vernd uppljóstrara.
Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um vernd uppljóstrara. Forsögu vinnu við þetta frumvarp má rekja til þingsályktunar nr. 23/138 frá 16. júní 2010, um að Ísland skyldi skapa sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Í þingsályktuninni var raunar ekki beinlínis minnst á vernd uppljóstrara en í b-lið hennar segir þó að líta skuli til löggjafar annarra ríkja með það að markmiði að sameina það sem best gerist, getum við sagt, í þessum efnum til að skapa Íslandi sérstöðu á sviði tjáningar- og upplýsingafrelsis. Stýrihópur sem þá starfaði á vegum mennta- og menningarmálaráðherra, sem einmitt er sú sama og hér stendur, til að innleiða tilskipunina tók því til skoðunar hvort efni væru til að setja lög um vernd uppljóstrara hér á landi. Sá stýrihópur starfaði svo áfram inn á næsta kjörtímabil og var þá tekið sérstaklega til skoðunar hvort unnt væri að hefja lagasetningu sem tæki eingöngu til opinberra starfsmanna. Raunar voru slík mál á þingmálaskrá þáverandi hæstv. forsætisráðherra um skeið en ekki varð af lagasetningu.
Þann 16. mars 2018 skipaði ég síðan sem forsætisráðherra nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis sem m.a. var falið að vinna áfram með niðurstöður stýrihópsins. Þá var nefndinni falið að taka til skoðunar tillögur sem tengjast tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna og eftir atvikum skyldu þeirra til að greina frá lögbrotum eða brotum á siðareglum sem þeir verða áskynja um í starfi. Loks skyldi nefndin meta hvaða aðrar lagabreytingar kynnu að vera æskilegar á þessu sviði. Á þessum grundvelli hóf nefndin athugun á því hvort rétt væri að semja drög að frumvarpi til laga um vernd uppljóstrara og var upphafspunkturinn að greina gildandi réttarástand á Íslandi.
Vernd uppljóstrara tengist tjáningarfrelsinu sem varið er með 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu órjúfanlegum böndum. Uppljóstrun telst í öllum tilvikum til tjáningar og þessar meginreglur setja takmörkun á tjáningu skorður. Takmarkanir sem ganga lengra, til að mynda óréttlát meðferð eða ranglát meðferð þeirra sem hafa tjáð sig með þeim hætti, geta haft í för með sér kælingaráhrif sem koma í veg fyrir að aðrir stígi fram og tjái sig.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur slegið því föstu að ákveðin vernd uppljóstrara felist í 10. gr. mannréttindasáttmálans sem hefur lagagildi hér á landi. Í máli gegn Moldavíu var starfsmanni embættis ríkissaksóknara Moldavíu sagt upp störfum fyrir að miðla tveimur skjölum til fjölmiðla sem starfsmaðurinn taldi sýna fram á að þingmaður hefði skipt sér af meðferð sakamáls. Um er að ræða málið Guja gegn Moldavíu 2008. Starfsmanninum var sagt upp störfum í kjölfarið en Mannréttindadómstóll Evrópu taldi að uppsögnin hefði ekki samrýmst skilyrðum sáttmálans um að takmörkun tjáningarfrelsis þurfi að vera nauðsynleg í lýðræðislegu samfélagi. Málið fjallaði þannig um opinberan starfsmann en dómstóllinn hefur síðar beitt sömu aðferðafræði í málum sem varða hinn almenna vinnumarkað.
