þingsköp Alþingis, 1. umræða.
Forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi þess efnis að sett verði á fót nefnd sem nefnist Lögrétta. Nefndin hafi það hlutverk að gefa álit á því hvort lagafrumvarp sem liggur fyrir þinginu samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands. Markmið frumvarpsins er að stuðla að auknum gæðum í lagasetningu, að tryggja að frumvörp standist ákvæði stjórnarskrár og að þau uppfylli alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Þannig má stuðla að vandaðri meðferð lagafrumvarpa á Alþingi.
Frumvarp um að setja á fót Lögréttu byggir að hluta til á hugmynd stjórnlaganefndar sem var til umræðu á þjóðfundinum 2010. Í skýrslu stjórnlaganefndar frá 2011 um niðurstöður þjóðfundarins var fjallað um mögulegar útfærslur á því að setja á fót ráðgefandi stjórnlagaráð eða fjölskipaðan stjórnlagadómstól sem veitti álit sitt á því hvort efni lagafrumvarps samrýmdist stjórnarskrá. Álit þjóðfundarins var að til greina kæmi að stofna álitsgefandi nefnd eða ráð lögfróðra manna sem gæti að ákveðnu marki sinnt sambærilegu hlutverki og stjórnlagadómstóll.
Því miður er það staðreynd að hér á Alþingi hafa oft verið sett lög sem standast ekki stjórnarskrá, standast ekki alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og brjóta jafnvel á réttindum tiltekinna hópa. Það er ekki fyrr en mörgum árum seinna þegar æðstu dómstólar kveða upp dóm sinn sem endanleg niðurstaða fæst sem staðfestir brot löggjafans. Til að mynda var nýverið kveðinn upp dómur í Hæstarétti þar sem Hæstiréttur áminnti Alþingi fyrir að hafa ekki kannað samræmi lagasetningar við stjórnarskrá og þar með brugðist skyldu sinni sem löggjafi. Þá vísar dómurinn til greinargerðar frumvarpsins sem varð að lögunum sem um ræðir en í greinargerðinni segir einmitt að ekki hafi þótt tilefni til að skoðað yrði sérstaklega samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. En þetta á bara við ef málið nær svo langt að fara fyrir dóm. Það eru nefnilega ekki öll brot á stjórnarskrá og á mannréttindum sem hægt er að fara með fyrir dómstóla.
Meiri hluti samþykktra laga á Alþingi eru stjórnarfrumvörp og eru þau einna helst samin í ráðuneytunum sjálfum eða sérstökum nefndum sem ráðherrar skipa. Það hlýtur að teljast óheppilegt fyrirkomulag að sömu aðilar sem semja meginþorra samþykktra lagafrumvarpa eigi einir að leggja mat á hvernig það samrýmist stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum og við höfum séð hér trekk í trekk að það er ekkert að ganga þannig. Það færi miklu betur á því ef slíkt mat færi einnig fram af hálfu óháðra aðila. Það er nefnilega skylda okkar sem vinnum hér að tryggja faglega og góða lagasetningu sem brýtur ekki stjórnarskrá eða á réttindum einstakra hópa. Það að stofna nefnd fagaðila sem getur gefið þinginu sitt álit, kalli það eftir því, getur einmitt komið í veg fyrir að þingið endurtaki fyrri mistök sín og setja lög sem ekki standast stjórnarskrá. Það hlýtur að vera grunnkrafa að þegar við erum að setja lög þá stangist þau ekki á við eða brjóti stjórnarskrá eða alþjóðlega sáttmála sem við erum aðilar að. Ef okkur er raunverulega annt um að vernda mannréttindi íslenskra borgara sem tryggð eru í stjórnarskránni og alþjóðlegum mannréttindasamningum hljótum við að sameinast um að tryggja málinu framgöngu hér á þingi.
Frú forseti. Hv. þm. Halldóra Mogensen fór ágætlega yfir tilefni þessa máls í sinni framsöguræðu rétt áðan en ég ætla að leyfa mér að útskýra mína afstöðu til þessa máls. Ég held að þetta sé nokkuð sem er fyrir löngu tímabært að sé tekið upp hér í lög og raunar myndi ég vilja sjá ákvæði af þessu tagi í stjórnarskránni sjálfri, en það er önnur umræða og stærri. Það sem þetta frumvarp gengur út á er að héðan frá Alþingi verði í rauninni ekki samþykkt lög þar sem snert er á einhverjum þeirra grundvallarréttinda sem kveðið er á um í stjórnarskránni sjálfri, með stoð í alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum sem Ísland á aðild að, nema farið sé yfir það sérstaklega af hálfu tiltekinnar nefndar, óháðs aðila, þessarar Lögréttu, hvort frumvarpið standist stjórnarskrá.
