varnarmálalög.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarp til varnarmálalaga. Að því standa auk mín hv. þm. Árni Páll Árnason, Ragnheiður Elín Árnadóttir, Ásta Ragnheiður Jóhannesdóttir, Siv Friðleifsdóttir, með fyrirvara, Lúðvík Bergvinsson og Kristinn H. Gunnarsson.
Eins og fram kemur í nefndaráliti á þskj. 814 hefur nefndin fengið á sinn fund fjölmarga aðila bæði úr ráðuneytinu og úr hópi þeirra sem veittu nefndinni umsögn vegna þessa máls. Málið hefur verið tekið fyrir í nefndinni í vetur á fjölmörgum fundum og fengið ítarlega yfirferð. Lista yfir alla þá sem umsagnir bárust frá er að finna í þingskjalinu og sömuleiðis lista yfir gesti nefndarinnar.
Í þessu frumvarpi er lagt til að sett verði á fót ný stofnun, Varnarmálastofnun, sem hafi það hlutverk að fara með framkvæmd þeirra verkefna sem Íslendingar sinna á sviði varnarmála og sinni jafnframt þeim verkefnum sem leiða af loftrýmiseftirliti og loftrýmisgæslu Atlantshafsbandalagsins og rekstri loftvarnakerfis þess hér á landi. Með frumvarpinu er ætlunin að setja afdráttarlausan lagaramma um verkefni íslenskra stjórnvalda á sviði öryggis- og varnarmála og skýrar reglur um aðskilnað þeirra frá öðrum verkefnum stjórnvalda sem eru borgaraleg í eðli sínu, svo sem löggæslu og almannavörnum. Samhliða þessu er gert ráð fyrir mótun heildstæðrar öryggis- og varnarstefnu Íslendinga.
Forsaga málsins er flestum kunn. Hún er sú að 1. ágúst 2007, í framhaldi af ákvörðun Bandaríkjamanna um að kveða á brott herafla sinn frá Keflavík, skipaði utanríkisráðherra starfshóp til að undirbúa yfirtöku íslenskra stjórnvalda á starfsemi Ratsjárstofnunar og aðlögun að íslenskri stjórnsýslu. 15. ágúst 2007 tóku íslensk stjórnvöld síðan að fullu við rekstri og verkefnum Ratsjárstofnunar af Bandaríkjamönnum, en stofnunin hafði fram að því verið rekin á grundvelli bandarískra reglna og starfsemin kostuð af bandarískum yfirvöldum. Á þessum tímamótum var hugað að endurskipulagningu stofnunarinnar og hagræðingu í rekstri sem fól m.a. í sér að öllum starfsmönnum, sem þá voru 46 talsins, var sagt upp. Ákveðið var að Ratsjárstofnun mundi þó starfa áfram á grundvelli gildandi skipulags frá þessum tíma til að vernda þá fjárfestingu sem liggur í íslenska loftvarnakerfinu og til tryggingar þjóðaröryggishagsmunum Íslands. Jafnframt var það mat stjórnvalda að áframhaldandi rekstur loftvarnakerfisins væri forsenda samstarfs við grannríki á sviði öryggismála og gegndi veigamiklu hlutverki í lofthelgiseftirliti Atlantshafsbandalagsins. Því má bæta við það sem um þetta segir í nefndarálitinu að á þessum tíma lá jafnframt fyrir að ratsjárkerfið gegndi ákveðnu hlutverki í eftirliti með borgaralegu flugi.
Fjölmörg atriði frumvarpsins komu til umræðu við meðferð málsins í nefndinni. Þar bar hæst umræðu um skil milli borgaralegra og hernaðarlegra verkefna samkvæmt frumvarpinu. Þrátt fyrir það orðalag í frumvarpinu að markmið þess væri að gera skýran greinarmun á þessu tvennu kom í ljós í vinnu nefndarinnar að ekki reyndist jafnauðvelt að draga skýr skil á milli þessara verkefna og í fyrstu mátti ætla. Því snerist vinna nefndarinnar að töluverðu leyti um þetta atriði, þ.e. skýra samskipti Varnarmálastofnunar við aðrar borgaralegar stofnanir. Segja má að það hafi verið einkennandi varðandi þetta atriði að tilgangurinn var aldrei í sjálfu sér að gera miklar efnislegar breytingar á hlutverki borgaralegu stofnananna en taka má undir með frumvarpshöfundum um að mikilvægt er að í lagatextanum sé hlutverk þessarar nýju stofnunar skýrt og vel afmarkað frá hlutverki hinna.
Einnig ræddi nefndin um málefni starfsmanna Ratsjárstofnunar í tengslum við stofnun Varnarmálastofnunar, heimildir til að ráða starfsmenn tímabundið til starfa hjá Varnarmálastofnun og loks gildistökuákvæði frumvarpsins. Þá ræddi nefndin jafnframt um þátttöku Alþingis og utanríkismálanefndar í stefnumörkun á sviði varnarmála. Með hliðsjón af þessum atriðum leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu, sem ég ætla að fara yfir, í fjórum liðum.
Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til breytingar á 1., 2. og 3. gr. frumvarpsins. Þær eru að mestu lagatæknilegar, þess efnis að afmarkað verði á skýrari hátt hvert gildissvið og markmið laganna verður og hvernig yfirstjórn varnarmála verður háttað samkvæmt þeim. Efnismesta breytingin lýtur að því að meiri hlutinn leggur til að tilvísun í 3. gr. frumvarpsins, til stefnumótunar af hálfu utanríkisráðherra um framkvæmd varnarmála innan ramma laganna, verði felld brott. Þetta helgast af því að fleiri en utanríkisráðherra fara með stefnumótun í málaflokknum. Meiri hlutinn lítur svo á að við framkvæmd stefnumótunar í varnarmálum verði að eiga sér stað samráð við nefndina, samanber ákvæði 24. gr. laga um þingsköp Alþingis. Þar segir að utanríkismálanefnd skuli vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál enda skuli ríkisstjórnin ávallt bera slík mál undir hana. Þá er það skilningur meiri hlutans að ákvæði frumvarpsins um hættumat á sviði varnarmála sé þess eðlis að það útiloki ekki borgaralegar stofnanir, svo sem lögreglu, Fjármálaeftirlitið og embætti sóttvarnalæknis, frá því að sinna hættumati varðandi tiltekna öryggisþætti í samræmi við lögmælt hlutverk sitt.
Hvað varðar hugtakið öryggis- og varnarmál telur meiri hlutinn heppilegt að skilgreina það sérstaklega í lagatextanum sjálfum og leggur því til breytingu þess efnis á 5. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að með hugtakinu sé átt við mál sem snúi að samstarfi Íslands við önnur ríki og alþjóðastofnanir á sviði landvarna sem og varna gegn öðrum hættum og ógnum sem steðjað geta að íslensku þjóðinni og íslensku forráðasvæði, og eiga upptök sín í hinu alþjóðlega samfélagi. Nefndin telur ljóst að notkun hugtaksins öryggismál hér á landi einskorðist ekki við verkefni sem lúta að löggæslu, björgunarmálum og almannavörnum, samanber t.d. 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, og 10. tölul. 12. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, nr. 177/2007. Með vísan í þessi rök telur nefndin rétt að gera þær breytingar á frumvarpinu.
Í öðru lagi leggur meiri hlutinn til að bætt verði við 7. gr. frumvarpsins ákvæði um að utanríkisráðherra, í samráði við viðkomandi fagráðuneyti, verði heimilt að tilnefna sérfróðan fulltrúa frá annarri ríkisstofnun en Varnarmálastofnun til þátttöku í starfi nefnda og undirstofnana Atlantshafsbandalagsins þegar um borgaralegt samstarf er að ræða. Þetta helgast m.a. af því að innan bandalagsins fer einnig fram borgaralegt samstarf og má þar t.d. nefna almannavarnanefnd þess. Ríkislögreglustjóri hefur annast þátttöku í þeirri nefnd af hálfu Íslands í umboði utanríkisráðuneytisins. Því má segja að meiri hlutinn leggi ekki til neina efnislega breytingu á því sem koma skal þegar borið er saman við framkvæmdina hingað til en það þótti ástæða til að hnykkja á þessu. Í umsögnum komu fram ábendingar um að það mætti skilja texta frumvarpsins þannig að það væri stefnt að því að gera einhverjar breytingar á þessu og sjálfsagt að höggva á þann hnút og gera þetta skýrt. Til að taka af allan vafa um að slík þátttaka fagaðila með sérþekkingu á ákveðnum þáttum verði áfram möguleg í starfi bandalagsins telur nefndin rétt að kveða sérstaklega á um heimild utanríkisráðherra.
Á það hefur einnig verið bent að innlendar stofnanir og ýmis fagráðuneyti taka þátt í alþjóðlegu samstarfi á sviði öryggismála með erlendum systurstofnunum sínum. Meiri hlutinn telur mikilvægt að tekið sé af skarið um það í lögum hver fari með yfirstjórn varnarmála, en leggur áherslu á að fyrirsvari utanríkisráðherra á sviði öryggis- og varnarmála samkvæmt 4. gr. frumvarpsins er ekki ætlað að girða fyrir slíkt samstarf íslenskra stofnana við erlendar systurstofnanir. Meiningin er ekki að breyta neinu þar um. Þá bendir meiri hlutinn á að í frumvarpinu er engin ákvæði að finna um hvaða aðili innan íslenska stjórnkerfisins eigi að annast öryggisgæslu á öryggis- og varnarsvæðinu á Suðurnesjum. Hún var áður fyrr ávallt í höndum lögreglunnar á Keflavíkurflugvelli. Af þessum sökum gengur meiri hlutinn út frá því að verkefnið verði í höndum lögreglunnar á Suðurnesjum.