Ekki hefur reynt á það fyrir íslenskum dómstólum að hvaða marki vernd uppljóstrara felst í tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar. Á grundvelli meginreglunnar um friðhelgi tjáningarfrelsisins hafa hins vegar verið leidd í lög ýmis dreifð ákvæði sem tengjast efninu. Fyrirferðarmest eru ákvæði um þagnarskyldu en einnig hafa verið sett ákvæði sem styðja við rétt starfsmanna til að ljóstra upp um óæskilega þætti í starfsemi vinnuveitenda þeirra. Hvað opinbera starfsmenn varðar ber þar hæst 13. gr. a starfsmannalaganna, nr. 70/1996, sem kom inn í lögin 2010, en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að láta starfsmann gjalda þess að hann greini viðeigandi aðilum frá lögbrotum eða brotum á siðareglum sem hann hefur orðið áskynja um í starfi. Ákvæðið er knappt orðað og ekki hefur reynt á það að neinu marki í framkvæmd. Þá var nýrri 18. gr. laga um umboðsmann Alþingis bætt við lög um embættið í fyrra sem tengist svonefndu OPCAT-eftirliti sem umboðsmanni var falið að sinna fyrir hönd hins opinbera. Þeir sem búa yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum, vönduðum stjórnsýsluháttum, siðareglum eða öðrum reglum og starfsháttum í starfsemi þeirra sem falla undir starfssvið umboðsmanns fengu þar heimild til að leita til embættisins og greina honum frá slíku. Í nýjum X. kafla stjórnsýslulaga sem kom inn í lögin á þessu ári samkvæmt frumvarpi sem ég lagði fram á síðasta þingi, um tjáningarfrelsi og þagnarskyldu opinberra starfsmanna, kemur fram að undir þagnarskyldu geti ekki fallið upplýsingar um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi starfsmanna stjórnvalda. Loks eru í lagasafninu ýmis dreifð ákvæði sem tengjast vernd uppljóstrara á afmörkuðum sviðum en ekki eru í gildi heildarlög um efnið.
Ég vil nefna það að þingmannafrumvörp um vernd uppljóstrara hafa verið flutt á þingi, fyrst frumvarp um breytingu á ýmsum lögum til verndar trúnaðarsambandi fjölmiðlamanna og heimildarmanna þeirra og til verndar starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga vegna upplýsingagjafar í þágu almannaheilla, eins og það var orðað. Málið var flutt á 130. löggjafarþingi, veturinn 2003–2004, og endurflutt á 132. og 133. löggjafarþingi en varð ekki útrætt.
Þá var frumvarp um miðlun upplýsinga og vernd uppljóstrara flutt á 141. löggjafarþingi og endurflutt á 143., 144. og 145. löggjafarþingi en varð ekki heldur útrætt.
Þegar reglur um vernd uppljóstrara eru dreifðar og óskýrar eins og þær eru nú myndast tvenns konar hætta. Í fyrsta lagi treysta starfsmenn sér ekki til að stíga fram og miðla upplýsingum þegar raunveruleg þörf er á og almannahagsmunir krefjast þess vegna óvissu um það hvort þeir muni njóta verndar. Í öðru lagi er hætta á að starfsmenn miðli upplýsingum þar sem það á ekki við án þess að huga að lagaskilyrðum fyrir því sem í daglegu tali er kallað að leka upplýsingum. Það er rétt að nefna að skýr löggjöf um efnið kemur ekki í veg fyrir þessar hættur. Ef vel tekst til er þó hægt að fækka í báðum hópum starfsmanna, þ.e. veita þeim starfsmönnum vernd til að stíga fram þar sem það á við og vekja aðra starfsmenn til umhugsunar um að trúnaðarupplýsingum má aðeins miðla út fyrir vinnustaðinn að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Af þessum ástæðum hafa ýmsar alþjóðastofnanir mælt með því að ríki setji sér skýr og heildstæð lög um vernd uppljóstrara. Má þar nefna samning OECD, Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu, um varnir gegn mútugreiðslum sem var hér til umræðu fyrr í dag og var endurskoðaður árið 2009 með tilliti til þess að aðildarríki setji sér lög um vernd uppljóstrara. Vinnuhópur á vegum OECD sendi frá sér tilkynningu árið 2015 þar sem lýst var yfir vonbrigðum með að Ísland hefði ekki uppfyllt þessi ákvæði. Þá sendi Evrópuráðið frá sér tilmæli 2014 þar sem m.a. kemur fram að efnisreglur um vernd uppljóstrara eigi að endurspegla heildstæða og skýra nálgun til að hvetja til miðlunar upplýsinga í þágu almannahagsmuna. GRECO, samtök ríkja gegn spillingu, hafa komið með ábendingar til Íslands um að koma á fót vernd uppljóstrara meðal starfsmanna löggæslustofnana.