Við búum við ákveðin grundvallarmannréttindi, eins og tíðrætt er, í okkar samfélagi sem betur fer. Við höfum t.d. réttinn um tjáningarfrelsi, við höfum rétt til friðhelgi einkalífs, við höfum rétt til þess að vera ekki frelsissvipt og annað slíkt. Það er hins vegar ekki svo að það megi ekki grípa inn í þessi réttindi, það má nefnilega grípa inn í þau. Það getur verið heimilt að skerða mannréttindi. Tjáningarfrelsi okkar er t.d. skert á margan hátt. Við megum ekki hóta öðru fólki og það má ekki meiða fólk. Það má ekki ganga á réttindi annarra. Það er sem sagt heimilt að skerða mannréttindi ef það telst nauðsynlegt í lýðræðisþjóðfélagi til að ná lögmætum markmiðum. Þessi lögmætu markmið geta t.d. verið réttindi annarra eða almannahagsmunir og annað, ég ætla svo sem ekki að fara í mjög ítarlegan kúrs í mannréttindum hér. En mig langar til að árétta eitt vegna þess að ég er ekkert alveg viss um að allt fólk geri sér grein fyrir því til hvers lög þurfa að standast stjórnarskrá. Þegar ég var í laganámi þá hélt ég alltaf að stjórnarskráin væri einhver doðrantur, svona eins og Stjórnsýsluréttur eftir Pál Hreinsson, en hún er það ekki. Hún er fjórar blaðsíður. Stjórnarskráin er reyndar fimm blaðsíður ef þú tekur fyrirsögnina með og annað, fer rétt yfir í fimmtu síðuna ef þú prentar hana út. Hvað stendur í þessari stjórnarskrá? Jú, hún skiptist í sjö kafla. Í I.-V. kafla er fyrst og fremst fjallað um stjórnskipan ríkisins, hvernig við byggjum upp þetta land, hvernig því er stjórnað. Þó að það sé kannski ekki orðað berum orðum þannig þá er þar t.d. orðað það sem við köllum þrískiptingu ríkisvalds í löggjafarvald sem setur reglurnar, framkvæmdarvald, sem eru ráðuneytin og stjórnvöld sem framkvæma samkvæmt lögum sem löggjafinn setur, og svo dómstólar sem skera úr um ágreining. Þetta er hin svokallaða þrískipting ríkisvalds sem er orðin tiltölulega viðurkennd grundvallarregla í lýðræðissamfélagi og ríkir hér á landi að mestu leyti — þarna opna ég á enn stærri umræðu — og er kveðið á um í stjórnarskrá.
Á vef Stjórnarráðsins er stjórnarskránni ágætlega lýst og ég ætla bara að fá að lesa það upp, með leyfi forseta:
„Stjórnarskrá hefur að geyma helstu meginreglur um stjórnskipulag ríkis. Þar er að jafnaði að finna ákvæði um meðferð ríkisvalds, hlutverk helstu handhafa þess og samspil þeirra á milli, auk ákvæða um ýmis grundvallarréttindi borgaranna í samskiptum við ríkisvaldið og hömlur sem lagðar eru við því að á þessi réttindi sé gengið.“
Í lokaköflum stjórnarskrárinnar, VI. og VII. kafla, er fjallað um mannréttindi. VI. kafli fjallar reyndar um trúfrelsi og skipan kirkjumála en trúfrelsi telst sannarlega til mannréttinda þannig að við teljum trúfrelsiskaflann sömuleiðis til mannréttinda þó að hann feli í sér ákveðin inngrip í trúfrelsi líka, en það er enn önnur stór umræða og ég ætla að reyna að halda mig við efnið hérna í dag, aldrei þessu vant. Auk þess eru þar ákvæði um það hvernig stjórnarskránni megi breyta. Það er nefnilega þannig að stjórnarskráin er æðst íslenskra laga og almenn lög sem við setjum hér á Alþingi mega ekki brjóta í bága við stjórnarskrána og stjórnarskránni verður heldur ekki breytt með almennum lögum. Það er tiltölulega erfitt að breyta stjórnarskránni eins og ég held að almenningur sé farinn að gera sér grein fyrir, því ég held að það sé búið að reyna það núna í áratugi. Það sem við erum að fara fram á hér er í rauninni að það verður horfið frá því fyrirkomulagi sem nú er við það að tryggja að lög séu í samræmi við stjórnarskrána því það er ekki nóg að segja að eitthvað eigi að vera einhvern veginn. Við erum