur inn á, það er rétt og það er það sem við erum að reyna að bregðast við.
Rekstrarkostnaður í tekjumörkum er fastur og frestun á viðhaldskostnaði felur þá í sér skammtímaágóða fyrir dreifiveitur. En bara þannig að það sé sagt þá er þessi tillaga ekki sprottin upp vegna þess fyrirtækis sem er að hluta til í eigu einkaaðila heldur í raun frekar vegna annarra sem eru í opinberri eigu, með misjöfnum hætti þó.
Frú forseti. Í tengslum við þetta frumvarp, sem lýtur að breytingum á raforkulögum og m.a. raforkuöryggi, langar mig að koma aðeins inn á mál sem komið hefur upp vegna eldsumbrotanna í Geldingadölum og við þekkjum öll. Gosið í Geldingadölum er merkilegur atburður. Hér er um að ræða fyrsta gosið á Reykjanesskaga í 800 ár, eins og komið hefur fram í fjölmiðlum. Við vonum að það valdi ekki tjóni og það verði kannski til þess að við förum að fara betur yfir hluti hvað varðar Reykjanesskagann og hvað gæti gerst þar í þessum efnum. Jarðvísindamenn hafa sagt að þetta gæti verið upphafið að tímabili þar sem koma fleiri gos og það sé óvissa um hvenær næsta gos verði. Þeir hafa jafnvel sagt að eldsumbrot á Reykjanesi eigi eftir að aukast til muna og að runnið sé upp nýtt kvikuskeið á Reykjanesinu.
Þessir atburðir allir beina sjónum okkar að flutningskerfi raforku til Suðurnesja og öryggi í þeim efnum. Ekki er deilt um að það þarf að styrkja flutningskerfi raforku til Suðurnesja, en hins vegar hefur verið deilt um með hvaða hætti eigi að flytja orkuna, hvort leggja eigi nýja loftlínu eða jarðstreng. Þessar deilur hafa staðið um árabil, því miður, og verður að segjast eins og er, og ég hef áður sagt það í þessum ræðustól, að ríkisvaldið og Landsnet hafa staðið sig illa í því að halda á þessu máli. Stjórnvöld voru m.a. gerð afturreka með eignarnámsheimild, þannig að málið er enn í hnút. En þetta er mikið öryggisatriði fyrir Suðurnesin og við sáum það svo sannarlega núna í þeirri miklu jarðskjálftahrinu sem dundi yfir áður en gosið hófst að það vissi í raun og veru enginn hvað væri að gerast og hvar kæmi til goss ef sú yrði raunin, sem síðan varð. Þarna voru orkumannvirki í hættu. Við sáum birt hraunflæðiskort frá vísindamönnum Háskóla Íslands þar sem hraun flæddi yfir orkumannvirki og rafmagnslínur og hefði náttúrlega getað valdið miklu tjóni fyrir Suðurnesin.
Þá erum við komin að raforkuörygginu. Við undirbúning nýrra flutningsvirkja raforku er að mörgu að hyggja og þar vegur öryggisþátturinn mjög þungt, að sjálfsögðu. Þessi eldsumbrot vekja spurningar um hvort flutningskerfi til Suðurnesja geti verið í hættu, hvort núverandi línustæði sé yfir höfuð heppilegt með tilliti til jarðhræringa. Mér finnst eðlilegt, frú forseti, að minnast á þetta hér vegna þess að frumvarpið fjallar um raforkuöryggi. Þá vil ég koma að því að uppi hafa verið hugmyndir um að leggja sæstreng milli Straumsvíkur og Suðurnesja. Þær hugmyndir eru ekki nýjar af nálinni og væri fróðlegt að fá að vita hvort ekki hafi verið skoðað nánar og í alvöru að þessi möguleiki gæti verið fýsilegur nú þegar við vitum ekki hvernig þessi mál þróast á Reykjanesi, og ekki síst í ljósi þess að vísindamenn telja að Reykjanesskaginn sé á leiðinni inn í nýtt tímabil jarðhræringa sem gæti staðið yfir um áratugaskeið.
Ég vil hvetja stjórnvöld og hæstv. ráðherra til að skoða alla möguleika í þessum efnum, útiloka engan möguleika þegar kemur að raforkuöryggi til Suðurnesja og útiloka ekki lagningu sæstrengs. Það er eflaust kostnaðarsamara og þarfnast eflaust meira viðhalds. En það er mikilvægt að menn skoði alla þessa hluti og í samstarfi við jarðvísindamenn vegna þess að við erum náttúrlega að upplifa hluti á Reykjanesskaga sem enginn átti von á að myndu gerast svona nálægt byggð og mikilvægum orkumannvirkjum, gosið í Geldingadölum. Um er að ræða svæði sem verið hefur nánast þögult í 800 ár og það veit enginn hvað framtíðin ber í skauti sér. En þessir atburðir eru ákveðin vísbending um að þetta svæði sé allt að verða virkara þannig að ég tel eðlilegt að menn horfi til þess að finna öruggustu leiðina sem í boði er til að tryggja afhendingaröryggi raforku til Suðurnesja.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til atvinnuvn.