Loks hefur Evrópusambandið nýlega samþykkt tilskipun um efnið en litið var til ákvæða hennar við gerð frumvarpsins. Í minnisblaði Evrópusambandsins frá apríl 2018 kemur fram að tíu aðildarríki hafi sett sér heildstæða löggjöf um efnið, þ.e. Bretland, Frakkland, Holland, Írland, Ítalía, Litháen, Malta, Slóvakía, Svíþjóð og Ungverjaland. Þá settu Norðmenn ákvæði um vernd uppljóstrara inn í vinnuverndarlöggjöf sína árið 2007 og voru þau uppfærð árið 2017. Sama ár tóku gildi heildarlög í Svíþjóð.
Í nýjustu útgáfu GRECO á vörnum gegn spillingu í Finnlandi kom fram að unnið sé að lagasetningu um vernd uppljóstrara. Þannig er ljóst að þau ríki sem við berum okkur helst saman við hafa ýmist ákveðið að fara þessa leið eða eru á þessari leið, að undanskildum Dönum. Vinnuhópur á vegum danska dómsmálaráðuneytisins lagði til árið 2015 að í stað heildarlaga yrðu sett dreifð ákvæði í lög þar sem sérstök þörf er á en það stangast á við þær meginreglur og þau tilmæli og ábendingar alþjóðastofnana sem ég hef hér rakið. Í ljósi alls þessa ákvað nefnd um umbætur á löggjöf á sviði tjáningar-, fjölmiðla- og upplýsingafrelsis að tilefni væri til að hefjast handa við gerð frumvarps til heildarlaga um vernd uppljóstrara sem tæki bæði til opinberra starfsmanna og einkageirans. Löggjöf sem næði aðeins til opinberra starfsmanna var talin ganga of skammt og nefndin skilaði frumvarpi til mín 26. febrúar sl. að undangengnu opnu samráði á samráðsgátt stjórnvalda.
Í 1. gr. frumvarpsins er gildissvið þess afmarkað og markmiðum lýst. Þar segir að ákvæði þess gildi um starfsmenn sem greina í góðri trú frá upplýsingum eða miðla gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitenda þeirra, hvort sem þeir starfa hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði. Þarna eru vitaskuld hugtök sem krefjast frekari skýringa og m.a. er það ástæða þess að nokkur tími hefur liðið síðan frumvarpið kom úr samráði vegna þess að þar bárust ábendingar, m.a. um skilgreiningar hugtaka, sem við töldum rétt að verða við, til að mynda hvað felst í því að uppljóstrun sé í góðri trú og hvað felist í annarri ámælisverðri háttsemi.
Í greinargerð er núna ítarlega fjallað um hugtakið „góð trú“ og tekið fram að starfsmaðurinn verði að hafa góða ástæðu til að telja upplýsingarnar sem hann miðlar sannar og jafnframt að það sé í þágu almennings að miðla þeim og að hann hafi ekki annan kost til að koma í veg fyrir umrædda háttsemi. Starfsmenn sem miðla vísvitandi röngum eða villandi upplýsingum eða upplýsingum um smávægileg frávik í þeim tilgangi að koma höggi á vinnuveitendur sína eða aðra njóta því ekki verndar samkvæmt frumvarpinu. Hugtakið „önnur ámælisverð háttsemi“ er skýrð sérstaklega þannig að vísað er til hátternis sem stefnir almannahagsmunum í hættu án þess að um sé að ræða augljóst brot á reglum. Þannig er ekki gerð krafa til starfsmanns um að hann geti bent á tiltekið lagaákvæði sem verið er að brjóta svo lengi sem uppljóstrun er sannarlega í þágu brýnna almannahagsmuna.