búin að segja það og það er á hreinu, að lög mega ekki brjóta í bága við stjórnarskrá. Alþingi má ekki setja lög nema í samræmi við stjórnarskrá. En hvernig tryggjum við það? Eins og staðan er í dag þá er það í raun einfaldlega þannig að Alþingi setur lög og þeim er framfylgt, framkvæmdarvaldið framfylgir þeim lögum. Ef borgarinn sem valdinu er framfylgt gagnvart, þessum lögum er framfylgt gagnvart, telur á sér brotið þá á hann þann kost einan að leita til dómstóla og það er þannig í okkar stjórnskipun í dag að það eru dómstólar sem skera úr um stjórnskipulegt gildi laga. Það þýðir að ef dómstóll kemst að þeirri niðurstöðu að eitthvert lagaákvæði, t.d. eitthvert ákvæði laga um útlendinga, t.d. 2. mgr. 36. gr. eftir þær breytingar sem hæstv. dómsmálaráðherra er að reyna að troða í gegnum þingið, sé ekki í samræmi við stjórnarskrána, t.d. einhver þeirra mannréttinda sem þar er kveðið á um, þá getur dómstóllinn dæmt ákvæðið dautt og ómerkt og þau lög gilda ekki. En það þarf að dæma um það. Málið þarf að ná fyrir dómstóla og þegar við erum að tala um stjórnskipulegt gildi laga þá held ég að það sé nú tiltölulega ótvírætt að málið þarf að komast hærra en til héraðsdóms, helst til Hæstaréttar, til þess að fá endanlega skorið úr um það.
Þá erum við komin að öðru vandamáli sem hv. þm. Halldóra Mogensen tæpti á í ræðu sinni áðan, sem er að það eiga ekki allir kost á því að leita á náðir dómstóla, sem er kaldhæðnislegt vegna þess að það eru líka mannréttindi að geta leitað úrskurðar óháðs aðila um embættistakmörk yfirvalda, eins og það er kallað í stjórnarskránni. Þarna er komin þessi staða: Það eru dómstólar sem skera úr um stjórnskipulegt gildi laga en við höfum ekki öll aðgang að dómstólum. Þess vegna er það mikilvægt, eins og hefur komið fram og hefur sýnt sig, bæði í dómaframkvæmd og í framkvæmd laga, að það er þörf á því að meta hvort lög standist stjórnarskrá fyrr af því að við viljum ekki hafa lög í gildi í þessu landi sem fara í bága við stjórnarskrá. Þau eru í gildi þangað til dómstóll hefur kveðið á um að þau séu ekki í gildi.
Eins og fólk getur mögulega ímyndað sér þá eru mér að sjálfsögðu oft hugleikin réttindi fólks á flótta sem kannski hefur alveg sérstaka stöðu í þessum efnum þar sem aðgengi þeirra að dómstólum er enn minna heldur en margra. Aðgengi fólks að dómstólum getur verið skert m.a. vegna fjárhags og vegna þess erum við með t.d. ófullkomin ákvæði um rétt fólks til gjafsóknar. Enn önnur stór umræða sem við getum tekið hérna, ýmislegt hægt að ræða hér. En það sem gerir það að verkum að fólk á flótta og í raun allir einstaklingar sem ekki eru íslenskir ríkisborgarar, allir útlendingar, sérstaklega fólk í þessari stöðu, hefur enn minni möguleika á að leita réttar síns fyrir dómstólum er að þau eiga á hættu, ólíkt Íslendingum, að vera hreinlega flutt í burtu frá téðum dómstólum áður en þessir dómstólar geta skorið úr um stjórnskipulegt gildi laganna. Við hér á þingi í dag erum því annars vegar að ræða frumvarp sem gengur út á það að tryggja að við setjum ekki lög sem ganga í bága við stjórnarskrá á en sama tíma, sem kannski skýrir tilefni þessa frumvarps enn frekar, er verið að setja lög þar sem bent hefur verið á mögulega vankanta á frumvarpinu þess efnis að það brjóti í bága við stjórnarskrá. Og hvað gerist þá? Hæstv. fjármálaráðherra hefur ítrekað sagt hér upp í pontu og annars staðar, þegar reynt er að benda á að lög sem til stendur að troða hérna í gegnum þingið stangist á við stjórnarskrá: Meiri hlutinn ræður. Hér ríkir meirihlutaræði. Þetta er rétt hjá hæstv. fjármálaráðherra. Vandinn er sá að