Í þriðja lagi ræddi nefndin sérstaklega um þau ákvæði frumvarpsins sem snúa að starfsmannamálum, bæði hvað varðar heimild til að flytja embættismenn eða fastráðna starfsmenn utanríkisþjónustunnar tímabundið til starfa hjá Varnarmálastofnun og réttarstöðu fyrrverandi starfsmanna Ratsjárstofnunar. Meiri hlutinn telur þá heimild sem lögð er til í 10. gr. frumvarpsins, um tímabundna ráðningu til Varnarmálastofnunar, vera of takmarkaða en hún var bundin við starfsmenn utanríkisráðuneytisins og leggur því til að ákvæðið verði gert almennra og tekið skýrt fram að heimildin nái til ríkisstarfsmanna almennt.
Samkvæmt reglum um auglýsingar á lausum störfum nr. 464/1996, með síðari breytingum, sem fjármálaráðherra hefur sett með stoð í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ekki skylt að auglýsa störf m.a. vegna afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana og því um líkt, enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt. Þetta þýðir að ráðning í starf sem stendur ekki lengur en í eitt ár, tímabundin ráðning, er undanþegin auglýsingaskyldu samkvæmt tilvitnuðum reglum. Regla frumvarpsins, um að ráðning án auglýsingar geti átt sér stað til allt að tveggja ára, er því sérregla sem gengur framar almennu reglunni. Þetta atriði var töluvert rætt í nefndinni og niðurstaðan varð sú að meiri hluti nefndarinnar telur að um starfsmannamál almennt sé langheppilegast að í gildi séu almennar reglur sem gangi yfir öll svið. Af þeirri ástæðu varð þessi sérregla sem lögð er til í frumvarpinu tekin til nokkuð ítarlegrar skoðunar. Skoðað var hvort fyrir því væru nægileg rök að innleiða sérreglu í þessum tilvikum. Í því sambandi telur meiri hluti nefndarinnar eðlilegt að horft sé til séreðlis utanríkisþjónustunnar á sviði starfsmannamála en það er ljóst að sveigjanleiki í starfsmannamálum og flutningsskylda starfsmanna skipta þar miklu máli.
Ákveðin rök eru fyrir þessari sérreglu frumvarpsins sem nefndin fellst á og benda má á að það eru fordæmi fyrir því að utanríkisráðuneyti sé heimilað frávik frá auglýsingaskyldunni samkvæmt starfsmannalögunum, samanber lög um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu, nr. 73/2007. Meiri hlutinn bendir einnig á að ákvæðinu sé ætlað að auðvelda til frambúðar öflun sérhæfðrar þekkingar á sviði öryggis- og varnarmála frá aðilum sem ekki eru tilbúnir að yfirgefa aðalstarf sitt. Slík þekkingaröflun er viðvarandi verkefni en ekki tímabundið og er því fallist á að gild rök séu fyrir því að setja sérreglu í lög um þetta atriði. Meiri hlutinn telur einnig rétt að orða það afdráttarlaust í bráðabirgðaákvæði frumvarpsins að starfsfólk á uppsagnarfresti hjá Ratsjárstofnun, sem starfar þar við gildistöku laganna, eigi rétt á að vera boðið starf hjá Varnarmálastofnun og leggur því til breytingu á frumvarpinu þess efnis.
Í fjórða lagi ræddi nefndin um gildistökuákvæði frumvarpsins og fyrirhugaða ráðningu forstjóra Varnarmálastofnunar áður en lögin hefðu öðlast gildi. Það kom til skoðunar og að vísu voru nefnd fordæmi fyrir því að heimila ráðningu til stofnunar áður en lagafrumvarp um að viðkomandi stofnun væri komið á fót hefði tekið gildi. Því sjónarmiði var hreyft í störfum nefndarinnar að það væri viss rökleysa í þessu fyrirkomulagi, sama hvað liði þeim fordæmum sem við hefðum úr störfum þingsins. Eftir skoðun á þessu fæddist ný tillaga sem meiri hlutinn styður. Þar er lagt til að gildistöku laganna verði frestað frá 1. apríl 2008 til 31. maí, reyndar ekki með hliðsjón af þessu sem ég var að rekja heldur með hliðsjón af því hversu langt er liðið á vor við afgreiðslu málsins frá nefndinni. Varðandi hitt atriðið verður ekki séð að rök standi til þess að ráða forstjóra Varnarmálastofnunar áður en stofnunin verður til að lögum. Réttara þykir að heimila að auglýsa embætti forstjóra laust til umsóknar þegar lögin hafa verið samþykkt og að skipun í embættið miðist við gildistökutíma laganna, þ.e. 1. júní 2008. Jafnframt þykir eðlilegt að verðandi forstjóri eigi sæti í þeim starfshópi sem ráðherra felur að undirbúa gildistöku laganna, þar með talið ráðningar starfsfólks. Það var hugsunin með ákvæðinu eins og það liggur fyrir í frumvarpinu.
Til að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn einnig til breytingu á 8. gr. frumvarpsins þess efnis að áskilið verði að forstjóri stofnunarinnar skuli hafa lokið háskólaprófi, í stað þess að hann skuli hafa háskólamenntun. Þetta er orðskýringaratriði sem nefndin leggur til að lokum.
Með þessum skýringum leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt, með þeim breytingum sem fyrir liggja í sérstöku þingskjali.