Þá er í frumvarpinu gerður greinarmunur á svonefndri innri og ytri uppljóstrun. Með innri uppljóstrun er átt við að upplýsingum sé miðlað annaðhvort innan vinnustaðar eða til opinbers aðila sem getur stuðlað að því að látið verði af háttsemi sem uppljóstrunin lýtur að. Gert er ráð fyrir að opinberum starfsmönnum beri skylda til að senda slíkar tilkynningar þegar þeir verða varir við lögbrot eða ámælisverða háttsemi. Skilgreindir eru þrír meginfarvegir miðlunar til opinberra eftirlitsaðila, þ.e. til umboðsmanns Alþingis og til Ríkisendurskoðunar varðandi opinbera vinnustaði og til Vinnueftirlits ríkisins varðandi almenna vinnumarkaðinn. Gert er ráð fyrir að þessir aðilar gegni lykilhlutverki við að útfæra ákvæði frumvarpsins og er lagt til að sérstök ákvæði bætist við lög um Ríkisendurskoðun og Vinnueftirlitið samhljóða ákvæðinu sem nú er í lögum um umboðsmann Alþingis. Starfsmaður getur þó leitað til annarra aðila þar sem það á við, t.d. embættis landlæknis varðandi lögbrot sem hann verður var við í rekstri heilbrigðisþjónustu o.s.frv. Gert er ráð fyrir því að í algjörum undantekningartilvikum verði heimilt að miðla upplýsingum til utanaðkomandi aðila, þar á meðal til fjölmiðla. Fyrir því eru mun þrengri skilyrði en innri uppljóstrunum. Annaðhvort þarf innri uppljóstrun varðandi brot sem varðað getur fangelsisrefsingu að vera fullreynd eða miðlun upplýsinga er að öðru leyti í þágu svo brýnna almannahagsmuna að hagsmunir vinnuveitenda og jafnvel annarra verði einfaldlega að víkja.
Ég lít svo á að þetta sé afar þröng undantekningarregla og að mikið þurfi að koma til þannig að slík miðlun njóti verndar samkvæmt frumvarpinu.
Ef skilyrði frumvarpsins fyrir uppljóstrun eru uppfyllt mun starfsmaðurinn njóta ýmiss konar verndar. Hann verður ekki dæmdur fyrir brot á þagnarskyldu eða trúnaðarskyldu. Honum verður ekki gert að greiða skaðabætur fyrir mögulegt tjón sem hlotist getur af uppljóstruninni. Óheimilt er að beita hann starfsmannaréttarlegum viðurlögum, t.d. að segja honum upp störfum eða rýra réttindi hans. Það er með öðrum orðum óheimilt að láta hann sæta nokkurri ranglátri meðferð.
Leiði starfsmaður líkur að því að hann hafi verið beittur ranglátri meðferð er það vinnuveitandans að sýna fram á að ákvörðun byggist á öðrum sjónarmiðum en því að hann hafi miðlað upplýsingum í samræmi við ákvæði frumvarpsins. Takist sú sönnun ekki stofnast réttur starfsmanns til skaðabóta bæði fjártjóns og miska.
Gert er ráð fyrir því að starfsmenn njóti gjafsóknar í dómsmálum sem kunna að verða höfðuð vegna mála af þessu tagi. Ástæðan? Jú, starfsmenn eru jafnan einstaklingar sem oft standa andspænis fjársterkum fyrirtækjum og eiga oft ekki hægt um vik með að ráða sér lögmenn á eigin kostnað til að gæta hagsmuna sinna.
Í frumvarpinu er mælt fyrir um að gera megi aðila refsingu fyrir að meðhöndla uppljóstrara með óréttmætum hætti. Það var hins vegar ekki talið hafa almennt refsiákvæði í lögunum heldur verða refsiákvæðin fyrst um sinn færð inn í lög um Ríkisendurskoðun og Vinnueftirlitið með sama hætti og nú er í lögum um umboðsmann. Það er með öðrum orðum hægt að treysta því að málsmeðferð hjá þessum aðilum sem eiga að verða meginfarvegir uppljóstrunar verði nægilega vönduð til að refsingum í garð vinnuveitenda eða annarra verði beitt.