tilgangur stjórnarskrárinnar er að tryggja það að Alþingi, jafnvel í krafti meiri hluta, brjóti ekki gegn stjórnarskrá. Við erum með ákveðin grundvallarmannréttindi sem við teljum ekki rétt að gengið sé á, alveg sama hver er hér við völd, alveg sama hver staðan er í samfélaginu og ég held að fólk geti rétt ímyndað sér hversu mikil grundvallarréttindi við erum þar að tala um. Ef við ímyndum okkur öfgafullt dæmi þá er ekki hægt að svipta t.d. bara einhvern einstakling tjáningarfrelsi. Alþingi gæti alveg sett lög hérna um það að hv. þm. Halldóra Mogensen — hún er reyndar þingmaður svo það væri erfiðara — eða að einhver einstaklingur úti í samfélaginu, búum bara til mjög öfgafullt dæmi, einhver fjölmiðlamaður fái ekki að tjá sig lengur og Alþingi samþykkir þessi lög, meiri hluti Alþingis. Alþingi getur gert það. Alþingi getur í rauninni gert það sem því dettur í hug í krafti meiri hlutans, líkt og hæstv. fjármálaráðherra orðaði það. En það má ekki. Þess vegna erum við með grundvallarlög, við erum með grundvallarlöggjöf til þess að koma í veg fyrir ósköp sem eiga sér fordæmi í mannkynssögunni. Þessi grundvallarmannréttindi koma ekkert úr lausu lofti. Þau koma til einmitt vegna þess að þau hafa verið skert í gegnum tíðina. Við sem samfélag, við sem manneskjur á þessari jörðu, af því þetta eru alþjóðleg mannréttindi, höfum komist að þeirri niðurstöðu að sem manneskjur eigum við tiltekin réttindi og það skiptir engu máli hvaða stjórnmálaskoðanir við höfum eða hvernig stjórnarfarið er hverju sinni eða hvað meiri hlutinn vill eða minni hlutinn eða annar. Það er ákveðinn lágmarksþröskuldur. Þetta er það sem við erum að tala um. Við getum ekki látið eins og það sé eitthvert smámál að tryggja það að öll lög, allt sem Alþingi gerir, sé í samræmi við stjórnarskrá.
Líkt og hv. þm. Halldóra Mogensen kom að rétt áðan þá er þessi framkvæmd í dag þannig að dómstólar skera úr um stjórnskipulegt gildi laga og þeir munu gera það áfram, það mun áfram vera í höndum dómstóla að gera það, en Hæstiréttur hefur sjálfur mjög nýlega, bara núna í haust, október eða nóvember, ávítt þingið fyrir það að sinna ekki því sem dómurinn kallar stjórnskipulega skyldu þess til að vera ekki vísvitandi að setja lög sem ganga gegn stjórnarskrá. Það er eitthvað sem Hæstiréttur telur þingið í raun hafa gert eða gáleysislega kannski, vegna þess að þar var um að ræða lög sem hafa verið sett þar sem var sama orðalag og er að finna í mörgum lagafrumvörpum, þar á meðal í títtnefndu útlendingafrumvarpi hæstv. dómsmálaráðherra, að ekki sé tilefni til að kanna samræmi við stjórnarskrá. Það er þannig sem þingið, meiri hluti þings, hefur afgreitt slík álitamál, því miður, í einhverjum tilfellum. En Hæstiréttur kemst að þeirri niðurstöðu að þetta standist ekki. Það stenst ekki að ráðuneytið eitt segi í greinargerð með frumvarpi sem lagt er fram að það þurfi ekki að skoða samræmi við stjórnarskrá. Það er í rauninni þingsins að meta og þinginu ber skylda til þess að taka afstöðu til þess, að undangengnu efnislegu mati, líkt og Hæstiréttur komst að orði, hvort lögin standist stjórnarskrá. Eins og staðan er í dag þá eru það í rauninni bara ráðuneytin sem meta þetta sjálf. Það eru starfsmenn í ráðuneytinu sem búa til frumvarp og framfylgja vilja ráðherra í krafti meiri hluta sem ríkisstjórnin hefur á þingi og í fullkomnum heimi ætti þetta auðvitað að vera nóg. En það er það ekki vegna þess að þarna erum við að tala um að það er verið að koma fram einhverjum pólitískum vilja, eðlilega, en það er ekki þar með sagt að það sé nægilega hlutlaust mat á því hvort lög standist stjórnarskrá.