Loks er mælt fyrir um að vinnustaðir með 50 starfsmenn eða fleiri skuli setja sér sérstakar reglur um verklag við uppljóstrun starfsmanna. Sambærilegt ákvæði er í tilskipun Evrópusambandsins. Mér finnst rétt að geta þess að í Noregi þurfa vinnustaðir með fimm starfsmenn eða fleiri að setja sér slíkar reglur. Vegna m.a. athugasemda sem bárust við samráð ákvað ég að leggja af stað í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins. Með tímanum sé ég fyrir mér að þessi skylda verði víkkuð út og látin taka til fleiri vinnustaða.
Fjármála- og efnahagsráðherra fer með starfsmannamál ríkisins og mun samkvæmt frumvarpinu setja reglur fyrir opinberar stofnanir og lögaðila í opinberri eigu. Sveitarstjórnir skulu setja reglur um vinnustaði sem undir þær heyra með hliðsjón af grunnreglum um sjálfstæði sveitarfélaga. Vinnueftirlitið hefur eftirlit með framkvæmd þessa ákvæðis og birtir fyrirmynd að reglum sem vinnustaðar geta tekið upp án mikilla breytinga.
Virðulegi forseti. Með þessu frumvarpi er lagt til að færð verði í lög fyrstu heildarlögin um vernd uppljóstrara á Íslandi. Löggjöf af þessu tagi er ávallt því marki brennd að vega þarf hagsmuni einstakra vinnuveitenda, þar á meðal opinberra stofnana, af þagnarskyldu og trúnaði gegn þeim mikilvægu hagsmunum samfélagsins í heild að upplýsingar um óæskilega háttsemi og lögbrot komist sem allra fyrst til viðeigandi aðila. Það er mitt mat að þær fréttir sem okkur birtust í vikunni sýni að brýn þörf er á styrkingu réttarverndar fyrir þá sem vilja stíga fram og miðla upplýsingum til að koma í veg fyrir slíkt.
Eins og ég vék að áðan geta lög aldrei verndað uppljóstrara frá öllum neikvæðum afleiðingum uppljóstrunar. Áfram verða til starfsmenn sem ekki munu stíga fram og miðla upplýsingum sem eru samfélaginu nauðsynlegar til að koma í veg fyrir alvarleg lögbrot og löggjöf getur heldur ekki komið í veg fyrir að einstakir starfsmenn ákveði að leka trúnaðarupplýsingum en ákvæði frumvarpsins eru að mínu mati til þess fallin að styðja við báða þessa hópa og fækka í þeim.
Ég vil segja sömuleiðis að þetta er síðasta frumvarpið sem kemur inn í þingið sem byggir á vinnu nefndar sem ég skipaði snemma árs 2018 um vernd upplýsinga-, tjáningar- og fjölmiðlafrelsis, minnir mig að hið þjála heiti hafi verið, og flest af þessum frumvörpum hafa náð fram að ganga. Eitt þeirra var þó mjög umdeilt, varðaði hatursorðræðu, og hlaut ekki framgang í þinginu, af málefnalegum orsökum tel ég vera, af því að þar vógust á ákveðin sjónarmið, annars vegar tjáningarfrelsisins og hins vegar þess að vernda viðkvæma minnihlutahópa. Hins vegar er frumvarp sem tengdist gagnageymd en sýnt var fram á að vinna þyrfti meira að því frumvarpi, m.a. í samráði við lögreglu, og varðaði fyrst og fremst rannsóknarhagsmuni lögreglu á hverjum tíma. Annars telst mér svo til að önnur frumvörp hafi fengið framgang í þinginu, sem er ánægjulegt, og ég vona að þetta frumvarp fái það líka.
Ég tel líka að þær breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu í kjölfar samráðs á opinni samráðsgátt stjórnvalda þar sem fram komu athugasemdir, fyrst og fremst frá Samtökum atvinnulífsins. Ég tel að orðið hafi verið við þeim athugasemdum þannig að ég bind vonir við að þetta frumvarp hljóti náð fyrir augum hv. þingmanna og fari í gegnum þingið því að ég tel að þetta verði mikil réttarbót og myndi ákveðna heild með öðrum þeim frumvörpum sem Alþingi hefur afgreitt á undanförnum misserum.
Ég legg því til, herra forseti, að frumvarpinu verði vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og til 2. umr. að þessari lokinni.