Ég ímynda mér að þetta frumvarp hv. þm. Halldóru Mogensen muni fljúga í gegnum þingið, (Gripið fram í: Gerum ráð fyrir því.) gerum ráð fyrir því, þar sem ég get ekki ímyndað mér annað, og nú er ég bara að vera einlæg, en að allir þingmenn, hvar sem við stöndum í pólitík, vilji tryggja að þau lög sem við samþykkjum hér standist stjórnarskrána. Ég vil trúa því að hv. þingmenn sem undirrita eið, sverja eið að stjórnarskránni þegar þeir taka sæti hér á þingi, séu allir jafn mikið af vilja gerðir til að tryggja að það sem við gerum hér sé í samræmi við stjórnarskrá.
Virðulegur forseti. Eins og hér hefur verið rakið þá eru ýmis ærin tilefni fyrir þessari tillögu og hún er hugsuð til að styrkja þingið og efla getu okkar þingmanna til að taka upplýstar ákvarðanir, að það sé hægt að leita til aðila sem er ekki inni í því ráðuneyti sem lögin eru gjarnan samin í, til að fá ráðgefandi álit á því hvort að lögin séu líkleg til að standast stjórnarskrá eða ekki. Þarna er verið að vinna gegn ráðherraræði þar sem lög eru samin á einum vettvangi og oft svolítið handahófskennt mat á því hvað er lagt þar til grundvallar. Svo skapast gjarnan pressa á meiri hlutann hverju sinni að samþykkja lögin eftir að það er búið að ákveða að ofan að þau eigi að fara í gegn. Umræður um atriði eins og hlítni við stjórnarskrá verða þá gjarnan svolítið eins og einhver skoðanaskipti þar sem allar skoðanir eru jafn réttháar og erfitt að henda reiður á því hvað er hið rétta. En þar sem það er hins vegar þingsins að afgreiða og samþykkja lög og á ábyrgð þess þá hljóta öll tæki sem sett eru upp til að styrkja okkur í okkar ákvarðanatöku að vera jákvæð, sér í lagi ef þau eru ekki íþyngjandi og valdið er áfram hjá þinginu.
Ég vildi líka að hugsa þetta út frá þeim geira sem ég er menntaður í og þekki vel, sem er hugbúnaðarþróun. Þar er verið að vinna með flókin kerfi, setja þau upp eða breyta og aðlaga og það gerist í fösum. Fyrst kemur hugmynd. Síðan er unnið að því að skrifa kóða og setja upp kerfi og samþætta og koma þeim í rekstur. Svo þegar þau eru komin í rekstur geta komið upp villur sem þarf að bregðast við og það getur verið mjög kostnaðarsamt og það er mjög þekkt og í rauninni er hægt að setja upp kostnaðarlíkön um það hversu mikið kostnaður við villur eykst eftir því hversu aftarlega í öllu ferlinu þær eru gripnar. Það er alltaf langódýrast að grípa villur fljótt, áður en að kerfið fer í rekstur. Það getur verið falinn mikill kostnaður í því að villur komi ekki fram fyrr en eitthvað er komið í notkun, ýmiss konar skaði sem hlýst af því og erfiðara að vinda ofan af villunum. Með því að haga því þannig í auknum mæli að hægt sé að greina og villugreina lagafrumvörp áður en þau eru samþykkt hlýtur að draga úr villum. Með þeim rökum að alltaf sé hægt að grípa mistök eða villur í lagasetningu eftir á með dómstólum þá er í rauninni verið að segja að það sé eðlilegt að kostnaðurinn falli þar, það sé bara eðlilegur fórnarkostnaður af því að kasta til hendinni við lagasetningu. Þannig að bara út frá gæðaeftirlitsvinkli þá er þetta mjög jákvætt, ekki síst út frá þeim vinkli að þetta efli völd þingsins.
Frumvarpið gengur til 2. umr.
Frumvarpið gengur til stjórnsk.- og eftirln.